Digital management model in theory and practice of the modern public administration

В современных условиях государство и граждане взаимодействуют в цифровой среде, производя все большее количество структурированных и неструктурированных данных, анализ которых усложняется в связи с быстрым развитием цифровых технологий и инфраструктуры сети Интернет. Информация и способность ее аналитической обработки выступают основой для производства инноваций в сфере информационно-коммуникационных технологий, адаптации государственного механизма к быстро меняющейся цифровой среде. Это справедливо не только для государственного управления, но и для управления в неправительственной и коммерческой сферах. В начале XXI века большинство правительств зависят от качества и масштаба своего присутствия в цифровом мире и сложной сети информационных систем, обеспечивающих бесперебойное функционирование административного механизма и поддерживающих разработку и реализацию государственной политики. Эти системы во многом определяют процесс практической имплементации государственной политики, пронизывают практически весь контекст, в котором она разворачивается, лежат в основе инновационных разработок в сфере государственного управления. В результате, многие или даже большинство правительств и правительственных организаций уже оснащены информационными системами, демонстрируют высокую степень цифрового участия ^[1] и информационной открытости ^[2], при этом только часть из них выстраивает в цифровом пространстве двустороннее взаимодействие с потребителями государственных услуг. В условиях быстро меняющейся цифровой среды государству приходится выстраивать сложную систему коммуникаций и циклов обратной связи с гражданами, используя потенциал информационно-коммуникационных технологий как в практике принятия государственных решений, так и в процессе оказания государственных услуг. Однако, цифровые миры правительства и граждан остаются относительно обособленными друг от друга: государство может отставать от актуальных тенденций в сфере развития цифровых технологий, а общество может недооценивать проблемы защиты цифрового суверенитета, связанные, в том числе, с кибератаками на информационную инфраструктуру и получением несанкционированного доступа к персональных данных граждан.

В рамках модели цифрового управления цифровые технологии занимают центральное положение в работе правительства. МЦУ опирается на принципы работы государства в эпоху облачных вычислений, больших данных и социальных медиа, вбирает в себя организационные культуры, большей частью сформировавшиеся вне правительственной сферы под влиянием информационных технологий сети Интернет. Объединяя в себе принципы анархизма и кибер-утопизма первых лет существования Интернета, а также принципы, лежащие в основе движений по защите открытых данных и цифровых прав граждан, модель цифрового управления служит основой для разработки практических рекомендаций в сфере государственного управления, а также принятия государственных решений в условиях все более масштабного и сложного мира цифровых технологий ^[3].

Прежде чем перейти к модели цифрового управления, возникшей на рубеже XX-XXI вв., необходимо рассмотреть историю развития ключевых моделей в сфере государственного управления. Первой из них стала веберовская бюрократическая модель, построенная вокруг управления большими правительственными структурами с жесткой иерархией и использованием преимущественно печатных носителей информации. Эта модель лежала в основе того, что К. Худ и П. Данливи назвали «государственной администрацией прогрессивной эпохи» ^[4], чтобы описать западную управленческую модель конца XIX - начала XX вв. на основе таких процессов как идеализация государственной службы, обособление ее от общего рынка труда и разработка сводов общих правил, ограничивающих и регламентирующих управленческие функции государственных служащих. В данной модели роль информационных технологий была минимальной (передача текстовых данных через государственную фельдъегерскую службу дополнялась использованием телеграфных и телефонных линий), при этом даже первоначальная модернизация административных операций, формирование первых баз данных, каталогов и картотек приводила в основном к усилению роли бюрократии.

С 1980-х гг. и вплоть до начала 2000-х годов в странах англо-американской организационной культуры начала доминировать модель нового публичного менеджмента (НПМ) как подхода к реформированию государственного управления ^[5]. Во многих странах были на практике реализованы такие требования модели НПМ как разделение крупных правительственных департаментов, усиление конкуренции в государственном секторе и рыночное стимулирование государственных служащих. В данной модели цифровые технологии имели вспомогательное значение, так как их первоначальное применение было нацелено в основном на улучшение таких показателей предоставления государственных услуг как экономичность и скорость передачи информации. Фактически модель НПМ не была приспособлена к масштабному внедрению цифровых технологий в государственное управление, поскольку цифровая модернизация была фактически передана сторонним поставщикам, снимая с правительства ответственность в отношении экспертизы внедряемых цифровых технологий. Попытки построить цифровое управление в рамках модели НПМ были безуспешными, так как государство допускало по сути неограниченное участие частного сектора, связанного с цифровыми технологиями, в процессе производства государственных услуг на основе аутсорсинга.

Однако уже с начала 2000-х годов в мире начала получать распространение новая модель управления, в центре которой были поставлены цифровые технологии. Данная модель в целом отражает основные тенденции эпохи цифрового управления (ЭЦУ), «первая волна» которой была основана на полной цифровизации и отходе от печатных и аналоговых носителей информации и информационных систем, гражданском холизме, при котором государственные услуги стали организовываться вокруг гражданина при соответствующей цифровой поддержке, а также реинтеграции правительственных структур, раздробленных после многих лет внедрения НПМ ^[6]. «Вторая волна» ЭЦУ привела к продолжению политики реинтеграции правительственных департаментов в соответствии с требованиями жесткой экономии, повышению готовности граждан управлять своими делами, участвовать в процессе производства государственных услуг и реализации государственной политики ^[7]. Хотя модель цифрового управления по-прежнему находится в процессе своего становления и внедряется в том или ином правительстве и отдельном ведомстве в различной степени, можно утверждать, что она пришла на смену модели НПМ.

После более чем двадцатилетнего развития сети Интернет цифровая среда правительства пока еще далека от цифровой среды взаимодействия граждан, при этом большинство правительственных департаментов до сих пор практически не используют потенциал больших данных и налаживания двусторонних каналов коммуникации с гражданами, которые, в свою очередь, не могут взаимодействовать с правительством в тех же цифровых форматах, что и с частными или неправительственными организациями. В некотором роде большинство правительств мало изменились с конца XVIII века, когда в европейских странах управление характеризовалось страстью к изданию печатных приказов, распоряжений и директив ^{[8, с. 18]}. В начале XXI века правительства по-прежнему работают с печатными текстами и документами, активно используют печати и аналоговые подписи, согласно которым их можно отнести к традиционной веберовской бюрократии.

Веберовская управленческая модель пережила десятилетия реформ НПМ и встретила очередной виток модернизационных усилий уже в рамках МЦУ. Одной из причин подобной «живучести» стали сохранившиеся культурные барьеры, влияющие на активность внедрения технологий социальных сетей и больших данных. Современная система государственного управления в настоящее время включает в себя сложное сочетание идей «прогрессивной эпохи», принципов НПМ и «первой волны» ЭЦУ. Хотя широко распространенное использование социальных сетей, облачных вычислений, больших данных и Интернета вещей открыло путь для «второй волны» ЭЦУ с середины 2000-х гг., во многих странах прогресс был незначительным и цифровые элементы продолжили играть вспомогательную роль в работе правительства.

Между тем, распространение цифровых технологий и сети Интернет в 2000-е гг. способствовали постепенному перетеканию организационной культуры Интернета в правительство, что в конечном итоге легло в основу модели цифрового управления. Цифровые технологии выступили своеобразным каналом обмена новыми видами профессиональных знаний и внедрения инновационных разработок непосредственно в работу правительства. Интернет стал первой технологией, которая проникла в повседневную жизнь граждан более быстрыми темпами, чем в повседневную практику бюрократии. Более того, вокруг определенных технологических тенденций выросли новые культурные движения, в частности, движение открытого программного кода. Модель «прогрессивной эпохи» была устойчива к внешним культурным влияниям и акцентировала внимание на профессиональных отличиях государственного сектора от других секторов экономики. Веберовская модель демонстрировала подобную устойчивость, отстаивая идею иерархии и особой бюрократической культуры. Модель НПМ также можно считать устойчивой к внешнему влиянию за счет внедрения корпоративной культуры, жесткой подотчетности по контрактным обязательствам, а также экономических императивов, ориентирующих на совершенствование работы государственного сектора в целом. Таким образом, вплоть до появления МЦУ инновационные технологические решения в правительстве рассматривались как дополнительные инструменты, привлечение и использование которых зависело от необходимости решения той или иной управленческой задачи.

На цифровые разработки в рамках современной системы государственного управления серьезное влияние оказывает культура Интернета, которая по сути противостоит автократическим тенденциям в государстве и выходит за рамки его суверенного контроля. Барьеры для воплощения на практике модели цифрового управления берут свое начало в рамках сохранившихся элементов модели НПМ, когда встроенные в правительственную иерархию информационные департаменты продолжают оправдывать закупку у крупнейших транснациональных корпораций лицензий на использование дорогостоящих информационных систем, в большей степени подходящих для предшествующего периода, вместо того, чтобы использовать открытое программное обеспечение. Более того, определенным барьером выступают технократически ориентированные информационные специалисты, которые находят поддержку у специалистов в сфере информационной безопасности, многие из которых выступают за установление полного контроля за Интернет-пространством и универсальное электронное наблюдение, которые бросают вызов праву на неприкосновенность частной жизни. При этом крупный бизнес и правительственная бюрократия, включая силовой блок, объединены общим интересом, заключающимся в адаптации модели цифрового управления к своим целям и задачам, включая обмен опытом в сфере информационной безопасности и разведки, сборе и анализе больших данных, борьбе с хакерством и киберпреступностью в целом.

Демократическая по своему характеру культура Интернета, во многом отразившаяся в модели цифрового управления, включает в себя принцип бесплатного доступа к цифровым продуктам и услугам, не говоря уже о многочисленных Интернет-ресурсах. Так, 18 января 2012 года на сайте Википедии впервые вместо главной страницы онлайн-энциклопедии был размещен черный баннер со словами «Представьте себе мир без свободных знаний» ^[9]. Это стало частью масштабной и успешной кампании гражданских интернет-активистов, частных интернет-компаний и венчурных капиталистов против двух предложенных в США законов, направленных на борьбу с Интернет-пиратством и сетевыми угрозами интеллектуальной собственности, но на практике сжимающих информационное пространство и ограничивающих свободу информации в Интернете.

Идея свободного обмена информацией лежала в основе развития сети Интернет и таких социальных медиа-платформ как Facebook, Twitter, Вконтакте и др. Широкое использование социальных медиа и внедрение цифровых технологий привело к фундаментальному изменению в представлениях людей о том, что государственные услуги можно получать в электронном виде и с меньшими финансовыми издержками, размывая тем самым представления веберианской эпохи и периода НПМ. Во многих странах граждане стали в электронном виде оплачивать налоги, государственные сборы и пошлины, услуги ЖКХ, записываться на прием к врачу и др. Сформировавшийся в рамках НПМ рынок государственных услуг стал включать в себя разветвленную систему сборов и платежей с пользователей, которые сохраняются и в настоящее время. Однако в рамках МЦУ все большее количество государственных услуг становятся более доступными или полностью бесплатными как за счет цифровой модернизации государственного управления, так и за счет увеличения количества оказываемых услуг. При этом многие государственные учреждения уже сейчас добиваются существенного увеличения спроса на свои услуги, оказывая базовые услуги на безвозмездной основе и стимулируя увеличение спроса на смежные услуги. Правительство с настороженность относится к «свободному» характеру Интернет-среды, однако готово использовать его возможности для замены более дорогостоящих административных операций при обработке обращений за государственными услугами менее затратными онлайн-операциями. Так, в Австралии в 2015 г., по данным компании Делойт, стоимость административной операции при обработке онлайн-обращения характеризовалась наименьшими издержками ^[10]:

Одной из проблем, на решение которых нацелена модель цифрового управления, является проблема незначительного «повторного использования» информации в государственном управлении, которая возникает из-за недостаточного качества использования информации в работе правительства, неспособности в рамках веберианской модели и модели НПМ использовать информацию, собранную для одной цели, для достижения другой. Например, собираемая официальная статистика хранится отдельно от информации, собираемой для предоставления государственных услуг в сфере образования или здравоохранения, хотя две вышеперечисленные категории данных могут быть взаимозаменяемыми и взаимодополняемыми. В качестве примера все еще низкой эффективности «повторного использования» информации можно привести Европейский портал правительственных данных, на котором представлены многочисленные наборы данных в сфере государственного управления, образования и культуры, транспорта, энергетики, и городского управления и др. Однако, находят свое повторное применение только незначительная часть из них. Так в сфере государственного управления только 11,9 % наборов данных используются повторно, а в сфере здравоохранения – лишь 4,2 % ^[11].

По мере того, как в процессе развития сети Интернет существенно упростился обмен и распространение данных поверх организационных границ в государственном, коммерческом и гражданском секторах, произошло существенное распространение культуры свободы информации наряду с ростом таких движений как движение открытого кода, движение открытого доступа и движение открытых стандартов, кульминацией развития которых стало движение за открытые данные середины 2000-х гг. ^[12] Представители данного движения Т. О’Райли и К. Маламуд в 2007 году выработали принципы открытых данных, лежащих в основе МЦУ: доступность, полнота, первичный характер, высокая оперативность предоставления, машиночитаемый формат, недискриминационный характер, незапатентованный формат, а также распространение данных на условиях открытой лицензии ^[13]. Правительственные инициативы по продвижению открытых данных в целях их более широкого общественного использования впервые были запущены во второй половине 2000-х годов в США и Великобритании, но получили глобальное распространение только в начале 2010-х гг. (в России нормативно-правовые основы развития открытых данных были утверждены в 2006-2013 гг. ^[14][15][16]). Такие программы, как правило, имеют три основные цели: повышение прозрачности работы правительства, улучшение качества предоставления государственных услуг и управления, стимулирование инноваций и предпринимательства. В некоторых странах основное внимание уделяется последней из этих трех целей, так как открытые данные все еще не приносят значимых экономических выгод, вносят достаточно скромный вклад с точки зрения появления новых или улучшения качества существующих государственных услуг. Некоторые правительственные программы по открытым данным подвергаются критике за отсутствие обратной связи между организациями, использующими наборы данных и правительственными департаментами или отделами, которые их создают и публикуют. Более того, некоторые наборы открытых данных могут в дальнейшем не использоваться в работе правительства.

Если коммерческий сектор и организации гражданского общества уже производят информацию в многочисленных цифровых форматах, то правительству еще только предстоит адаптироваться к новым реалиям и начать использовать такие цифровые машиночитаемые форматы для создания наборов открытых данных как CSV, XML, ZIP, JSON, GZ, XLS, XLSX, RDF и др. В эпоху цифрового управления правительству необходимо активнее обмениваться открытыми данными как между правительственными органами, так и между государственным, корпоративным и гражданским секторами, выстраивая сеть взаимосвязанных наборов данных, выступающих источником активизации нераскрытого экономического потенциала ^[17]. При этом важным направлением повышения эффективности использования открытых данных является создание механизма обмена данными между государственными информационными системами. Так, в 1997 году в Эстонии была запущена система оказания государственных услуг в электронном виде E-Governance, в 2000 г. – система электронного налогообложения, в 2001 г. - межведомственная система электронного взаимодействия и система идентификационных карт граждан, в 2005 г. - система электронного голосования, в 2007 г. - электронная система общественной безопасности и реагирования на чрезвычайные ситуации, в 2008 г. - технология блокчейн для государственного управления и бизнеса, система электронного здравоохранения, в 2014 г. – система электронного гражданства, которые поддерживают многостороннее соединение между правительственными организациями и распределенное хранение данных на многочисленных серверах ^[18]. Такой подход позволил избежать высоких затрат, связанных с системой двусторонних соединений и обмена большими объемами данных, а также снизил риск концентрации данных на одном сервере.

В рамках МЦУ правительство рассматривается как совокупность открытых информационных платформ, которые можно оперативно настраивать под конкретные цели и задачи тех или иных правительственных, корпоративных или гражданских организаций. Создатель модели правительства как платформы Тим О'Рейли ^[19] ссылается на успешный опыт создания DC Mobile Apps – сайта мобильных приложений в сфере городского управления, разработанного технологическим подразделением правительства города Вашингтона ^[20]. Более того, правительство Вашингтона допустило к разработке приложений независимых разработчиков. Подобную организационную культуру цифрового управления продвигает цифровая служба Правительства Великобритании (Government Digital Service) в структуре кабинета министров ^[21]. GDS пропагандирует идею создания программного обеспечения в сфере государственного управления в Великобритании, позволяющего сделать государственные услуги в цифровом формате бесплатными по умолчанию. GDS использует для создания мобильных приложений множество открытых информационных продуктов – платформ, применяя единые технические стандарты, обеспечивающие согласованность работы всех приложений. Так, GDS работает над правительственным программным обеспечением, модули которого написаны для работы с несколькими мобильными приложениями, в частности, универсальный идентификатор информации позволяет запрашивать и сопоставлять информацию относительно каждого объекта имущества в стране, будь то земельный участок, дом, автомобиль или гараж. Таким образом, GDS знаменует собой отход от распространенной во многих странах традиции создавать новое мобильное приложение для каждого из правительственных министерств.

Интернет, облачные вычисления и открытые информационные платформы задают совершенно новую динамику в процесс создания новых мобильных приложений в сфере государственного управления, благодаря чему инновации могут внедряться на уровне отдельного ведомства или отдельного населенного пункта, а в дальнейшем могут охватывать всю систему государственного управления и быть полезными миллионам пользователей. Подобные процессы можно проиллюстрировать на примере общественного транспорта Лондона, где наличные деньги практически полностью исчезли из системы оплаты проезда ^[22]. Более того, публичные библиотеки Великобритании и многих других стран, которые внедряют цифровые технологии на общенациональном уровне, экономят за счет масштаба деятельности и приобретения электронных книг у поставщиков по наименьшей цене, позволяют гражданам обращаться к библиотечным хранилищам по всей стране и получать доступ к необходимому цифровому источнику ^[23].

МЦУ предусматривает активную роль граждан в процессе производства государственных услуг и рассматривает последних не как потребителей, а скорее как сопроизводителей данного блага. Несмотря на то, что совместное производство государственных услуг стало предметом литературы по государственному управлению еще с 1970-х годов, платформы, которые позволили пользователям создавать необходимый контент, стали доступны только с середины 2000-х годов. Идея совместного производства государственных услуг стала центральной для парадигмы цифрового управления, основываясь на идеях краудсорсинга и использовании пользовательского контента, интегрированных в концепцию «Web 2.0. На индивидуальном уровне это подразумевает, что граждане берут на себя все большую ответственность в процессе обращения к правительственным организациям или при производстве и оказании государственных услуг. Так, растет число мобильных приложений в сфере здравоохранения и Интернета вещей, позволяющие человеку осуществлять самоконтроль здоровья в домашних условиях, передавать данные медицинским специалистам и адаптировать процесс лечения, а также продукты медицинского страхования к индивидуальным условиям и особенностям человека. На коллективном уровне совместное производство государственных услуг включает в себя практику краудсорсинга, например, когда граждане уведомляют правительство о проблемах, связанных с управлением многоквартирными домами, школами, поликлиниками, общественным транспортом, а также реагированием на чрезвычайные ситуации (см. мобильные приложения «Наш город» ^[24], «Washington DC 311» ^[25] и др.). Другой формой совместного производства могут выступать такие мониторинговые инструменты как приложение «Checkmyschool.org» ^[26], распространенное в Республике Индонезия, Республике Филиппины и др. странах, портал «Myschool.edu.au» ^[27], созданный в Австралийском Союзе, с помощью которых родители могут контролировать процесс управления бюджетом общеобразовательных школ.

Несмотря на ряд преимуществ модели цифрового управления, отражающей постепенное сближение цифровых миров правительства и граждан, следует отметить ее уязвимый характер в условиях нарастания проблем и вызовов цифровой сферы. Так, вследствие ведения цифровой разведки со стороны государств и крупных корпораций, в условиях уязвимости импортируемого программного и аппаратного обеспечения, а также роста потенциала кибероружия граждане нуждаются в дополнительной защите персональных данных и праве на конфиденциальность, а государство не всегда в состоянии справиться с данной задачей и надлежащим образом обеспечить защиту цифрового суверенитета. В результате в ряде стран появились и активно действуют движения в защиту «цифровых прав», в теоретическом плане опирающиеся на принципы и положения киберлибертарианства ^[28]. В условиях, когда интернет-платформы и социальные сети становятся неотъемлемой частью повседневной жизни, все больше различных прав человека могут быть определены как цифровые права – право на свободу выражения своего мнения, право на неприкосновенность частной жизни, право на собрания, право на объединение, растет число групп давления для дальнейшей защиты цифровых прав. В настоящее время доступ к сети Интернет признан одним из базовых цифровых прав и закреплен в законодательстве ряда стран, а также на уровне права Европейского союза. Защищенность цифровых прав порождает уверенность и готовность к дальнейшим изменениям в направлении практической реализации модели цифрового управления и перехода к цифровому государственному управлению, в то время как проблемы защиты персональных данных граждан и цифрового суверенитета государства порождают соответствующий страх и сопротивление.

В заключении необходимо отметить, что внедрение на практике модели цифрового управления во многих странах мира отражает не только необходимость адаптации государства к быстро меняющейся цифровой среде, но и долгосрочный тренд повышения цифровой открытости в работе правительственных институтов и механизмов, улучшения качества предоставляемых государственных услуг в условиях растущих ожиданий со стороны общества. При этом важно учитывать, что модель цифрового управления пришла на смену прежним управленческим моделям не только вследствие общественного давления и распространения культуры Интернета, но и из-за возросшей в условиях мирового финансово-экономического кризиса необходимости решения наиболее острых проблем государственного управления на современном этапе, касающихся сферы образования и культуры, здравоохранения, транспорта, реагирования на чрезвычайные ситуации и др. Способствуя видимому продвижению в решении данных проблем, модель цифрового управления находит политическую поддержку среди многих политических деятелей и правительственных чиновников, так как позволяет на новом информационно-технологическом уровне укреплять цифровой суверенитет государства и вносить вклад в социально-политическую стабильность общества. Более того, МЦУ в долгосрочном плане поддерживает воспроизводство все большего количества активных и ответственных граждан – сопроизводителей государственных услуг, которые приобретают навыки работы с новым цифровым инструментарием и все больше интегрированы в механизмы принятия государственных решений.