The role of local governments of Japan in ensuring the rights of the Ainu people

Gorian Ella ORCID: 0000-0002-5962-3929 PhD in Law Associate Professor, Vladivostok State University 690014, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Gogol str., 41, office 5502 ella-gorjan@yandex.ru Other publications by this author

В последние годы проблемы коренных народов находятся в фокусе внимания международного сообщества: Организация Объединенных Наций объявила международные десятилетия коренных народов в 1995-2004 и 2005-2014 годах, были созданы Постоянный форум ООН по вопросам коренных народов в рамках ЭКОСОС и Экспертный механизм ООН по правам коренных народов в рамках УВКПЧ, в 2007 году была принята Декларация ООН по защите прав коренных народов (далее – Декларация 2007 года). Как Декларация 2007 года, так и утвержденная в 1989 году Международной организацией труда Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (далее Конвенция №169) устанавливают минимальные стандарты прав коренных народов, гарантирующих им достойное существование и участие в социальной, экономической и культурной жизни общества. Ключевую роль в обеспечении и реализации прав коренных народов играют органы местного самоуправления, которые приближены к населению и лучше справляются с выполнением целого ряда задач центральной власти. Актуальность данного исследования обусловлена несколькими факторами. Во-первых, в отличие от Российской Федерации, в 2008 году Япония признала айну коренным народом и определила обеспечение их прав одним из важных направлений внутренней политики. Во-вторых, с 2000 года в Японии осуществляется реформа системы местного самоуправления, направленная на децентрализацию политической власти и передачу территориально укрупненным органам местного самоуправления дополнительного объема полномочий. По утверждению Д.А. Сапрыкина, «местные власти оказывают жителям чрезвычайно широкий спектр услуг, в том числе в тех сферах, которые в большинстве развитых стран относятся к компетенции государства: здравоохранение, социальная политика, вопросы занятости и обновления инфраструктуры. Собирая чуть более 30% всех налогов, органы местного самоуправления осуществляют контроль над расходованием 70% средств публичных органов власти» ^{[1, с. 4]}. Реформа местного самоуправления в Японии осуществляется в условиях дефицита государственного бюджета, однако исследователи отмечают ее положительные результаты ^{[2, с. 59]}. Опыт Японии в сфере обеспечения прав коренных народов органами местного самоуправления может быть востребован Российской Федерацией как многонациональным государством, на территории которого проживает около полусотни коренных малочисленных народов. И наконец, оба государства имеют много общего: высокая централизация власти, патерналистская модель государственного управления, приверженность традиционным ценностям и проч.
Местное самоуправление Японии является предметом научного интереса Д.А. Сапрыкина, посвятившего этому вопросу диссертационное исследование и ряд публикаций ^{[1; 2]}, а также А.П. Мельникова ^[3], А.В Овчинниковой, Ю.В. Федоровой и В.М. Кузьминой ^[4], М.А. Сазонова ^[5] и др. Правовое положение коренных народов в Японии отображено в трудах зарубежных ученых ^{[6; 7; 8; 9; 10; 11; 12]}, российская же наука представлена работами историков ^{[13; 14; 15]} и этномологов ^{[16; 17]}. Все вышесказанное и определяет актуальность нашего исследования.
С целью получения наиболее достоверных научных результатов мы будем использовать ряд общенаучных (системно-структурный, формально-логический и герменевтический методы) и специальных юридических методов познания (историко-правовой, сравнительно-правовой и формально-юридический методы).
Правовой механизм обеспечения прав коренных народов в Японии проходит стадию своего становления, поскольку сам термин «коренной народ» в национальном законодательстве появился в 2008 году с принятием акта о признании айну. До принятия в 1997 году закона «О содействии развитию айнской культуры, изучении и популяризации культурного наследия айну» представители этого народа имели правовой статус «бывших аборигенов» (kyu-dojin), что служило основанием для их дискриминации на протяжении более чем ста лет. Для наиболее полного раскрытия исследуемой проблемы считаем необходимым уделить внимание истории правового регулирования статуса этого народа, поскольку это поможет уяснить особенности современного механизма обеспечения их прав и роли органов местного самоуправления в нем.
Слово «айну» (ainu) на языке этого народа означает «человеческое существо», но сами его представители предпочитают называть себя словом «утари» (uteri, товарищ). Это слово стало использоваться в Японии вместо «айну», поскольку последнее имеет негативные коннотации: так, в 1960 году Ассоциация Айну Хоккайдо сменила свое название на «Ассоциация Утари Хоккайдо», что объяснялось стремлением снизить уровень дискриминации представителей этого народа японским обществом ^{[6, с. 4]}. Исследователи отмечают тот факт, что айну не были гомогенным народом: существуют как лингвистические, так и культурные различия среди айну Сахалина, Курильских островов и даже на самом Хоккайдо. Айну стали рассматриваться как единый народ только после того, как японские власти объединили их в Императорском реестре подданных как «бывших аборигенов», проигнорировав культурные и языковые различия ^[18].
Определение того, кого можно считать айну, и того, какова численность этого народа, зависит от применяемого метода ^{[6, с. 4-5]}. Например, правительство Японии признает айну, проживающих в данное время на Хоккайдо, что исключает из сферы применения закона представителей этого народа, живущих в северной и центральной частей Японии (в том числе от 2700 до 5000 человек, проживающих в регионе Канто), а также на Окинаве и за рубежом. Ассоциация Утари Хоккайдо проводит опросы каждые семь лет с 1972 года с целью определения численности народа айну (учитываются только те лица, которые открыто признают свою принадлежность и проживают на территориях, определенных правительством). В силу разных причин многие айну не принимают участие в таких опросах (проживают вне территорий, определяемых японским правительством, или отказываются), поэтому официальные данные отличаются от фактических (например, в 1999 году в шестидесяти шести муниципалитетах Хоккайдо насчитывалось 16786 представителей народа айну, в то время как в целом по стране численность составила около трехсот тысяч) ^[19].
История народа айну берет свое начало с эпохи Сацумон (VI–ХIII вв.), когда произошло его формирование как носителей культуры Сацумон с примесью охотской культуры ^{[13, с. 165]}. До появления первых поселений выходцев из центральной Японии на юге острова Хоккайдо айну приносили дань китайским правителям династий Юань и Мин. До 1550 года продолжалась эпоха «войн Косямайна» (предводителя айну) или «эпохой Сражающихся царств Севера» - непрерывной борьбы народа айну с японскими кланами, в результате которой глава клана Какидзаки, остановив военные конфликты и монополизировав торговлю с айнами, установил систему так называемой «призамковой торговли». Ее суть заключалась в осуществлении контроля над всеми поселениями японцев на Хоккайдо и осуществлении товарообмена с айну только возле замка Мацумаэ (Матомай) – резиденции Какидзаки ^{[13, с. 165]}.
До 1868 года айну занимались рыболовством и морскими промыслами и вели активную торговлю в северной части Тихого океана, Охотского и Берингова морей, Камчатки, включая Сахалин, Курильские острова и северо-восток Сибири. Хотя правительство Японии начало менять политику в отношении айну еще в XVIII веке, открывая школы и больницы, приобщая их к обычаям, языку и земледелию, именно с началом эпохи Мейдзи связан процесс жесткой ассимиляции и дискриминации айну.
В 1869 году был создан Совет по колонизации Хоккайдо (Hokkaido Colonization Board) и согласно закону 1899 года «О защите бывших аборигенов Хоккайдо» введены запреты на занятие традиционными промыслами (рыболовство и морская охота) с одновременным выделением 5 гектаров земли для ведения сельского хозяйства (земли были неплодородными). Было введено обязательное обучение на японском языке в школах-интернатах низкоквалифицированному труду; правовой статус определялся при регистрации как «простолюдины» с пометкой «бывшие аборигены» или «инородцы»; все имена были японизированы ^[20]. Несмотря на такую государственную политику, постепенно формировалось протестное национальное движение (Общество Токати 1922 года, Ассоциация айну острова Хоккайдо 1930 года), в результате которого происходило постепенное изменение их статуса. Например, в 30-х годах ХХ века был частично пересмотрен закон «О защите бывших аборигенов Хоккайду», предоставивший женщинам айну право на трудоустройство в иных, чем сельское хозяйство, отраслях и отменивший обязательные школы для айну ^{[13, с. 166]}.
Одновременно происходило увеличение численности японцев и уменьшение численности айну на острове - к 1903 году показатели составили соответственно 850 тысяч и 18 тысяч, а в 1914 году все айну были переселены в специально созданные резервации ^{[17, с. 148]}. Дискриминации подвергались не только айну Хоккайдо, но и сахалинские и курильские айну, поскольку после поражения России в войне с Японией с 1905 года юрисдикция последней распространилась на указанные территории. После 1945 года подавляющее большинство сахалинских и курильских айну переселились на Хоккайдо, где в 1946 году была заново создана Ассоциация айну Хоккайдо, осуществлявшая активную общественную деятельность. В 1961 году был издан правительственный акт «О мерах по улучшению благосостояния айну», а в 1984 году на рассмотрение правительству Японии был передан разработанный Ассоциацией айну «Проект закона об айнах», предусматривавший признание существования айну как народности, обладающей самобытной культурой, чья гордость должна безусловно уважаться и чьи права должны быть гарантированы. В указанном проекте было дано определение народа айну как сообщества, проживающего на Хоккайдо, Сахалине, островах Курильской гряды - земле айну (ainu mosir), имеющего свою собственную самобытную культуру и язык, уникальную историю и хозяйственные связи ^{[13, с. 167]}. В 70-80-х годах ХХ века Ассоциации айну Хоккайдо удалось добиться от руководства префектуры проведения программ, направленных на улучшение социального обеспечения айну, а также внесения изменений в Закон Хоккайдо о защите бывших аборигенов ^[8].
В 1997 году вместо отмененного закона «О защите бывших аборигенов» был принят революционный для послевоенной Японии закон «О содействии развитию айнской культуры, изучении и популяризации культурного наследия айну». Он признал полиэтничность японского народа и призвал к уважению культуры и традиций иноэтничных народностей: «стремясь принадлежать к современному обществу, в котором ценится и уважается гордость народа айну, мы будем совместно вносить вклад в развитие различных культур нашей страны» ^{[13, с. 168]}. Однако в этом законе не было сказано о признании и обеспечения гражданских прав представителей айну.
На рубеже ХХ-ХХІ веков проблема моноэтничности японского общества вышла на общегосударственный уровень: нашумевшие судебные процессы (дело о причинении морального вреда через изображение 1984-1988 годов, дело о дамбе Нибутани (Nibutani Dam Case) 1989-1997 годов) и проблемы ликвидации землетрясения Хансин-Авасэ в г. Кобэ 1995 году заставили японское правительство пересмотреть государственную политику в указанной сфере. В 2008 году был принят закон о признании айну коренным народом Японии, однако признания непосредственно прав коренных народов не произошло. Главный секретарь кабинета министров Нобутака Матчимура (Nobutaka Machimura) после принятия закона объявил о создании группы экспертов для обсуждения направлений государственной политики по улучшению положения айну (Ainu Seisaku no Arikata ni Kansuru Yushiki-sha Kondan-kai) ^[21], однако к положенному сроку (2011 год) так и не был разработан и утвержден специальный закон об обеспечении прав коренного народа.
Несмотря на это, с 2008 года в японской научной среде обсуждается правовой механизм обеспечения прав айну как коренного народа. Показательна в данном аспекте дискуссия профессоров Х. Маруямы и Н. Накамуры. В 2013 году профессор Х. Маруяма проанализировал государственную политику послевоенной Японии в отношении айну и факторы непризнания их прав как коренного народа. Он раскритиковал нежелание правительства принять новый закон, гарантирующий права айну как коренного народа, даже несмотря на факт подписания Японией Декларации 2007 года ^[7]. Оппонент Х. Маруямы, профессор Н. Накамура, утверждает, что государство разрабатывает новую политику и новый правовой механизм обеспечения некоторых прав айну как коренного народа в рамках существующих национальных правовых механизмов. Он полагает, что в случае Японии нет необходимости принятия специального закона, гарантирующего права коренного народа: механизм обеспечения уже имеется в действующем законодательстве ^[10]. В свою очередь, Х. Маруяма подчеркивает необходимость выполнения Японией своих международных обязательств в сфере международного права прав человека, настаивая на необходимости приверженности примату международных норм над внутригосударственными законами ^[9]. В следующей своей работе Н. Накамура рассматривает существующие национальные механизмы реализации прав айну, в частности, на защиту традиционных захоронений. В 2012 году три айну инициировали судебный процесс против Университета Хоккайдо, требуя возвращения останков девяти представителей своего народа и формальных извинений за умышленные раскопки захоронений айну, похищение останков и нарушение прав потомков на осуществление церемонии поклонения предкам. Это первый подобного рода иск в Японии, проиллюстировавший трудности юридического и этического характера, с которыми столкнулись истцы. Например, айну обосновывали свои требования концепцией котан (kotan) как законным аргументом в пользу своего права на коллективную собственность на останки предков. Университет Хоккайдо ссылался на положения Гражданского кодекса Японии, утверждая об отсутствии презумпции прав на поклонение останкам. Н. Накамура сравнил этот случай с практикой возвращения останков согласно Акту о защите захоронений коренных американцев США, а также выделил конкретные проблемы применения философии и обычаев айну в рамках национальной правовой системы ^[11].
Подтверждение точки зрения профессора Накамуры можно найти при анализе доктрины «мультикультурного сосуществования», разработанной Министерством общих дел Японии. Ее суть заключается в признании взаимных культурных различий представителей разных этносов и национальностей и равенства в отношениях как членов местных сообществ. Именно на органы местного самоуправления (префектуры и муниципалитеты) возложены задачи по разработке соответствующих социально-правовых механизмов, включающих разные виды поддержки: 1) коммуникационную (поддержка японского языка); 2) бюрократическую (письменный и устный перевод административных документов и услуг); 3) просветительскую (создание местных мультикультурных сообществ) ^{[13, с. 168]}.
Наделение префектур и муниципалитетов такими полномочиями не случайно, так как на них возлагается самостоятельное решение по весьма широкому кругу вопросов: 1) общественный порядок; 2) безопасность, здоровье и благосостояние населения; 3) парки и водные объекты; 4) транспортная инфраструктура; 5) газо- и водоснабжение; 6) образование, здравоохранение и культура; 7) социальное обеспечение и социальная защита; 8) трудовые споры; 9) занятость (создание муниципальных предприятий; 10) землеустройство, городское планирование и зонирование; 11) регистрация и статистика; 12) налоги ^{[3, с. 126]}. Проводимая последние годы реформа местного самоуправления имеет черты децентрализации и урбанизации. И если обеспечение прав рядовых японских граждан зависит от объема передаваемых из государственного бюджета и зарабатываемых органами местного самоуправления средств, то в случае коренного народа обеспечение прав зависит от следующих факторов. Во-первых, это уровень правовой культуры чиновников и местного населения. Несмотря на провозглашение формального равенства всех японских подданных, случаи дискриминации нередки (п. 56) ^[22], поэтому многие айну скрывают свое происхождение, меняют имена на японские (если проживают вне своей общины). Во-вторых, большинство айну проживает в деревнях и небольших городах, которые постепенно исчезают по причине развития в Японии постиндустриальной экономики и урбанизации. Для органов местного самоуправления, прошедших стадию укрупнения и объединения муниципалитетов, а также испытывающих перманентные трудности с бюджетом, проблематично осуществлять свои функции в деревнях, удаленных от городов. Как отмечают исследователи, со временем сельская муниципальная власть будет постепенно исчезать ^{[2, с. 28]}. Тем не менее, префектура Хоккайдо, где проживает, как было указано выше, более 23 тысяч представителей этого народа, на протяжении десятилетий (с 70-х годов ХХ века до сегодняшнего времени) осуществляет меры по обеспечению прав айну. С 1974 по 2001 год правительством этой префектуры было подготовлено четыре программных документа под названием «Меры по повышению благосостояния народности утари» (Hokkaido Utari Welfare Measures), а с 2002 года реализуется Программа содействия повышению благосостояния народности айну (Promotion Policy for the Improvement of Ainu people's Life).
Согласно указанным нормативно-правовым актам в настоящее время префектурой и муниципалитетами Хоккайдо реализуются фундаментальные меры, направленные на обеспечение 1) безопасной жизни, 2) непрерывного образования, 3) стабильной занятости и 4) промышленного роста. Для реализации этих мер руководство префектуры Хоккайдо учредило постоянно действующую Конференцию семи министерств, реализующих меры по улучшению жизни айну Хоккайдо (Hokkaido Ainu Life Improvement Measures Related Ministries Liaison Conference) ^[23]. Кроме обеспечения социально-экономических прав, местные органы власти уделяют внимание также культурным правам, механизм обеспечения которых закреплен в Акте о поощрении культуры айну 1997 года (Act for the Promotion of the Ainu Culture). Этим актом определены полномочия национального правительства и местных органов власти. В частности, национальное правительство обязывается осуществлять меры по поощрению культуры айну, в то время как местные власти обязаны осуществлять меры по развитию культуры айну в соответствии с социальными ситуациями в их соответствующих областях. При этом как на государственном, так и на местном уровнях органы власти должны уважать автономный дух и этническую гордость народа айну.
Для поощрения культуры айну Министр земельных ресурсов, инфраструктуры и транспорта совместно с Министром образования, культуры, спорта, науки и технологий назначают одну ответственную корпорацию для выполнения обязанностей по поощрению культуры айнов. Таким образом обеспечивается тесное сотрудничество соответствующих административных органов для ассигнования достаточных бюджетных средств на осуществление мер по повышению благосостояния айну Хоккайдо, поскольку среди представителей айну льготами по социальному страхованию пользуется 6,09% населения (по стране показатель составляет 2,19%), а доля студентов происхождения айну составляет 8,1% по сравнению с 24,6% других народностей (п. 25) ^[22].
Особенностью местного самоуправления Японии является зависимость местных органов власти от субсидий и различных форм финансовой помощи центральной власти: собственные налоговые поступления покрывают порядка 30% необходимых средств. Государство распределяет средства между органами местного самоуправления с целью обеспечения пропорционального развития территорий. Исследователи отмечают, что гибкая система выделения средств позволяет правительству выделять дополнительные средства префектурам для решения острых проблем: ликвидации последствий стихийных бедствий, например ^{[2, с. 30]}. На наш взгляд, такая система распределения бюджетных средств является оптимальной для обеспечения нужд органов местного самоуправления, на которых возложены столь обширные функции, в том числе и по обеспечению прав коренных народов.
Отметим конкретные меры по обеспечению прав айну, закрепленные в «Мерах по повышению благосостояния народности утари» (Hokkaido Utari Welfare Measures): 1) в сфере образования – выделение стипендий (мер финансовой поддержки) старшеклассникам и студентам колледжей; 2) в сфере культуры - проведение исследований и регистрация народных обычаев и культурных ценностей айнов; 3) в сфере социального обеспечения – улучшение жилищных условий и предоставление займов для строительства нового жилья; 4) в сфере занятости – проведение выставок-продаж продукции народных ремесел, модернизация инфраструктуры сельского и лесного хозяйства, предоставление финансовой помощи для профессионального обучения и переподготовки (п. 56) ^[22].
Исследователи отмечают необходимость проявления активной гражданской позиции представителей айну при обеспечении и реализации ими своих прав ^{[12, с. 11-12]}. Если органы местного самоуправления Хоккайдо включили обеспечение прав айну в свои программы социально-экономического и культурного развития благодаря активности местных общественных организаций, то в случае с другими префектурами Японии ситуация обстоит гораздо хуже. Так, годы ассимиляции и дискриминации вынудили многих айну покинуть Хоккайдо и мигрировать в префектуры региона Канто (наиболее урбанизированную и развитую часть Японии, где находится в том числе столица Японии – Токио), скрывая свое происхождение. В результате более двухсот тысяч айну не могут реализовать свои права коренного народа как по причине нежелания заявлять о своей принадлежности, так и по причине отсутствия общественных организаций, которые могли бы представлять их интересы перед органами местного самоуправления. Отсюда и следует значительная разница в обеспечении прав айну местными властями разных префектур. Кроме того, во внимание следует принимать и несовпадающее отношение разных поколений айну к этой проблеме. Поколение людей, выросшее во времена ассимиляционных законов, ставило перед собой одну цель – выжить, для чего вело японский образ жизни, говорило по-японски, занималось сельским хозяйством вместо рыболовства или охоты. Они не обучали своих детей айнскому языку, культуре и обычаям, что не помешало этим детям искать свои корни и идентичность, бороться за свои права. Много представителей этого поколения выступали с протестами и принимали участие в политических акциях, о чем свидетельствует, например, история деятельности Ассоциации айну Хоккайдо. Современное же поколение испытывает трудности с участием в активной общественной и политической жизни. Для решения этой проблемы молодежь была привлечена к участию в программах для молодых лидеров «Продвижение возможностей Маори» (Advancement of Maori Opportunity) в Новой Зеландии и «Американцы за возможности для индейцев» (Americans for Indian Opportunity) в США. Однако, как отмечает японский исследователь Н. Симадзаки, современное поколение айнской молодежи по разным причинам (языковой барьер, ситуация с занятостью и условия жизни) не слишком активно принимает участие в подобных программах. По его мнению, возможности для развития лидеров среди айну упущены ^{[12, с. 12]}. Таким образом, пассивность населения в существующих условиях является фактором недостаточного обеспечения их прав органами местного самоуправления.
В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы. Правовой механизм обеспечения прав айну в Японии имеет свои особенности. Во-первых, он находится в стадии своего становления, поскольку айну были признаны коренным народом только в 2008 году. Во-вторых, в национальном законодательстве отсутствует специальный закон, устанавливающий правовой статус айну как коренного народа и систему правовых гарантий их прав. В-третьих, по причине проводимой реформы местного самоуправления и децентрализации власти функции по обеспечению прав айну осуществляют органы местного самоуправления. Компетенция органов местного самоуправления Японии весьма широка и охватывает круг вопросов местного значения, к которым законодательство относит практически все сферы жизнедеятельности индивидов и общин. Поэтому можно сделать вывод о главной, ключевой роли органов местного самоуправления в обеспечении прав коренного народа. Анализ разработанных и реализуемых префектурой Хоккайдо программ по развитию и сохранению народа айну позволяет сделать заключение о существовании в Японии особого правового механизма обеспечения прав айну, имеющего региональный характер и функционирующего в режиме реализации местных инициатив с учетом социальной ситуации в соответствующих областях. Соответственно органы местного самоуправления непосредственно осуществляют обеспечение прав айну в сфере образования, культуры, социального обеспечения и занятости. Хотя объем обеспечиваемых прав айну ограничивается только основными правами и свободами (гражданскими, политическими, социально-экономическими и культурными), тем не менее, для японского государства и общества это уже значительное достижение, поскольку до недавнего времени представители этого народа подвергались всяческой дискриминации и ущемлению своих основных прав. Что касается непосредственно прав коренных народов, закрепленных в Конвенции №169 и Декларации 2007 года, то их реализация может быть осуществлена на основании национального законодательства (Япония не ратифицировала Конвенцию №169, хотя подписала Декларацию 2007 года). Как показывает опыт префектуры Хоккайдо, реализация прав айну зависит, прежде всего, от самих представителей народа и их гражданской активности. Общественные организации айну путем реализации прав на обращение в органы местного самоуправления способствуют донесению актуальной информации о своих потребностях, что позволяет органам власти планировать свою деятельность соответствующим образом.
На наш взгляд, опыт Японии в обеспечении прав коренных народов органами местного самоуправления является важным для реформирования соответствующей системы в России, поскольку именно местные власти осведомлены о проблемах коренных народов и могут оперативно их решать. Делегирование им части полномочий и соответствующих финансовых средств позволит оперативно и эффективно обеспечивать права коренных народов на местном уровне.