Participation of the social councils of municipal divisions in implementation of national policy

Roslyakova Marina Valentinovna PhD in History Educator, the department of Management Theory, Ivanovo Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 153002, Russia, Ivanovo, Pereulok Posadsky 8 strateg.Obl2014@yandex.ru Other publications by this author

Расширение сферы участия граждан в публичном управлении требует создания структур сотрудничества и координирующих органов. По инициативе первого Президента РФ при федеральных органах власти возникли общественные советы (далее – ОС), но процесс формирования новых органов носил произвольный бессистемный характер ^[1]. В 2005 году органам власти законодательно была предоставлена возможность образовывать ОС и взаимодействовать с ними ^[2-3]. С 2012 года реформируется порядок формирования ОС, принимаются решения, направленные на усиление их роли в публичном управлении и повышение открытости деятельности, закреплялась ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти по согласованию своих решений с ОС ^[4]. С принятием закона об основах общественного контроля значимость ОС как инструмента общественного контроля возросла ^[5]. Поэтапно на федеральном, региональном и местном уровне формируется система ОС, которые должны обеспечить учет потребностей и интересов граждан, защиту прав общественных объединений при осуществлении государственной политики ^[6].

Интерес к изучению новых органов взаимодействия власти и общества возрастает, так на крупнейшем российском информационно-аналитическом портале НЭБ eLIBRARY.RU за 2005-2012 гг. было опубликовано 836 статей с ключевым словом «общественные советы», а в течение последних пяти лет (2013-2017 гг.) – 1395 статей ^[7]. Системное представление о содержании деятельности ОС, месте совещательных институтов в современной российской политической системе, характеристика перспективы их развития дана в работе Г.А. Гарифуллиной ^[8]. А.Ю. Сунгуров ^[9-11] неоднократно обращался к проблемам гражданского участия в управлении публичной политикой. Он указывает на необходимость современного государства выстраивать свою политику с опорой на различные общественные организации, ОС автор относит к институтам с функцией социальных медиаторов – посредников между обществом и властью.

В большинстве работ изучается федеральный и региональный опыт деятельности общественных советов. Так, в работах Е.Г.Дьяковой рассмотрены вопросы институционализации совещательно-консультативных органов, на основе нормативных правовых актов определены направления деятельности советов, оценивается эффективность деятельности ОС при органах исполнительной власти субъектов федерации УФО ^[12-14]. Многие авторы подчеркивают роль ОС в становлении гражданского общества в России ^[15-17]. Юристы проводят анализ нормативной базы, закрепляющей механизмы формирования общественных советов в субъектах Российской Федерации ^[18]. Появляются работы, в которых анализируется опыт ОС по защите прав граждан в определенной сфере жизнедеятельности ^[19]. Основной целью значительной части исследований является изучение функций и направлений работы ОС при органах публичной власти, выявление основных тенденций и проблем развития. Тем не менее, состояние системы ОС на региональном и особенно местном уровне требует дальнейшего изучения, существует потребность в накоплении и обобщении знаний, которые востребованы для совершенствования создаваемых органов взаимодействия власти и общества, поиска наиболее эффективных моделей обратной связи. Ранее нами рассматривались проблемы деятельности ОС на материалах региональных органов исполнительной власти ^[20-21], в данной работе изучается один из аспектов деятельности формируемых консультативно-совещательных органов – возможные формы участия ОС муниципальных образований в разработке и реализации государственной национальной политики, закрепленные в положениях об ОС.

Отметим, что в своей деятельности ОС призваны участвовать в решении всех вопросов социально-экономического развития территории, имеющих существенное значение для местных жителей. Выбор рассматриваемой сферы жизнедеятельности муниципального образования обусловлен непреходящей актуальностью оптимизации межнациональных отношений в российском обществе, т.к. большинство административно-территориальных единиц страны характеризуются сложным полиэтничным составом населения. Мы не утверждаем, что этническое разнообразие территории неизбежно приводит к противоречиям и социальным конфликтам. По опросам ФОМ, что большая часть граждан РФ считают, что многонациональность страны приносит больше пользы (44% опрошенных), чем вреда (25% опрошенных) ^[22]. Россияне испытывают тревогу из-за возможных межнациональных конфликтов, но эти опасения снижаются (в 2000 году – 29%, в 2015 – 25%, в 2017 – 20% опрошенных) ^[23]. Нельзя отрицать, что конкурентоспособность территории и качество жизни населения непосредственно зависит от остроты национальных отношений в муниципальном образовании. Органы публичного управления заинтересованы в наиболее благоприятных вариантах взаимодействия субъектов межнациональных отношений. Для гармонизации этой сферы социальной жизни осуществляется целенаправленная деятельность по регулированию взаимоотношений между нациями, этническими группами, закрепляемая в правовых актах. В России принята Стратегия государственной национальной политики до 2025 года ^[24], в долгосрочных документах субъектов РФ определены цели, основные направления, задачи и механизмы реализации государственной национальной политики, что гарантирует единые подходы к решению возникающих проблем.

В Ивановской области проживают представители более 100 наций и этнических групп. Но большинство граждан, указавших свою национальную принадлежность, – русские 95,6%, далее по численности следуют украинцы 0,8%, татары – 0,7%, армяне – 0,4%, азербайджанцы – 0,3%, лица, не указавшие национальность – 2,2% ^[25]. Таким образом, регион многонационален, но по формальным статистическим показателям сохраняет этническую однородность. Сохранение национального состава региона поддерживается отрицательным миграционным приростом, данные таблицы 1 указывают на привлекательность для мигрантов не Ивановского, а соседних регионов.

Таблица 1.

Коэффициенты миграционного прироста на 10000 человек населения ^[26]

Сравнительно невелика в регионе численность иностранной рабочей силы в 2016 году – 5534 человек ^[27], по состоянию на 1 июня 2017 года – 4337 человек ^[28] . Этническая однородность и отсутствие массового притока новых жителей делает область относительно стабильным регионом, в котором нет ярко выраженных межнациональных проблем. В рейтинге межэтнической напряженности Ивановская область отнесена к региону с очень низкой напряженностью, в котором отсутствуют доказанные насильственные действия, редки ненасильственные действия и конфликтные действия в интернете ^[29]. Исследование, проведенное региональной Общественной палатой, подтверждает эти выводы, но указывается на проявления бытового национализма, рост конфликтности и нетерпимости в молодежной среде в возрасте от 18 до 24 лет ^[30]. Сохранению общественного согласия способствует целенаправленная политика в сфере национальных отношений. В Ивановской области функционируют разнообразные этнокультурные объединения, в форме национально-культурных автономий зарегистрировано 15 объединений – азербайджанское, армянское, грузинское, езидов, немецкое, татарское ^[31], действуют другие культурные организации, в которых жители региона объединены по национальному признаку ^[32]. Координирует сотрудничество общественных объединений «Ивановский дом национальностей» и ресурсный центр на его базе. При Губернаторе Ивановской области образован постоянно действующий совет по гармонизации межнациональных отношений ^[33], в его состав входят руководители национально-культурных автономий и этнокультурных объединений, представители органов публичной власти разных уровней, в чью компетенцию входит решение вопросов государственной национальной политики. «За особый вклад в развитие и укрепление межнациональных отношений» присуждается ежегодная премия ^[34]. Для согласования деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления принята Стратегия государственной национальной политики в Ивановской области на период до 2025 год ^[35].

Перечисление успехов региона в создании благоприятного климата межэтнических и межконфессиональных отношений не устраняет необходимости поиска новых форм взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества, в т.ч. участия ОС в подготовке и реализации управленческих решений в сфере государственной национальной политики.

В Ивановской области ОС при муниципальных образованиях создаются с 2010-2011 годов, по данным на август 2017 года в 26 из 27 муниципальных районов и городских округов ОС сформированы. ОС образовываются как коллегиальные совещательные органы, которые могут выполнять экспертные, консультативные функции, осуществлять общественный мониторинг и контроль, а так же другие функции, делегируемые органами публичной власти. Среди основных задач ОС, указанных в Положениях об ОС ^[36-38] отметим:

– привлечение общественности к формированию и реализации муниципальной политики;

– выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих местное значение;

– общественная экспертиза проектов муниципальных правовых актов;

– консультирование и выработка рекомендаций органам местного самоуправления по социально значимым вопросам с учетом социально-экономических и демографических особенностей территории;

– общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Рассмотрим предполагаемые формы участия ОС при муниципальных образованиях в предупреждении межнациональных и межконфессиональных конфликтов, возникающих на местном уровне. Для этого изучались Положения об общественных советах, документы, определяющие правовое положение и правовые основы деятельности ОС, в них указан порядок формирования, обеспечение работы совета, права и обязанности членов. Тексты положений позволяют сделать выводы о целях и важнейших задачах, которые намеревается решать ОС.

В шести из двадцати шести положениях об ОС муниципальных образований Ивановской области (Гаврилово-Посадского, Вичугского, Лежневского, Савинского, Фурмановского муниципальных районов и г.о. Кохма), т.е. 23% от общего числа документов, есть специальное упоминание о целях и задачах совета в сфере национальной политики. Автору не удалось выявить объективные причины, по которым для перечисленных муниципальных образований указанная сфера оказалась более актуальной по сравнению с остальными муниципалитетами региона.

Так, в Положение об общественном совете при администрации городского округа Кохма ^[39] одной из функций деятельности определено рассмотрение вопросов по гармонизации межнациональных отношений. В Гаврилово-Посадском муниципальном районе создание ОС поясняется в т.ч. необходимостью обеспечить согласование межнациональных и межконфессиональных отношений, социальную и культурную адаптацию мигрантов. В задачи включено «рассмотрение ситуаций связанных с конфликтами в сфере межнациональных отношений, их освещение в средствах массовой информации (п.2.8), а среди целей указано (п.3.3) «изучение и обобщение общественного мнения, содействие в определении приоритетов социальной политики, государственной национальной политики» ^[36].

Перед ОС при администрациях Вичугского ^[40] и Фурмановского ^[41] муниципальных районов в качестве основных задач поставлено участие в разработке комплекса мер, направленных на реализацию национальной политики. В Лежневском муниципальном районе особо указывается роль ОС ^[42] в привлечении общественности к формированию и реализации муниципальной политики в сфере общественных и межнациональных отношений, открытого обсуждения вопросов, выработке рекомендаций и предложений в сфере оптимизации национальной политики на территории. В Положение об ОС Савинского муниципального района включен особый раздел «Задачи Совета в области гармонизации межнациональных отношений» ^[43] , в котором исчерпывающе отразили возможные направления деятельности совета:

– рассмотрение способов, форм и этапов реализации комплекса мер, направленных на гармонизацию межнациональных отношений на территории района;

– подготовка предложений Главе района по определению приоритетных направлений реализации государственной национальной политики на территории района, обсуждение практики, выработка рекомендаций органам местного самоуправления.

– обеспечение взаимодействия территориальных подразделений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Ивановской области, органов местного самоуправления, общественных объединений, других организаций по вопросам межнациональных отношений.

– разработка комплекса мер, направленных на повышение межэтнической толерантности, на искоренение из повседневной жизни проявлений национальной нетерпимости, на сохранение и развитие национальных (родных) языков и национальной культуры, на адаптацию и интеграцию мигрантов, на противодействие незаконной миграции, на профилактику и противодействие проявлениям экстремизма на национальной основе.

– экспертиза проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления района, а также других решений, затрагивающих права и законные интересы жителей района – граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям. Рассмотрение актуальных текущих и перспективных вопросов, имеющих большое значение в сфере межнациональных отношений в районе.

– противодействие всем проявлениям межнациональной розни.

– участие в разработке нормативных правовых актов и подготовке экспертных заключений по вопросам национальной политики.

– участие в разработке комплекса мер по реализации решений в области государственной национальной политики, принятых Главой муниципального района, администрацией района.

Продекларированные в положении задачи ОС в области гармонизации межнациональных отношений предполагают высокий уровень участия общественности в принятии решений в рассматриваемой сфере. Оценка реального участия ОС в управлении требует дополнительной информации, но рекомендательный характер решений ОС, закрепленный в положении, позволяет толковать этот факт как право на «символическое участие» ^[44], т.к. выбор и реализация решения осуществляется органами местного самоуправления за пределами обсуждения с членами ОС.

В остальных двадцати положениях информация о конкретных целях ОС в рассматриваемой сфере отсутствует. Тем не менее, внимание ОС к вопросам реализации национальной политики подтверждает создание при ОС города Иванова – комиссии по вопросам развития межнациональных отношений ^[45], при ОС Заволжского муниципального района – комиссии по вопросам толерантности, межэтническому и межконфессиональному взаимодействию ^[46], в Приволжском районе – комиссии по социальной политике и межнациональным отношениям ^[47].

В Стратегии государственной национальной политики в Ивановской области указывается на важность привлечения представителей этнокультурных некоммерческих организаций к участию в работе совещательных и экспертно-консультативных органов при органах местного самоуправления. Порядок формирования ОС не предусматривает квот и норм представительства по какому-либо признаку (национальному, религиозному, гендерному). Имеющиеся ограничения, связанные с членством в ОС, не допускают объединение членов по принципу национальной, религиозной, региональной или партийной принадлежности. Для включения в состав ОС конкурсный отбор в равной мере должны проходить представители всех общественных организаций, профессиональных союзов, религиозных организаций, национально-культурных автономий и объединений. Право представлять своих кандидатов обеспечивается для всех социальных групп, проживающих на территории. При необходимости у ОС есть право привлекать к своей работе общественные объединения, представители которых не вошли в его состав, но их мнение важно при обсуждении конкретного проекта или вопроса.

В пяти из более двадцати опубликованных и рассмотренных персональных составов ОС есть представители диаспор, о чем специально упоминается. В ОС г.о. Иваново ^[48] это сопредседатель дагестанского культурно-делового центра «Каспий»; заместитель Председателя Ивановской региональной общественной организации «Белорусский национально-культурный центр "Крыница" (Родник)»; заместитель председателя региональной общественной организации Национально-культурной автономии татар Ивановской области. В составе ОС Ивановского муниципального района ^[49] представители республики Дагестан, Национально-культурной автономии татар, Белорусского национально-культурного центра, областной общественной организация РН «Надежда». В ОС городского округа Кинешма ^[50] включен президент Ивановского регионального общественного благотворительного фонда содействия развитию русской национальной культуры «Россы»; председатель местной общественной организации немецкой национально-культурной автономии; председатель местной общественной организации национально-культурной автономии татар. В составах ОС при Администрации Кинешемского муниципального района ^[51] и Приволжского муниципального района ^[52] есть представители региональной национально-культурной автономии армян.

Таким образом, делегаты наиболее многочисленных национальных групп, проживающих на территории, участвуют в работе ОС. Отсутствие в составах ОС остальных муниципалитетов представителей диаспор не объясняется выборочным содействием отдельным национальным группам и диаспорам. Включение в ОС требует активности и инициативности самих общин, во многом зависит от их желания сотрудничать в интересах развития территории. С точки зрения воспитания единого местного сообщества и формирования общегосударственной идентичности предпочтительно выражение гражданином позиции по жизненным проблемам, которая определяется его собственными потребностями и интересами как жителя территории, что не обязательно связано с национальной принадлежностью. Устойчивость местного сообщества к кризисным ситуациям повышается за счет формирования общих ценностей, включения представителей разных культур в совместную коллективную деятельность. Граждане должны ощущать доверие и чувство общности не только к членам своей этнической группы, но и проявлять партнерство, ответственность относительно населения всей территории проживания ^[53]. Возникновение гражданской солидарности возможно на основе самоорганизации, полноправного участия в общих местных проектах, дающих гражданам уверенность в своей общественной полезности и ответственности. Поощрение местной инициативы в сфере самоуправления оказывает поддержку этническому многообразию ^[54], делая частью общего культурного ландшафта территории. Субъекты публичного управления должны ориентироваться на создание саморазвивающейся системы, способной находить решения трансформирующихся проблем, за счет привлечения и использования компетенций наиболее квалифицированных граждан любых национальностей, проживающих на территории ^[55]. Выбор формы участия в решении местных вопросов остается за общественными организациями, активными гражданами, а эффективность процесса зависит от готовности и мотивации участников.

Отметим, что основной частью жителей региона остаются этнические русские, имеющие православные корни и начинающие осознавать свои национальные и социальные интересы ^[56]. Этим объясняется необходимость участия в процессах взаимодействия власти и общества Русской православной церкви. В половине ОС (13 ОС) в составе есть священнослужители Русской православной церкви – настоятели местных храмов и приходов Иваново-Вознесенской и Кинешемской Епархии РПЦ. Среди представителей других религиозных организаций – член местной религиозной организации ортодоксального иудаизма «Еврейская община г. Кинешма» и местной мусульманской общины (Кинешемский муниципальный район).

Таким образом, формально задачи ОС муниципальных образований в сфере разработки и реализации национальной политики закреплены в шести положениях об ОС, но содержательно они незначительно отличаются от общих заявленных задач ОС – это экспертные, консультативные функции, общественный мониторинг и контроль. Общественность обязательно должна принимать участие в обсуждении проблем в такой чувствительной сфере как межнациональные отношения, т.к. единоличное определение органами власти действий всех субъектов межнациональных отношений чревато возникновением противоречий и конфликтов. Необходимо, чтобы заинтересованные лица совместно формировали саморегулируемую социальную среду, способствующую решению самых острых социальных проблем, на основе взаимного уважения представителей всех национальных и религиозных групп. ОС может стать эффективной площадкой для согласования интересов органов власти и общественности в сфере реализации национальной политики на местном уровне. В рамках ОС возможно регулирование процесса взаимодействия различных этнических, конфессиональных общностей, члены ОС могут выступать в качестве посредников при разрешении конфликтов в межнациональной сфере, вовлекая граждан в работу над развитием и укреплением межнациональных отношений. Действенность ОС в решении межнациональных проблем зависит от намерений и планов, создающих новый орган общественного участия граждан в управлении местными делами.