Principles of Creating the Cluster System of Customs Payments

Bobrova Anna Vladimirovna Professor, Department of Customs Affairs, South Ural State University 454080, Russia, Chelyabinsk region, Chelyabinsk, Lenin Avenue , 76 / Main building, office 518a/3 ms.Bobrova_AV@mail.ru Other publications by this author

Всеобщей мировой тенденцией в историческом разрезе и в настоящее время является консолидация стран по политическим и экономическим мотивам. Кластерное обустройство мира – следствие усиливающейся конкуренции за все виды ресурсов и за влияние на общемировые процессы. Объединение группы стран для реализации определенных экономических интересов предполагает создание единого экономического пространства даже при отсутствии территориальной целостности кластера. Формирование границ единой экономической зоны подразумевает создание универсальных таможенных правил при ввозе и вывозе товаров. Довольно трудоемкий процесс разработки законодательства и установления системы администрирования таможенных платежей в кластере усугубляется различиями в экономическом положении образующих кластер стран и подпитывается организационными разногласиями при формировании единой экономической системы. Именно поэтому актуальным становится вопрос о методологии экономического объединения стран в кластер, в первую очередь, о принципах такого объединения. Данная научная работа посвящена разработке универсальных принципов формирования экономических кластеров, в частности системы таможенных платежей.

В научной литературе представлены исследования по кластерному формированию таможенных платежей в основном на примере Евразийского экономического союза (ЕАЭС) ^[1-4]. Выделяются проблемы унификации терминологии в области таможенных платежей ^[3], в том числе в отношении льгот ^[5], законодательства стран, входящих в кластер ^{[6, 7]}, в том числе нормативно правовых актов о мерах ответственности за уклонение от уплаты таможенных платежей ^[8-10], совершенствования механизма уплаты и взыскания таможенных платежей, то есть системы администрирования ^{[7, 11-13]}, распределения таможенных платежей между членами кластера ^{[14, 15]}, нетарифного регулирования торговой политики в рамках кластера ^[16].

Основной большинству авторов видится проблема администрирования таможенных платежей в ЕАЭС, а именно распределения таможенных доходов внутри кластера. Ввозные таможенные пошлины подлежат зачислению и распределению между бюджетами государств - членов ЕАЭС в следующих процентных соотношениях: Республика Армения – 1,11%, Республика Беларусь – 4,56%, Республика Казахстан – 7,11%, Кыргызская Республика –1,9%, Российская Федерация – 85,32%, исходя из расчета объемов декларирования каждого государства - члена ЕАЭС до их объединения в кластер ^{[5, с. 182]}.  Для Армении и Киргизии конкретные параметры переходного периода пока еще не определены, но эта задача, как установил высший орган ЕАЭС, должна быть решена в ближайшее время ^{[10, с. 35]}. По нашему мнению, наблюдается смещение распределительных процессов в сторону ведущей в кластере страны. Существует тенденция к снижению расчетной доли распределяемых ввозных таможенных пошлин, уплаченных на территории Российской Федерации, в пользу Республик Казахстан и Беларусь на фоне общего сокращения в них объемов импорта, увеличение ввоза наиболее налогоемких товаров в указанные республики при одновременном его сокращении в Российской Федерации. Вследствие создания в Республиках Казахстан и Беларусь специальных условий для увеличения ввоза товаров сокращается объем налогооблагаемого импорта в государствах - членах ЕАЭС и изменяется соотношение товарооборота ^{[15, с. 4]}. Ввиду указанных фактов создание единого таможенного пространства ЕАЭС видится как искусственное образование для противодействия санкционным мерам против России.

Отдельные работы посвящены выявлению преимуществ кластерного формирования таможенных платежей. Например, А. Н. Сухарев считает, что использование процедуры переработки на таможенной территории кластера оптимизирует суммы уплачиваемых таможенных платежей и дает возможность транснациональным корпорациям размещать в кластере, например, в ЕАЭС, свои предприятия. Развитие сферы переработки, по мнению автора, создает в странах кластера дополнительные рабочие места, увеличивает поступления в бюджеты и приводит к росту валового внутреннего продукта ^{[2, с. 223]}. Нельзя полностью согласиться с мнением автора, так как на фоне оптимизации таможенных платежей, создается прецедент переноса вредных и опасных производств в другие страны. Это, скорее, напоминает отношения кластеров экономически развитых стран с кластерами стран «третьего мира».  

С. С. Сенина и П. С. Ганина считают положительным фактором внедрение новых информационных таможенных технологий, в частности, технологии удаленной уплаты таможенных платежей, способствующим совершенствованию таможенного администрирования, созданию благоприятных условий для участников внешнеэкономической деятельности и граждан ^{[14, с. 176]}. Однако в целях дополнительных мер по развитию таможенного администрирования авторами предлагается наделить обязанностью по исчислению таможенных платежей таможенные органы. Это предложение противоречит нормам права, согласно которым плательщик самостоятельно рассчитывает и уплачивает таможенные платежи.

В отдельных научных работах отражается влияние международных организаций, объединяющих большое количество стран, на процессы формирования таможенных платежей в каждой отдельной стране и в кластерах ^[17]. Унификация платежей объединенных в международную организацию государств не представляется возможной, да и задачи такой перед такими организациями не стоит. В. В. Григорьев считает влияние международных организаций на законодательные нормы в таможенном деле лишь опосредованным. ООН, например, по мнению автора, решает общие задачи путем заключения международных договоров, содержащих юридическую основу для законодательства, либо принятия модельных законов, не носящих обязательного характера, а в кластере возникает необходимость в точном воспроизведении законодательных норм для обеспечения единообразия их применения. Например, договор об основных принципах уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства ЕАЭС не реализован до настоящего времени ^{[10, с. 36]}. Действительно, не понятно, на территории какой страны лицо, совершившее преступление, допустим, в нескольких странах ЕАЭС, подлежит привлечению к уголовной ответственности, и в каком виде будут реализованы санкции. О. В. Алехина с соавторами, напротив, считает, что на собираемость сумм ввозных таможенных пошлин на территории Российской Федерации оказывает существенное влияние ежегодное снижения их ставок в связи с исполнением обязательств России перед ВТО ^{[15, с. 5]}.

Российские ученые не только определяют основные проблемы построения системы таможенных платежей ЕАЭС, но и предлагают пути их решения. В. С. Левкина и С. А. Зубков основное направление совершенствования администрирования таможенных платежей, в частности сокращения сроков их уплаты, видят в автоматизации указанных процессов, позволяющей обеспечить бесперебойное взаимодействие таможенных органов, а также контроль информационных ресурсов всеми участниками внешнеэкономической деятельности ^{[7, с. 124]}.

Е. Н. Попович полагает, что фискальная деятельность государства в области таможенных платежей должна носить протекционистский характер, ориентированный на защиту процессов развития внутреннего производства и замещение импортной продукции отечественными аналогами. Такая политика, по мнению автора, должна быть обеспечена максимальным уровнем льгот по таможенным платежам, которые необходимо определить и систематизировать, оценить их эффективность и рассматривать не как «выпадающие доходы», а как будущие инвестиции ^{[5, с. 182]}. Однако, на наш взгляд, чрезмерная обособленность экономики страны, тем более кластера, приведет к дефициту отдельных видов товаров и снижению качества производимого в стране продукта. Кроме того, экспорт отечественной продукции за рубеж и так является максимально льготным по всем видам таможенных платежей.

Предложения российских ученых по решению проблем в области таможенных платежей ЕАЭС, в основном,  носят прикладной характер и ориентированы на конкретный кластер, имеющий ряд специфических черт. Желательно сделать кластерное формирование таможенных платежей универсальным, с едиными принципами построения системы, что позволит применять их к любому кластеру стран.

Формирование принципов построения экономической кластерной системы в данной работе основано на статистических материалах по группам стран ^[18-21] и официальных сайтов государственных органов отдельных стран, которые не приводятся в библиографии из-за значительного объема, но могут быть предоставлены автором в частном порядке. Методологическую основу исследования составили анализ таможенных систем стран, входящих в различные экономические кластеры, изучение и обобщение опыта формирования таможенной системы конкретных кластеров, сравнение изученных систем между собой с выявлением проблем и преимуществ их действия, синтез методологических основ формирования универсальной кластерной системы таможенных платежей.

Выборочный анализ системы таможенных платежей для наиболее типичных кластеров мирового экономического пространства представлен в таблице. Информация в таблице приводится в сжатом виде, исходя из следующих допущений:

1) не рассматриваются объединения, точной информации по которым в открытой печати не достаточно, например, МЕРКОСУР, Южно-азиатская ассоциация регионального сотрудничества, Лига арабских государств, Карибское сообщество, являющиеся чрезмерно специфическими, территориально удаленными или экономически не развитыми, например, Южноафриканский комитет развития, Западноафриканский экономический и валютный союз, Андский пакт;

2) в каждом кластере представлены основные страны с максимальным объемом информации о таможенных платежах, при этом количество стран и материалов достаточно для обобщения;

3) названия таможенных платежей могут не совпадать в отдельных странах и кластерах, но, по сути платежей, их описание соответствует универсальному названию.

Для получения объективных выводов в таблице представлены принципиально различающиеся по признакам объединения кластеры: от Европейского союза с единой территорией и таможенными правилами до Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества с одинаково высоким уровнем экономического развития стран и принципиально различающимся таможенным законодательством, объединенным лишь применением налога с продаж вместо традиционного налога на добавленную стоимость; от  ЕАЭС, образованного странами, в которых в силу специфики бывшего СССР, еще не успело обособиться таможенное и налоговое законодательство, до БРИКС с объединением по принципу «противовеса» и принципиально различающимися таможенными правилами. Необходимо отметить, что последний вариант объединений встречается довольно часто, даже в Европе, например, Европейская Ассоциация свободной торговли, в которую входят Исландия, Норвегия и Швейцария, в какой-то мере противопоставляющие себя единому Европейскому союзу (ЕС).

В таблице для каждой страны сначала даются ставки таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость для бизнеса, потом – ограничения и льготы для физических лиц по этим же таможенным платежам, для акциза приводится перечень основных подакцизных товаров и ставки для отдельных наименований товаров.

Таблица – Таможенные платежи стран в системе кластеров

На основе данных таблицы и остальных изученных материалов можно сделать следующие выводы.

Экономическая кластеризация стран является преобладающей. Основа большинства объединений – решение конкретных экономических вопросов или усиление влияния на мировое сообщество. Экономический признак объединения может сочетаться с территориальным. Такие кластеры имеют дополнительные преимущества при перемещении товаров, а потому наиболее распространены, как форма объединения. Примером может служить Североамериканское соглашение о свободной торговле между Канадой, Мексикой и США с различным уровнем развития. Экономическая кластеризация может сопровождаться также политическим объединением, реализоваться через всемирные специализированные организации, например, Организацию экономического сотрудничества и развития или Всемирную торговую организацию.

Организационные формы экономического кластера весьма разнообразны. Это может быть союз, сообщество, ассоциация, лига, сотрудничество, комитет, пакт и многое другое. Необходимо отметить, что принципиальным является содержание, то есть декларируемые и истинные причины объединения, но и форма объединения способствует решению поставленных задач. Таможенных союзов, заявленных именно как единое таможенное пространство, не много, чаще они совпадают с уже известным экономическим кластером, например, МЕРКОСУР или Южноафриканский таможенный союз. Для больших кластеров характерна внутренняя дифференциация по группам стран.

Традиционно страны входят в одно-два основных сообщества, и практически не встречается ситуация, когда группа стран входит в различные кластеры. Из-за членства в большом количестве кластеров страна не сможет адаптировать свои таможенные платежи под каждый из них. Можно говорить не только об экономической кластеризации, но и об экономической обособленности кластеров. Если достигнута адаптация законодательства стран под определенный кластер, он сам уже противопоставлен остальному сообществу, что часто нарушает общемировое экономическое пространство.

Выделяются страны, которые не входят в сообщества, но кластерно ориентированы, например, Украина, тяготеющая к ЕС, или Армения до вступления в ЕАЭС. Такие страны обычно имеют специфическое таможенное и налоговое законодательство, еще не адаптированное к мировым стандартам. Есть и кластерно не ориентированные страны, например, Китай или Великобритания. Их таможенное и налоговое законодательство также основано на внутренних принципах и специфике функционирования страны. Безусловно, существуют некие универсальные международные  правила, регулирующие взимание таможенных платежей, но общемировой экономический союз не возможен из-за различий в уровне экономического развития стран и разногласий в отношениях стран. Есть страны, которые избегают вхождения в какие-либо крупные союзы, например, Норвегия или Исландия, и которые осуществляют свою внешнеторговую политику в основном на базе двусторонних договоров. Это – политика нейтралитета. В ней есть определенные выгоды, а именно установление свободной системы таможенных платежей. Недостатком можно считать необходимость заключать соглашения с каждой отдельной страной по установлению таможенных процедур, преференций и льгот. В целом стран, не входящих в какой-либо кластер или стран с политикой нейтралитета, не много.

Экономический кластер характеризуется определенной закрытостью системы, как с точки зрения торговых отношений, так и с позиции законодательного регулирования. Практически отсутствует в открытом доступе информация о таможенных пошлинах стран, приводятся только данные для физических лиц о беспошлинных ограничениях. В экономически развитых странах беспошлинный ввоз лимитируется, в основном, по количеству товаров, в менее развитых – по весу и стоимости. В последней категории стран пошлины для физических лиц защищают от спекулятивных операций своих же граждан по ввозу товаров в больших количествах и в коммерческих целях. Помимо запрещенных товаров, есть специфические товары, ввоз которых жестко ограничивается в отдельных государствах, например, золота в Индию, где оно высоко ценится. Для кластерно не ориентированных стран по факту, а не только в источниках, нет данных о возврате налога на добавленную стоимость физическим лицам, а таможенные правила въезда - выезда отличаются повышенными требованиями. Таможенные сборы в максимальном количестве и объеме представлены в менее развитых странах и являются методом обеспечения таможенных органов средствами. В экономически развитых странах нет потребности в прямой оплата услуг таможенных органов со стороны участников внешнеэкономической деятельности. Большая часть средств на их содержание поступает из бюджета.

Экономические кластеры принципиально различаются  по уровню интегрирования стран-участниц в экономическое пространство сообщества. Таможенные правила ЕС максимально адаптированы для всех стран сообщества, практически одинаковы объемы и стоимость беспошлинного ввоза товаров. Есть немногочисленные национальные особенности, например, ограничения на ввоз бензина в Польшу из-за спекуляций населения соседних стран. В основном отличия связаны с беспошлинно вывозимыми товарами. Для ЕАЭС на данный момент таможенное законодательство стран-участниц еще не адаптировано: различаются нормы ввоза товаров, вывозные таможенные пошлины устанавливает каждая страна отдельно, нет единых подходов даже в таком важном вопросе, как распределение таможенных доходов между странами. Армения, например, имеет крайне упрощенное таможенное законодательство с практически полным отсутствием дифференциации ставок. Такая политика ориентирована не на интересы кластера, а на пополнение собственного бюджета.

На основе проведенных исследований можно предложить следующие универсальные принципы построения системы таможенных платежей для кластера:

1) оптимальной является структура экономического кластера, уровень экономического развития стран в котором максимально близок, причем, отнюдь не ключевым фактором будет высок этот уровень или относительно низок;

2) объединение в единое псевдо-государство по типу ЕС не целесообразно в связи с наличием национальных особенностей и специфики экономик стран, входящих в кластер, в связи с неготовностью мирового сообщество к такому объединению;

3) страны в кластере должны иметь сходную систему таможенных платежей и единые таможенные правила для упрощения процедур торгового оборота и взимания таможенных платежей, но не обязательно – общую или смежную  территорию;

4) сходство системы таможенных платежей не означает их полную идентичность, так как унифицировать налог на добавленную стоимость и акцизы для группы стран можно только частично из-за особенностей экономик и количества природных ресурсов;

5) до образования кластера необходимо конкретизировать все положения теории и практики системы таможенных платежей кластера, в частности, обеспечить общность терминологии, законодательства, в том числе мер ответственности за уклонение от уплаты таможенных платежей, процедур их администрирования и нетарифного регулирования;

6) в мировой экономике должна четко позиционироваться относительная кластерная обособленность, например, в виде создания преимуществ для обособленной группы, экономических границ или других признаков;

7) ключевое условие формирования экономического кластера – принцип распределения таможенных платежей между его членами – должно содержать обоснованный критерий распределения, учитывающий как состояние экономики стран до вступления в кластер, так и вклад в совместную деятельность членов сообщества;

8) необходимо предусмотреть в экономической политике кластера и его законодательстве возможность принимать стратегические совместные решения стран на основе регулирования таможенных платежей, например, применение повышенных ставок для товаров, влияющих на экологию;

9) внутри кластера и в его политике по отношению к другим кластерам и отдельным странам должны быть различные системы таможенных платежей, причем внутренняя система платежей должна быть максимально льготной;

10) необходима разработка механизма разделения стран, не входящих в кластер, на группы, например, ближнего и дальнего зарубежья, экономически близкие и принципиально отличающиеся, что позволит с помощью таможенной политики бороться со спекулятивными интересами отдельных стран и дифференцировать внешнюю политику;

11) в законодательстве необходимо предусмотреть единую систему специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам, определить процесс их администрирования;

12) необходимо максимально упростить единое законодательство по таможенным платежам для кластера, уменьшить уровень дифференцирования ставок, уделяя особое внимание ставкам только по тем товарам, которые отсутствуют в стране или принципиальны для процессов ее развития;

13) общими для стран кластера должны стать не только ввозные, но и вывозные пошлины, исходя из интересов всех стран по защите сырьевых ресурсов кластера;

14) косвенные налоги на ввоз и вывоз продукции в кластере строятся по принципу единообразия – либо во всех странах кластера применяется налог на добавленную стоимость, либо указанный налог заменяется налогом с продаж, облагающим последнюю стадию оборота товаров и услуг;

15) правила присоединения страны к кластеру должны быть четко определены и известны широкому кругу государств, их неукоснительное соблюдение является обязательным условием вхождения в кластер, поэтому страны целесообразно разделить по статусу: входящие в кластер и кластерно ориентированные;

16) таможенные сборы в странах кластера должны быть минимальными, так как таможенные органы являются государственными;

17) ограничения для физических лиц по ввозу товаров как количественно, так и по стоимости, в соизмеримых величинах национальных валют должны быть одними и теми же для всех стран, входящих в кластер;

18) для физических лиц беспошлинный ввоз целесообразно лимитировать по количеству товара, так как весовой и стоимостной эквивалент требуют дополнительного времени на определение должностным лицом таможенного органа;

19) процедуры перемещения физических лиц с беспошлинными объемами товаров необходимо унифицированы, разработать механизм контроля, позволяющий различать товарные интересы граждан и бизнеса, таможенные платежи для которых принципиально различаются по составу и количеству льгот.

Результаты работы могут применяться как на мета-уровне при формировании экономического кластера и единого законодательства по таможенным платежам на основе сформулированных в работе принципов, так и на макро-уровне отдельных стран в процессе их адаптации к условиям экономического кластера. Основным станет направление применения результатов работы на мезо-уровне к таможенной подсистеме в экономике отдельных кластеро-образующих государств и кластера в целом.

На основе разработанных универсальных принципов возможно создание оптимальной системы таможенных платежей в экономическом кластере. Первым этапом станет определение всех элементов такой системы, в том числе с применением метода идеализации. На втором этапе сформированную модель необходимо применить к реальной системе с использованием ряда допущений.