International legal aspect of Russia’s decision not to become a party to the Rome Statute of the International Criminal Court

В последнее время ряд государств приняли решение выйти из состава одного из ключевых международных договоров, составляющих основу современной международной уголовной юстиции – Статута Международного уголовного суда (МУС). На 1 августа 2017 года участниками Статута МУС являлись 124 государства и 15 государств данный договор подписали, но не ратифицировали. В период с октября по ноябрь 2016 года три государства (Бурунди, Южная Африка и Гамбия) вышли из Статута МУС, и одно государство (Российская Федерация) отозвало свою подпись. Рассмотрим данный процесс, его правовые особенности и последствия подробнее.

16 ноября 2016 года Президент Российской Федерации подписал Распоряжение об отзыве подписи России под Статутом Международного уголовного суда (МУС). Статут Международного уголовного суда был подписан 13 сентября 2000 года по предложению Министерства иностранных дел России. ^[1] Однако Российская Федерация данный договор так и не ратифицировала. Таким образом, строго юридически, данная ситуация не является примером именно «выхода» из договора, так как Россия не являлась участником данного международного договора. Решение России можно юридически квалифицировать как «уведомление о намерении не стать участником» договора (по тексту Распоряжения Президента РФ) или «ясное выражение намерения не стать участником» договора (по тексту статьи 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года).

В Распоряжении Президента РФ не приводятся причины принятия этого решения. Однако данный вопрос имеет принципиальное значение и требует своего ответа.

На наш взгляд имеется четыре группы основных причин отказа России стать участником Статута МУС:

1)Социально-философские

2)Фундаментальные юридические

3)Общие причины, связанные с деятельностью МУС

4)Причины, связанные с ситуациями, имеющими непосредственное отношение к Российской Федерации.

Рассмотрим эти группы причин более подробно.

1.Социально-философские причины заключаются, прежде всего, в том, что Статут МУС – есть результат западной концепции миропонимания. Миропонимания в узком и широком смысле. Так, причины длительной нератификации Статута МУС были глубоко проанализированы Н. Г. Михайловым, который обоснованно подчёркивал, что одной из главных причин является разность культур и миропонимания, в частности, понимания того, какими средствами и силами, находящимися в распоряжении конкретного государства, можно обеспечить стратегические интересы на международной арене, а также историческая память народа, присущее конкретному социуму понимание права и закона, отношение к ним, проявление новых угроз в разных регионах, масштабы и формы противодействия им и другие социальные факторы.^[2]

Действительно, Статут МУС построен на основах западной концепции репрессивного правосудия, но не учитывает другие, в частности, концепцию восстановительного правосудия, на которой базируется правовые системы стран многих стран т.н. Востока, в частности, стран Африки. Не случайно, именно страны Африки приняли решение о коллективном выходе из Статута Международного уголовного суда. И связано это не только с тем, что именно Африка сегодня является главным объектом внимания МУС, но также и с принципиальной системной несовместимостью концепции Статута МУС с правопониманием восстановительного правосудия.

2.Фундаментальные юридические причины связаны, прежде всего, с тем, что ряд положений Статута МУС не соответствуют положениям внутригосударственного права России. Проходившая все эти годы научная дискуссия убедительно показала, что ратификация Статута МУС невозможна без предварительного изменения Конституции России.

Так, очевидны противоречия между положениями Конституции России и такими положениями Статута МУС, как: передача лиц Суду (Статья 89 Статута МУС), недопустимость ссылки на должностное положение (статья 27), исключения из принципа Ne bis in idem (статья 20.3), и др.^[3]

В научной литературе высказывалось и другое мнение: о том, что такая ратификация возможна без каких-либо изменений основного закона РФ. Более того, некоторые авторы даже утверждали, что ссылка на Конституцию является причиной для того, чтобы найти формальный повод для нератификации Статута МУС. Однако аргументация такой позиции была малоубедительной. Так, например, достаточно искусственной выглядит попытка обосновать разницу между выдачей и передачей в контексте запрета Конституцией России на выдачу граждан России. Применение телеологического толкования не оставляет сомнения в том, что граждане России не могут быть отправлены (используем здесь данный термин вынужденно: с целью избежать употребления терминов «выдача», «высылка» или «передача») за пределы России без их на то согласия. Также малоубедительны утверждения о том, что многочисленные гарантии прав обвиняемого, закреплённые в Конституции РФ и отсутствующие в Статуте МУС, якобы, не препятствуют ратификации последнего.

Таким образом, отказ России от намерения стать участником Статута МУС имеет весьма серьёзные юридические препятствия, носящие фундаментальный характер. Формально, эти препятствия преодолимы. Конституция может быть изменена. Однако возникает вопрос: а необходимо ли это? Имеются ли реальные основания для изменения Конституции с целью обеспечения возможности ратификации Статута МУС? Таких оснований мы не видим. Во-первых, Российская Федерация имеет все юридические средства для осуществления уголовного преследования за совершение преступлений по международному праву. Во-вторых, у Российской Федерации нет никаких оснований передавать часть своего суверенитета Международному уголовному суду. Ни с теоретической, ни с практической точек зрения. На практической стороне мы остановимся ниже, что же касается теоретической стороны, то стоит напомнить весьма ценный опыт советского подхода к международному правосудию. Отношение советского правительства к международным судам было всегда осторожным и это не было случайной или неоправданной позицией. Так, например, СССР подписал Статут Международного Суда ООН (МС ООН), но не сделал заявления по статье 36.2 об обязательной юрисдикции. Не присоединился он и, например, к Дополнительным протоколам к Венским Конвенциям о дипломатических консульских и сношениях 1961 и 1963 года, устанавливающим обязательную юрисдикцию МС ООН по спорам по данным договорам. Аналогичной позиции правительство СССР придерживалось и в отношении других многосторонних договоров, предусматривавших обязательную юрисдикцию МС ООН по разрешению споров в отношении соответствующих конвенций. Данный подход обеспечил невозможность рассмотрения двух жалоб США против СССР в 1954 и в 1955-1956 годах.^[4] Международный Суд ООН отказался от рассмотрения этих жалоб, так как не имел юрисдикции сделать это без согласия СССР.

В целом, позиция большинства государств заключается в непризнании, либо весьма осторожном признании обязательной, а точнее сказать – автоматической юрисдикции международных судебных учреждений. Если говорить об оговорках к международным договорам вообще, то большинство их касается именно признания обязательной юрисдикции Международного Суда ООН либо других судебных или контрольных механизмов.

На 1 августа 2017 года из 193 государств-участников Статута Международного Суда ООН обязательную юрисдикцию Суда не признают 121  государство. Из тех же 72 стран, которые сделали заявления в соответствии со статьёй 36.2 Статута Суда, большинство оговорили их определёнными условиями, иногда, весьма жёсткими. За последние пять лет (с 2013 по 2017 годы) только две страны признали обязательную юрисдикцию Международного Суда.  При этом часто признание юрисдикции МС ООН связано исключительно с желанием возбудить дело в отношении другого государства (например, Содружество Доминики и Джибути – признали  юрисдикцию МС только для того, чтобы обеспечить приемлемость их собственных жалоб в отношении Швейцарии ^[5] и Франции^[6] соответственно). Кроме того, государства также часто изменяют свои оговорки в отношении условий применения статьи 36.2, когда это касается её практического применения, как это сделал, например, Пакистан в марте 2017 года.

Следует подчеркнуть, что позиция СССР не заключалась в полном отказе от обязательной юрисдикции Международного Суда. Такая юрисдикция признавалась по толкованию ряда конвенций, в частности, Устава МОТ и Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Главное заключалось в другом –  непризнании неправомерного расширения компетенции Международного Суда и придания ей автоматически обязательного характера. Такая позиция была политически обоснованной. Международные суды вообще и Международный Суд ООН в частности, далеко не всегда выносили юридически безупречные решения,^[7] и подвергать себя автоматической юрисдикции суда, было решением мудрым и обоснованным.

В этой связи следует отметить, что Российская Федерация всегда может осуществлять сотрудничество с Международным уголовным судом, если в данном конкретном случае это будет, действительно, необходимым. Такое сотрудничество может осуществляться на основе разовых соглашений или вообще без таковых. Главное – Россия не должна быть связана автоматическими обязательствами неопределённого характера. Действительно, соглашаясь на исполнение любых решений Международного уголовного суда, государства, по сути, берут обязательства, которые они не знают. Ведь эти обязательства содержатся не только в тексте Статута МУС, но и в текстах решений палат суда. С такой проблемой, в частности, столкнулась Южная Африка в 2015 году, когда судебная палата МУС заявила, что правительство ЮАР обязано арестовать президента Республики Судан Омара аль-Башира, находившегося в то время на территории ЮАР. Власти ЮАР заявили, что такое понимание Статута МУС противоречит обязательствам страны по обычному международному праву, согласно которому действующий глава государства обладает полным иммунитетом от иностранной юрисдикции. Государства-участники Статута МУС оказываются в ситуации, когда «обязанность сотрудничать в МУС» (по тексту Статута МУС) превращается в произвольные требования, которые формулируют три (а иногда и один) судьи в составе МУС. При этом, даже по вопросу об иммунитете президента Судана О.аль-Башира три разные судебные палаты представили три разных обоснования. Это подтверждает, что решения МУС носят произвольный характер. Но даже с теоретической точки зрения принимать на себя обязательность решений, содержание которых неизвестно – нерационально и, в конечном счёте, опасно.

3.Причины, связанные с общей деятельностью МУС.

Мы уже отметили некоторые из таких причин, как то произвольность решений судей Международного уголовного суда. В целом, анализ практики МУС за последние пятнадцать лет показывает, что МУС не справляется с возложенными на него не только надеждами, но и прямыми обязанностями.

Касательно деятельности МУС в Дарфуре (Судан), представитель РФ в СБ ООН отмечал, Считаем это неправомерным попытки суда принудить государства, участвующие в Римском статуте, к выполнению своих обязательств через СБ ООН. Россия отметила, что если среди них нет единства по вопросу об исполнении ордеров на арест, выданных в рамках дарфурского досье, обсуждать это следует, прежде всего, в рамках системы Римского статута: в Ассамблее государств-участников и ее вспомогательных органах, но не пытаться «воздействовать на несогласных» через Совет Безопасности. Россия также отметила, что закрепленное в Резолюции СБ ООН №1593 обязательство сотрудничать «не означает автоматической отмены норм международного права об иммунитетах должностных лиц государств, не участвующих в Римском статуте и презюмировать их неприменимость нельзя. Но в прокуратуре Международного Уголовного Суда по-прежнему не хотят задуматься над этим».^[8]

При оценке деятельности МУС в Ливии, представитель России в СБ ООН отметил политический характер расследований, проводимых прокуратурой: «МУС продолжает придерживаться однобоких подходов, фокусируясь лишь на одной из сторон, участвовавших в событиях 2011 года. Реальных шагов по расследованию действий других сторон за шесть лет мы так и не увидели». ^[9] Действительно, с 2011 по 2016 год не было возбуждено ни одного дела по предполагаемым преступлениям повстанцев. Прокуратура продолжает демонстративно и без внятных объяснений самоустраняться от рассмотрения вопроса о жертвах среди мирного населения в результате ударов НАТО. Что касается ситуации в Ливии после 2011 года, то удивляет отсутствие в докладе даже намёка на расследование преступлений ДАИШ (ИГИЛ). Хотя в предыдущих отчетах утверждалось, что такой анализ проводился. Помимо ДАИШ в Ливии действуют и другие террористические организации, внесённые в санкционный список Совета Безопасности. Таким образом получается, что в видении Прокуратуры МУС чинимые террористами злодеяния не заслуживают расследования?

В целом, деятельность Международного уголовного суда была охарактеризована Россией следующим образом: «Деятельность Суда, к сожалению, не способствует на практике достижению целей обеспечения правосудия и устойчивого мира, которые стоят перед Советом Безопасности и международным сообществом в целом».^[8]

4.Причины, связанные с ситуациями, имеющими непосредственное отношение к Российской Федерации.

Вероятно, самыми серьёзными причинами, которые оказали влияние на принятие Россией решения об отзыве подписи под Статутом МУС, стала деятельность прокурора Суда в отношении двух ситуаций – в отношении Грузии и в отношении Украины. Первая ситуация получила официальную оценку со стороны руководства России, вторая – нет. Однако анализ документов МУС показывает, что действия прокуратуры МУС в отношении ситуации на Украине также может рассматриваться в качестве весьма веской причины действий России.

Ситуация в Грузии официально была включена в список дел МУС в январе 2016 года, однако прокурорское расследование началось ещё в 2008 году. В то же время, до 2014 года позиция прокуратуры МУС оставалась неизвестной. Россия проявляла большой энтузиазм в проведении расследования событий августа 2008 года в МУС. Данный энтузиазм вызывает сожаление, так как к тому времени уже было ясно, что Международный уголовный суд преследует совсем иные, нежели официально заявленные цели и выступает не как юридический, а как политический орган. Несмотря на переданные Российской Федерацией Прокурору МУС многочисленные документы о преступлениях, совершённых тогдашними грузинскими властями, прокурор недвусмысленно заявила, что рассматривает в качестве главных подозреваемых не грузинскую, а российскую сторону и пытается возложить вину за гибель людей на Россию.^[10]

Комментируя заявление прокурора МУС на Мюнхенской конференции по безопасности в феврале 2017 года о том, что Россия не сотрудничает с судом, министр иностранных дел России С. В. Лавров заявил, что прокурор МУС «полностью проигнорировала обширнейшие материалы, которые были представлены Южной Осетией, Абхазией и Российской Федерацией», которые «документально и абсолютно безоговорочно подтверждали, что конфликт был начат М.Н.Саакашвили».^[11]

О том же говорится в официальном заявлении МИД РФ: «Россию не может не беспокоить и отношение МУС к событиям августа 2008 года. Нападение режима М.Саакашвили на мирный Цхинвал, убийство российских миротворцев породило со стороны МУС обвинения в адрес югоосетинских ополченцев и российских военнослужащих. Эвентуальное же расследование действий и приказов грузинских должностных лиц целенаправленно отдано на усмотрение грузинского правосудия и остается вне фокуса внимания прокуратуры МУС. Подобный разворот говорит сам за себя. В таких условиях вряд ли можно говорить о доверии к Международному уголовному суду».^[12]

Обратим внимание, что Россия официально назвала необъективным расследованием лишь позицию прокурора МУС по ситуации в Грузии. Однако решение России об отзыве подписи под Статутом МУС по времени совпало с опубликованием доклада прокурора МУС также и по ситуации на Украине, в которой содержатся не менее проблемные выводы. Так, например, прокурор МУС, без всяких на то оснований, квалифицировала ситуацию на Украине в качестве «международного» вооружённого конфликта, юридически вовлекая в данный конфликт Российскую Федерацию. Правовой статус Крыма она называет «аннексией». При этом прокурор МУС не доказала данный тезис юридически. Единственным её обоснованием такого вывода была ссылка на резолюцию ГА ООН № 68/262. Однако предполагается, что прокурор МУС является юристом, которому положено знать, что резолюции Генеральной Ассамблеи ООН не обладают юридической силой и не могут быть положены в основу правовых выводов, в том числе по вопросу об аннексии территории одного государства другим.^[13]

И если позиция прокурора по ситуации в Грузии была известна ещё год назад по её прошлому докладу, то позиция Ф.Бенсуды по ситуации на Украине стала известно только 14 ноября – за два дня до опубликования решения Президента РФ. В то же время, согласно тексту Распоряжения Президента РФ об отзыве подписи России, видно, что решение было принято по предложению министерства юстиции по согласованию с целым рядом органов государственной власти, а также с Верховным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ и Следственным комитетом РФ. Таким образом, представляется, что решение об отзыве подписи было принято, действительно, в связи с позицией прокурора МУС по ситуации в Грузии. Позиция же прокурора по ситуации на Украине стала известна уже после принятия принципиального решения. Тот факт, что официальные органы власти РФ, принимавшие участие в решении об отзыве подписи, не комментировали позицию прокурора МУС по Украине, вероятно, имеет своей основой тот факт, что, в отличие от ситуации в Грузии, ситуация на Украине не имеет статуса «расследования», но только лишь «предварительного изучения», то есть не имеет официального статуса «ситуации» как она определяется в Статуте МУС.

В то же время, такое предположение вызывает другой вопрос. Позиция прокурора имеет единоличное значение только для ситуаций «предварительного изучения». Ситуации же, находящиеся на стадии «расследования» выходят за рамки единоличной ответственности прокурора, так как утверждаются ещё и судьями (палатой предварительного производства). В Заявлении МИД РФ, сделанном перед вынесением решения Суда по запросу прокурора, говорилось: «Рассчитываем на то, что судьи при рассмотрении ходатайства прокурора МУС вынесут решение, которое бы отвечало принципам справедливости».^[14] В этой связи следовало бы говорить не только о необъективной позиции прокурора, но и о соответствующем настрое судей МУС.

Итак, причины решения России не стать участником Статута МУС весьма серьёзны и достаточно обоснованы. Что касается правовых последствий отзыва подписи России под Статутом МУС, то следует отметить некоторую неопределённость в их отношении, которая прозвучала в официальных документах. Так, комментируя отзыв подписи, официальный представитель МИД России заявила: «Безусловно, у нас были определенные обязательства. Сейчас этих обязательств нет». А на уточняющий вопрос, ответила: «Римский Статут был подписан, он обязывал Российскую Федерацию к определенным взаимоотношениям с МУС. Мы эти взаимоотношения поддерживали и делали все, чтобы они были конструктивными».^[15]

В Заявлении МИД России от 16 ноября 2016 г. было сказано больше, но вновь без конкретики: «принятое Российской Федерацией решение «влечет правовые последствия, предусмотренные Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года».^[16]

Полагаем, что единственным обязательством, которое несла Россия в 2000-2016 годах, являлась обязанность «воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели», установленная статьёй 18 Венской конвенции о праве международных договоров и регулирующей статус договора в период между его подписанием и ратификацией (либо до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора). Данное замечание необходимо в связи с тем, что Международный уголовный суд достаточно активно требует от государств осуществлять с ним «сотрудничество», не имея на то никаких правовых оснований. Так, в адрес России направлялись ордера на арест ряда обвиняемых (включая Лидера ливийской революции М.Каддафи) и некоторые другие «просьбы». В этой связи следует отметить, что Россия не была обязанной выполнять какие-либо «просьбы о сотрудничестве», хотя, и пыталась наладить такое сотрудничество с МУС.