Challenges of forced migration through the prism of concept and practice of global management

Концепция глобального управления не является новой для мировой политики ^{[1, 2]}. В ее основе лежит обширный эмпирический материал, свидетельствующий о том, что в современном мире усиливается взаимозависимость, и наряду с ней возникают и развиваются явления и процессы, с которыми национальные государства не в состоянии справиться в одиночку. К одним из них относится миграция, как добровольная, так и вынужденная. Но в отличие от добровольной, вынужденная миграция связана с кризисными явлениями, как природного, так и антропогенного характера, что создает дополнительные риски для безопасности отдельных государств, а в ряде случаев и целых регионов. По этой причине вынужденное перемещение можно отнести к нетрадиционным угрозам безопасности. Подходы к регулированию процессов вынужденной миграции отличает комплексный характер, учитывающий гуманитарные, политические, экономические и социальные последствия этого явления и его влияние на сферу безопасности. Тем не менее, приоритет в деятельности международных организаций, прежде всего Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), отдается срочной реакции на гуманитарные нужды насильственно перемещенных лиц. За последние два десятилетия проблема вынужденной миграции достигла беспрецедентных масштабов и значительно усложнилась, что вывело на первые строчки международной повестки дня выработку новой управленческой модели в ответ на данный вызов.

Вызовы вынужденной миграции начинают привлекать все большее внимание отечественных исследователей. В частности, Н.В.Русакова, А.Мурадова и А.М.Иванов рассматривают феномен недобровольного перемещения как глобальную проблему современно мира ^[3]. Их труд, как и работы ряда других авторов ^[4,5], сконцентрирован на анализе существующих международно-правовых механизмов защиты беженцев и лиц, ищущих убежища. Между тем, основополагающей монографией в этой сфере является исследование Д.К.Бекяшева и Д.В.Иванова ^[6]. В нем прослеживается международное сотрудничество государств в области защиты прав вынужденных мигрантов на универсальном уровне от первых истоков и до настоящего времени. В свою очередь, в работах А.Ю.Ястребовой рассматриваются международно-правовые подходы к проблеме вынужденной миграции в условиях вооруженных конфликтов ^[7], а также международно-правовые и конституционные механизмы защиты внутренне перемещенных лиц ^[8] и институт убежища ^[9]. Наконец, крайне актуальным является исследование А.А.Болобовой, в которой изучено влияние вынужденной миграции на занятость в принимающих странах (на примере стран Евросоюза). В частности, автор отмечает, что «процессы международной миграции всегда отражаются на конъюнктуре рынка труда принимающих стран, при этом, вынужденная миграция, вызывная чрезвычайными обстоятельствами политического, экономического, природного, техногенного характера носит слабо управляемый характер.., вот почему крайне сложно, можно сказать, практически невозможно подготовить рынок труда к данной ситуации» ^[10]. В целом же, рассмотрение проблем вынужденной миграции с точки зрения становления и развития институтов глобального управления является новой тенденцией в развитии отечественных и зарубежных миграционных исследований.

Глобальная численность вынужденно перемещенного из-за конфликтов, насилия, систематических нарушений прав человека населения в мире значительно выросла с 33.9 млн в 1997 г. до 65.6 млн человек в 2016 г., что составляет около 1% населения мира. В процентном отношении наибольший рост наблюдался в 2012-2015 гг. и был вызван сирийским конфликтом. Из 65.6 млн вынужденно перемещенных из-за насильственных факторов лиц, по данным на конец 2016 г., 22.5 млн составляли беженцы, 40.3 млн — внутренне перемещенные лица (ВПЛ), 2.8 млн — лица, претендующие на статус беженца. По сравнению с 2015 г. общая численность вынужденно перемещенного из-за вооруженного и криминального насилия, а также нарушений прав человека населения в мире возросла на 300 тыс. человек ^[11].

Среди беженского населения сегодняшнего мира 51% являются детьми, не достигшими 18-летнего возраста. Развивающиеся страны в 2016 г. приняли 84% (14.5 млн человек) всех беженцев, на которых распространяется мандат Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Между тем, на наименее развитые страны мира пришлось 28% всех беженцев (4.9 млн человек). Третий год подряд Турция, относящаяся к категории развивающихся стран, лидирует по численности беженского населения. Она приютила 2.9 млн беженцев, подавляющее большинство из которых составляют сирийцы.

Более половины (55%) численности беженского населения современного мира происходит всего из трех стран: Сирии (5.5 млн), Афганистана (2.5 млн), Южного Судана (1.4 млн). Сирия продолжает быть единственной в мире страной, где процессы вынужденного перемещения затронули большую часть ее населения. На конец 2016 г. 12 млн сирийцев являлись вынужденно перемещенными лицами, из которых 5.5 млн составляли беженцы; 6.3 млн — внутренне перемещенные лица; 185 тыс. – лица, претендующие на статус беженца. Вторая по численности вынужденно перемещенная нация в мире — афганцы. Из 4.7 млн вынужденных афганских мигрантов 2.9 млн – беженцы и люди, претендующие на статус беженца, а 1.8 млн перемещены в пределах Афганистана. Южный Судан попал в тройку лидеров по «генерации» наиболее мощных беженских потоков в связи с непрекращающейся на его территории войной. Южносуданский беженский кризис был самым интенсивным в 2016 г. В течение 2016 г. южносуданское беженское население выросло на 85%: с 854,100 до более 1.4 млн. человек. Из них большинство составляют дети ^[11].

Наряду с кризисными явлениями антропогенного характера вынужденную миграцию вызывают и природные катаклизмы. В 2016 г. из-за них 24.2 млн человек были вынуждены покинуть свои дома и районы проживания, но остались в пределах национальных границ ^[12]. Кроме того, увеличивается численность внутренне перемещенных лиц из-за реализации проектов в области развития. Согласно некоторым оценкам, количество таких вынужденных мигрантов может достигать 20 млн ежегодно ^[13].

Длительность вынужденного перемещения увеличивается, и порядка 50% вынужденных мигрантов (беженцев и внутренне перемещенных лиц) живет в городах ^[11]. Вместе с изменением характера вынужденной миграции растет и ее социально-экономическое и политическое влияние на принимающие общества. Становится очевидным и ряд слабых сторон в правовых и институциональных механизмах реагирования на массовое вынужденное перемещение. Во-первых, существующий режим международной защиты охватывает прежде всего беженцев и лиц, ищущих убежища. Между тем, за безопасность и удовлетворение базовых нужд внутренне перемещенных лиц несут ответственность национальные государства. Однако на практике национальных гарантий часто оказывается недостаточно (в случае охваченных конфликтами государств либо в ситуациях, когда вынужденное перемещение спровоцировано действиями ответственного за безопасность населения правительства). Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев фактически на протяжении нескольких десятков лет предоставляет защиту и внутренне перемещенным лицам. Первоначально УВКБ занималось их проблемами в связи с вернувшимися беженцами. В настоящее время полномочия УВКБ по предоставлению защиты в ситуациях внутреннего перемещения основываются на резолюции ГА ООН 53/125 от 9 декабря 1998 г. ^[14]. В ней определяется роль УВКБ по предоставлению гуманитарной помощи и защиты ВПЛ в случаях, если имеется соответствующий запрос Генсека ООН или иных компетентных органов Организации Объединенных Наций и согласие затронутого государства. В 2005 г. после реформы системы гуманитарного реагирования ООН и введения кластерного подхода ^[15] УВКБ было наделено координационными функциями по так называемому кластеру защиты. Он охватывает вопросы защиты беженцев, ВПЛ, управления беженскими лагерями, предоставления убежища в ситуациях вооруженных конфликтов. Но кластерный подход — это рамочный механизм, не расширяющий мандат УВКБ. В результате далеко не все ВПЛ, положение которых вызывает обеспокоенность, являются адресатами операционной деятельности УВКБ. Поэтому в связи с тем, что в настоящее время в пределах национальных границ перемещено очень большое количество людей, ведется поиск эффективных стратегий, направленных на обеспечение их достаточной защиты ^[16]. Пока только формируется дискурс о внутреннем перемещении как глобальной проблеме. По мере его развития и создания соответствующих правовых инструментов возможна большая степень международного правозащитного вмешательства в ситуации внутреннего перемещения, что стало бы шагом к созданию подлинной глобальной системы управления рисками вынужденного перемещения.

Во-вторых, международное реагирование на кризисы вынужденного перемещения часто ограничено из-за нехватки финансовых ресурсов. К чрезвычайным ситуациям, требующим срочной гуманитарной реакции, согласно оценке УВКБ ООН, в 2017 г. продолжают относиться: сирийский, иракский, йеменский кризисы, а также европейский миграционный кризис и кризисы в Центральноафриканской Республике (ЦАР), районе Великих озер и в Южном Судане ^[17]. Так, по оценкам УВКБ ООН, в 2017 г., для срочной гуманитарной поддержки иракских беженцев и внутренне перемещенных лиц необходимо $578 млн. К августу 2017 г. удалось собрать 22% от этой суммы ^[20]. Равным образом, реакция на кризис в ЦАР является наиболее недофинансированной. Отсутствует базовая помощь. Нет еды, медицинской поддержки, крова, санитарных услуг — все это ключевые нужды беженцев. План региональной реакции на проблему беженцев (Regional Refugee Response Plan) направлен на поддержку 476.300 беженцев из ЦАР и 289,000 членов принимающих сообществ в Чаде, Камеруне, ДРК и РК. Он предусматривает удовлетворение нужд в таких секторах, как защита, образование, продовольственная безопасность и снабжение чистой питьевой водой, а также здравоохранение, кров и санитарные услуги ^[19].

Тем не менее, несмотря на сохраняющуюся остроту проблемы финансирования заметен и прогресс на пути ее решения. Он создается благодаря усилиям по повышению взаимодополняемости проектов в области оказания срочной помощи и проектов, направленных на решение долгосрочных вопросов развития. Например, в Ираке Всемирный банк реализует проект по созданию транспортных коридоров ^[20], а ПРООН — программу реагирования на иракский кризис и повышения устойчивости. Благодаря ее реализации улучшилось снабжение базовыми услугами мирного населения Ирака, а 14 тысяч человек смогли трудоустроиться либо начать собственный бизнес ^[21]. В ЦАР Всемирный банк реализует проект по поддержке системы здравоохранения, целью которого является повышение качества охраны материнского и детского здоровья ^[22].

В целом же, на уровне осуществления конкретных операций в настоящее время сохраняется разрыв между оказанием срочной гуманитарной помощи и долгосрочной политикой содействия развитию и инвестициями в человеческий капитал как самих вынужденных мигрантов, так и принимающих их сообществ. Краткие горизонты планирования международной реакции на конкретные кризисные ситуации могут только усиливать зависимость вынужденных мигрантов от гуманитарной поддержки и «пролонгировать» состояние их беспомощности. Между тем, в контексте дискурса развития вынужденная миграция оценивается не только с точки зрения своих негативных последствий, но и заложенного в ней потенциала. Действительно, и к вынужденным мигрантам, и к принимающим их сообществам приложима модель рациональных экономических субъектов, которые делают выбор, исходя из соображений пользы ^[23]. Скажем, если внутренне перемещенные лица и беженцы будут лучше интегрированы в локальные рынки труда, то и нагрузка на принимающие их сообщества снизится. Равным образом, важно понимание того, как распределяются затраты и выгоды в связи с «наплывом» вынужденно перемещенных лиц. Так, некоторые группы в принимающих сообществах терпят убытки (например, из-за обострения конкуренции за рабочие места). Местные производители товаров повседневного спроса могут сталкиваться с ценовым давлением в связи с поступлением больших объемов гуманитарной помощи. В качестве ответной реакции доноры развития могут инвестировать в процессы обучения вынужденных мигрантов. Они также могут разрабатывать инновационные финансовые решения для вовлечения частного сектора в решение проблем, вызванных вынужденной миграцией, и содействовать снижению степени зависимости вынужденных мигрантов от первичных моделей их размещения в принимающих обществах, в частности от системы лагерей для беженцев. Реальное улучшение условий жизни может выразиться в решении вопросов обеспечения жильем, удовлетворении базовых нужд, предоставлении работы и доступа к социальным и здравоохранительным услугам, к процессам местного управления ^[23].

Цель — добиться того, чтобы внутренне перемещенные лица и беженцы могли самостоятельно обеспечивать себя всем необходимым, а не нуждались в постоянной гуманитарной поддержке. Между тем, большинство принимающих стран и местных сообществ не готовы идти на полную интеграцию беженцев и внутренне перемещенных лиц. В результате их социальная и экономическая интеграция часто протекает «де-факто» без официального признания. Поэтому необходима разработка комплексного подхода к каждой ситуации длительного перемещения на основе анализа ее специфики (политических, институциональных и демографических особенностей).

Одним из примеров комплексного подхода к ситуациям вынужденного перемещения является реакция международного сообщества на текущий гуманитарные кризис в Йемене. Происходящее в Йемене — гуманитарная катастрофа. 2 млн йеменцев перемещены в пределах страны. 183,483 человека бежали в соседние государства. В целом 18.8 млн йеменцев нуждаются в гуманитарной помощи. Необходимое финансирование для их поддержки в 2017 г. составляет $114.5 млн. В реагировании на кризис в Йемене участвуют не только гуманитарные акторы, но и организации, в задачи которых входит содействие развитию. Так, например, целью Йеменской программы укрепления устойчивости ПРОООН является восстановление жизненных условий, социального сплочения и безопасности. Устойчивость в Программе определяется как способность домохозяйств, локальных сообществ и национального общества в целом противостоять шоковым и стрессовым воздействиям, оправляться от них и в конечном итоге выходить на траекторию стабильного развития ^[24]. Программа рассчитана на 2016-2018 гг. Сотрудники ПРООН в Йемене провели ряд исследований и оценок ситуации и пришли к выводу, что в текущих условиях локальная устойчивость на общинном уровне является наиболее эффективным способом сдерживания процесса деградации жизненного пространства в Йемене. Реализация Программы была начата в 6 областях страны. ПРООН координирует свои действия с правительственными структурами, организациями гражданского общества, частным сектором и международными организациями и двусторонними донорами. Программа включает в себя: восстановление и укомплектование образовательных и здравоохранительных учреждений; внедрение стимулирующих занятость схем (наличная оплата за выполненную работу, гранты для микро- и малого бизнеса, программы обучения для молодежи и женщин); поддержку посредничества и внутриобщинных механизмов примирения, а также других мер безопасности на локальном уровне.

В свою очередь Всемирный банк выделил $200-миллионный грант для борьбы с эпидемией холеры в Йемене ^[25]. Средства пойдут на укрепление систем здравоохранения, водоснабжения и санитарии. Еще один проект экстренного реагирования на йеменский кризис ставит во главу угла приоритеты развития, предоставляя йеменцам возможности краткосрочной занятости, а также наличные переводы для самых незащищенных групп, находящихся на грани голода ^[26]. В ответ на другие кризисы вынужденного перемещения Всемирный банк создал инструмент глобального концессионного финансирования (Global Concessional Financing Facility) для поддержки развивающихся стран, принимающих большое количество беженцев и лиц, ищущих убежища. Первоначально инструмент применялся для поддержки Иордании и Ливана, но затем его географический охват был расширен. В настоящее время он может быть применен для поддержки любой развивающейся страны, сталкивающейся с вызовом вынужденной миграции ^[27]. Одно из недавних исследований Всемирного банка доказывает, что потоки беженцев и внутренне перемещенных лиц могут прогнозироваться. Это дает возможность их потенциальным реципиентам подготовиться к различным сценариям ^[23].

Однако несмотря на то что новейшие тенденции в развитии международной реакции на отдельные чрезвычайные ситуации свидетельствуют о стремлении преодолеть существующие финансовые, правовые и институциональные ограничения, классифицировать подобные практики в качестве составных элементов системы глобального управления пока преждевременно. Концепция глобального управления в приложении к феномену вынужденной миграции предполагает наличие всеобъемлющего подхода, вовлекающего в разработку долгосрочных решений всех заинтересованных акторов и охватывающего все измерения недобровольного перемещения, как в пределах национальных границ, так и на международном уровне. В настоящий момент такой подход находится только в стадии формирования. На повестке дня — сложный вопрос о более равном распределении ответственности между государствами-членами ООН за судьбы вынужденных мигрантов. На сегодняшний день небольшое число развивающихся и наименее развитых стран дают кров непропорционально огромному числу беженцев, лиц, ищущих убежища, мигрантов.

В этом контексте и развивается переговорный дипломатический процесс с целью укрепления международной реакции на отдельные кризисные ситуации и глобальную проблему вынужденной миграции в целом. Одной из значимых многосторонних инициатив в ответ на беспрецедентные со времен Второй мировой войны уровни насильственного перемещения стал так называемый Альянс решений, учрежденный с целью привлечения широкого круга заинтересованных сторон к участию в управлении глобальной реакцией на вызов вынужденной миграции ^[29]. Соучредителями Альянса выступили правительства Дании, Колумбии, ПРООН и УВКБ. Работа Альянса была нацелена на создание «партнерств», способных внести положительную динамику в ситуации длительного перемещения и предотвратить трансформацию новых кризисов в затяжное изгнание. Подобная положительная динамика выражалась в транзите от состояния зависимости, в котором, как правило, находится подавляющее большинство вынужденных мигрантов, к состоянию устойчивости, самообеспеченности и уверенности в завтрашнем дне. В рамках Альянса были сформированы национальные группы (сомалийская, танзанийская, угандийская и замбийская). Сомалийская группа, например, проводила анализ влияния беженского сомалийского населения на принимающие сообщества в Кении, Эфиопии и Йемене. Танзанийская группа, учрежденная в июне 2016 г., сосредоточила свою работу на облегчении интеграции 200 тысяч беженцев, получивших танзанийское гражданство. В работе группы приняли участие агентства ООН, крупные транснациональные НПО, такие как Международный комитет спасения, а также двусторонние доноры, в том числе Министерство международного развития Великобритании.

С момента запуска Альянса решений глобальный дискурс о наиболее оптимальных моделях управленческой реакции на вызов вынужденного перемещения заметно эволюционировал благодаря ряду последующих инициатив, саммитов и конференций высокого уровня. Так, например, целью Лондонской конференции по Сирии, состоявшейся в феврале 2016 г., был не только сбор новых средств на срочные и долгосрочные нужды всех, затронутых сирийским кризисом, но и предоставление доступа к образованию всем детям-беженцам. Кроме того, речь шла о создании возможностей трудоустройства для беженцев и членов принимающих их сообществ. Иными словами, подход организаторов конференции строился на учете «добавленной стоимости» срочных гуманитарных решений и долгосрочных инвестиций в будущее вынужденно перемещенного из-за войны населения Сирии ^[30].

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев в марте 2016 г. организовало встречу на министерском уровне, на которой обсуждался вопрос о глобальном распределении ответственности в сфере приема сирийских беженцев. Всего на встрече присутствовали делегаты из 131 государства, причем 24 были представлены на министерском уровне. Открывая встречу, Генсек ООН Пан Ги Мун призвал к укреплению глобальной солидарности. Ее участники взяли на себя обязательства по учреждению и финансовой поддержке новых переселенческих программ. В частности, США обязались принять до 100 000 сирийских беженцев в 2017 г., Австралия — 74 000, Канада — 44 8000. Аргентина и Чили рассматривают возможность запуска собственных программ переселения для сирийских беженцев. Великобритания представила план по переселению детей, находящихся в ситуациях вынужденного перемещения на Ближнем Востоке и в Северной Африке. Обсуждавшиеся на встрече меры касались не только вопросов более равного распределения «беженского» бремени между государствами, но и инвестиций в человеческий капитал и развитие. Так, ряд государств учредил новые программы студенческого и академического обмена. Франция выделила 1,000 стипендий для студенческих и научных стажировок, Германия — 1,900 стипендий. Участники конференции подчеркнули важность права на убежище, вновь подтвердив свои обязательства в этой сфере. Были даны обязательства по открытию для сирийских беженцев рынка труда и доступа к социальным услугам ^[31].

Сирийские конференции ускорили выработку всеобъемлющего подхода к проблеме вынужденного перемещения. Так, Генсек ООН в преддверии первого Всемирного гуманитарного саммита, состоявшегося в Стамбуле в мае 2016 г., обнародовал свое видение глобального подхода в докладе «В условиях безопасности и достоинства: решение проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов» ^[32]. Заявления и рекомендации, сделанные на Всемирном гуманитарном саммите, легли в основу обсуждений на очередной сессии Генассамблеи ООН в сентябре 2016 г. В результате 19 сентября была единогласно принята Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах. Декларация выражает политическую волю мировых лидеров к сохранению жизней, защите прав мигрантов и беженцев и разделению ответственности за их судьбу на глобальном уровне ^[16].

В Нью-Йоркской декларации перемещение больших групп беженцев и мигрантов было определено как глобальное явление с трансграничными политическими, экономическими и социальными последствиями. Особое внимание было уделено вызову длительного, затяжного вынужденного перемещения, обозначившемуся в последнее десятилетие. На признании глобального характера процессов миграции, как добровольной, так и вынужденной, Нью-Йоркская декларация основывает принятие международным сообществом общей ответственности за поиск решений и реагирование на вызовы перемещения больших масс людей. Согласно Нью-Йоркской декларации, общая ответственность реализуется в форме международного сотрудничества между странами происхождения или гражданства, транзита, а также назначения перемещающегося населения.

Что касается вынужденной миграции, то Нью-Йоркская декларация охватывает, как ее внутреннее, так и международное измерение. В ней подчеркивается необходимость выработки эффективных стратегий, направленных на обеспечение достаточной защиты и помощи внутренне перемещенным лицам. Между тем, специальный раздел посвящен обязательствам в отношении беженцев. В нем отмечается, что быстрое развитие кризисных ситуаций, вызывающих потоки беженцев, требует оказания гуманитарной помощи, но также является вызовом для развития стран, которые эти процессы затрагивают. В этой связи была признана важность раннего предотвращения кризисов вынужденной миграции с помощью сочетания подходов, ставящих во главу угла гуманитарное реагирование, политику содействия развитию, и наконец — деятельность в области миростроительства и урегулирования конфликтов мирными средствами.

Но все же очевидно, что основной акцент в Нью-Йоркской декларации ставится на включении вопросов миграции в повестку развития. Так, государства-члены ООН взяли на себя обязательства учета всех аспектов миграции в глобальных, региональных и национальных планах устойчивого развития. Цель глобального ответа на вызов вынужденной международной миграции состоит в том, чтобы ослабить нагрузку на принимающие страны, повысить самообеспеченность беженцев, расширить возможности привлечения третьих стран к решению их проблем и создать в странах происхождения условия для безопасного возвращения беженцев. Логичным шагом в реализации этой долгосрочной программы стало бы открытие рынков труда принимающих стран для беженцев. Нью-Йоркская декларация содержит соответствующий призыв к правительствам принимающих стран.

Определяя способы более справедливого распределения бремени и ответственности за прием и поддержку беженцев во всем мире, Нью-Йоркская декларация возлагает на Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев ответственность по разработке и внедрению комплексного подхода к проблеме беженцев применительно к каждой ситуации, где эта проблема возникает. В настоящий момент уже разработан подобный подход к ряду региональных ситуаций, например, в ответ на проблему вынужденной миграции из государств центральноамериканского «северного треугольника» (Гондураса, Сальвадора и Гватемалы) ^[33]. Комплексный подход охватывает разных субъектов: национальные и местные органы власти, международные организации, международные финансовые учреждения, партнеров из гражданского общества, частный сектор, СМИ. Предпринимаются шаги по реализации Нью-Йоркской декларации. Так, начаты межправительственные переговоры, итогом которых станет подписание в 2018 г. Глобальных договоров по миграции и беженцам.

Тем не менее, несмотря на ряд значимых инициатив и шагов, предпринятых международным сообществом на пути к созданию более целостной, инклюзивной системы реагирования на вызовы вынужденной миграции, продвижение к глобальному управлению этой сферой не является быстрым. Вынужденное перемещение в современном мире обуславливается рядом факторов: вооруженными конфликтами, в основном внутренними, общей слабостью государственных институтов и политической нестабильностью, природными катаклизмами и изменением климата, нехваткой ресурсов, реализацией масштабных проектов развития. Значимое препятствие на пути создания подлинно глобальной системы управления процессами вынужденной миграции состоит в сохраняющимся разрыве между постоянно усложняющимися формами вынужденного перемещения и существующими правовыми механизмами защиты, а также основанными на них классическими решениями (возвращение, переселение, интеграция) проблемы недобровольной миграции.