Legal regime of subordinate acts of the Investigative Committee of the Russian Federation

В научной литературе о нормативных правовых актах как источниках российского права наблюдается ситуация умолчания о такой их разновидности, как подзаконные нормативные правовые акты Следственного комитета Российской Федерации (далее, если не указано иное, – НПА СК), практика принятия которых началась еще в 2007 г. (например, в новейшей монографии Ж.И. Овсепян упоминания о подобных источниках права не встречаются ^[1]).

Подпунктом 3 пункта 9 Положения о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации (далее, если не указано иное, – СКП), утвержденного Указом Президента Российской Федерации ^[2] (далее – Положение о СКП), было предусмотрено наделение СКП с 7 сентября 2007 г. правотворческими полномочиями, обособленными от правотворческих полномочий Генерального прокурора Российской Федерации и некоторых других должностных лиц органов прокуратуры РФ: «самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Пункт 3 абзаца третьего пункта 3 Регламента СКП, утвержденного Приказом № 35 ^[3], гласил, что Председатель СКП издает НПА СКП.

Статья 10 «Участие Следственного комитета в правотворческой деятельности» Федерального закона «О Следст­венном комитете Российской Федерации» ^[4] (далее, если не указано иное, – ФЗ о СК) первоначально не предоставляла четких нормотворческих полномочий данному государственному органу – вместо закона издание СК собственных НПА было закреплено с 15 января 2011 г. с помощью пункта 7 Положения о Следственном комитете Российской Федера­ции, утвержденного Указом Президента Российской Федерации ^[5] (далее – Положение о СК).

Только в конце 2011 г. в ч.3 ст.10 ФЗ о СК были внесены дополнения, согласно которым СК «принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» (данное положение было продублировано в подпункте 5 пункта 7 Положения о СК), правовой режим НПА СК по ч.4 ст.10 ФЗ о СК приравнен к режиму нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти ^[6].

Интересно отметить, что согласно пояснительной записке к проекту закона, благодаря которому произошли указанные дополнения, авторов проекта не увлекала судьба правотворчества СК – среди проблем, на решение которых направлен проект, правовой режим НПА СК не фигурировал ^[7], что подтверждается хронологией законодательного процесса: в тексте законопроекта, внесенного в Государственную Думу, как и в тексте законопроекта, принятого Государственной Думой в первом чтении 1 июня 2011 г., статья о внесении изменений (в виде дополнений) в ФЗ о СК полностью отсутствовала, но «появилась на свет» за порядковым номером 23 ко второму чтению 1 ноября 2011 г. ^[8] .

С учетом приказа Генерального прокурора Российской Федерации ^[9] деятельность СК по принятию НПА СК следует воспринимать как разновидность деятельности СК вне уголовно-процессуальной сферы (деятельности, не связанной с осуществлением им полномочий в сфере уголовного судопроизводства).

В СКП НПА издавались Председателем СКП в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений, указаний (абзац первый пункта 12 Регламента СКП), хотя на практике преобладали приказы Председателя СКП.

Пункт 18 Инструкции, утвержденной Приказом Председателя СК ^[10] (далее – Инструкция о сайте) разграничивает четыре вида официальных документов СК: нормативные правовые акты СК; организационно-распорядительные документы Председателя СК и его заместителей; информационно-методические документы Председателя СК и его заместителей (информационные письма, обзоры); решения коллегии СК.

Исходя из Регламента Следственного комитета Российской Федерации ^[11] (далее – Регламент СК) и Инструкции по делопроизводству Следственного комитета Российской Федерации ^[12] из пяти форм его организационно-распорядительных документов (приказы, распоряжения, указания, положения, инструкции) только приказы могут одновременно получить статус нормативных правовых актов.

Пункт 2 ч.4 ст.13 ФЗ о СК детализирует сферу обязательности перечисленных документов по кругу лиц: Председатель СК издает обязательные для исполнения всеми сотрудниками, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками СК приказы, распоряжения, указания, утверждает положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы СК и порядок реализации отдельных мер материального и социального обеспечения указанных лиц.

От имени СК, как гласит подпункт 8 пункта 43 Положения о СК, издает НПА Председатель СК (в отличие от органов прокуратуры РФ, в системе СК всем остальным должностным лицам запрещено их издавать). Абзац второй пункта 12 Регламента СК специально подчеркивает: «Подразделения центрального аппарата, территориальные и специализированные следственные органы, научные и образовательные учреждения, а также иные организации, входящие в систему Следственного комитета, не вправе издавать нормативные правовые акты Следственного комитета».

Следует сказать, что НПА исследуемого государственного органа претерпели определенную эволюцию с точки зрения правовой формы: на первом этапе (существование СКП) они именовались «приказы Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации – Председателя След­ственного комитета при прокуратуре Российской Федерации», на втором этапе (образование СК) они приобрели наименование «приказы Председателя Следственного комитета Российской Федерации», на третьем этапе (с введением государственной регистрации НПА СК) именуются по одному из двух вариантов – «приказы Следственного комитета Российской Федерации» или «приказы Председателя Следственного комитета Российской Федерации».

Ситуация осложняется тем фактом, что в отдельных приказах СК содержатся максимально четкие императивные нормы, предписывающие заместителю Председателя Следственного комитета Российской Федерации - руководителю Главного военного следственного управления издать организационно-распорядительные документы (на практике приобретающие форму приказов «в пределах своих полномочий, определенных Председателем Следственного комитета» согласно абзацу первому пункта 13 Регламента СК), фактически носящие характер НПА, например:

– о порядке размещения информации на официальном сайте Главного военного следственного управления и подчиненных военных следственных органов СК России (пункт 5 Приказа об утверждении Инструкции о сайте) – имеется в виду, скорее всего, приказ ^[13]. Следует особо подчеркнуть факт наличия на официальном сайте военных следственных органов СК по адресу: http://gvsu.gov.ru/?page_id=40 не отражаемого в карте сайта раздела «Нормативная база», в составе которого, впрочем, отсутствуют какие-либо приказы Главного военного следственного управления СК и на котором посетителей сайта постоянно встречает надпись «В данном разделе проводятся технические работы»;

– о порядке аттестации военнослужащих, замещающих воинские должности в военных следственных органах СК, за исключением заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации - руководителя Главного военного следственного управления, его первого заместителя и заместителей (предусмотрено абзацем вторым пункта 1 Положения, утвержденного приказом Председателя Следственного комитета Российской Федерации ^[14]) – имеется в виду, скорее всего, приказ заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации – руководителя Главного военного следственного управления ^[15];

– об обязанностях отдельных сотрудников СК – гражданских служащих военных следственных органов СК (предусмотрено приказом Следственного комитета Российской Федерации ^[16]);

– об утверждении Положения о коллегии Главного военного следственного управления СК (предусмотрено абзацем третьим пункта 6 Регламента СК);

– о порядке проведения оперативных совещаний при заместителе Председателя Следственного комитета Российской Федерации - руководителе Главного военного следственного управления и его заместителях, реализации и контроля принятых на них решений (предусмотрено абзацем шестым пункта 7 Регламента СК);

– о порядке и сроках осуществления в военных следственных органах СК изучения, обобщения и представления результатов работы по рассмотрению обращений граждан, парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (предусмотрено пунктом 5 Приказа Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации ^[17]).

Кроме того, требуют специального исследования на предмет проверки наличия в них положений, свойственных нормативным правовым актам, утвержденные во исполнение пункта 2 Регламента СК и отсутствующие в прямом доступе на официальных сайтах СК России, следственных органов и учреждений СК России, военных следственных органов и в справочных правовых системах регламенты следственных органов и учреждений СК (Главного военного следственного управления СК, главных следственных управлений и следственных управлений СК по субъектам Российской Федерации, приравненных к ним специализированных, в том числе военных, следственных управлений и следственных отделов СК, научных и образовательных учреждений СК).

К основаниям издания НПА СКП на первом этапе (с 7 сентября 2007 г. по 5 ноября 2007 г.) относились: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (подпункт 3 пункта 9 Положения о СКП). На втором этапе (с 6 ноября 2007 г. по 29 сентября 2011 г.) действовал расширенный, по сравнению с Положением о СКП, перечень: Председатель СКП превысил свои полномочия и пунктом 11 Регламента СКП (при неизменности текста подпункта 3 пункта 9 Положения о СКП) добавил к приведенному перечню собственную инициативу СКП по вопросам, отнесенным к его компетенции. На третьем этапе (с 30 сентября 2011 г.), связанном с образованием СК, основания принятия НПА СК перестали быть достойными даже указного регулирования. Теперь они в подкорректированном виде отданы на саморегулирование СК и описываются только в пункте 11 Регламента СК: Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные НПА РФ. Как видно, действующий перечень сформулирован более широко (охватывает все НПА РФ без исключения), с другой стороны, из действующего перечня исчезла собственная инициатива государственного органа (позаимствованная из перечня оснований издания нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти).

Возможности совместного издания НПА СК и других государственных органов также претерпели изменения. На первом этапе (с 7 сентября 2007 г. по 7 марта 2015 г.) в полномочия Председателя СКП (с 15 января 2011 г. – Председателя СК) входило издание от имени рассматриваемого государственного органа НПА, «в том числе совместно с руководителями федеральных органов государственной власти» (подпункт 6 пункта 13 Положения о СКП, подпункт 8 пункта 43 первоначального текста Положения о СК). Абзац второй пункта 12 Регламента СКП уточнял, что такого рода издание может иметь место «при необходимости». На втором этапе (с 8 марта 2015 г.) речь идет о более расширенной формулировки возможности совместного издания НПА СК, «в том числе совместно с руководителями государственных органов» (подпункт 8 пункта 43 действующего текста Положения о СК с изменениями, внесенными Указом Президента РФ ^[18]).

Появление у СК правомочий на принятие собственных НПА автоматически должно было повлечь распространение на СК требований специализированного Федерального закона ^[19], однако разработка ведомственных правил проведения антикоррупционной экспертизы во исполнение пункта 3 ч.1 ст.3 названного Федерального закона заняла целых восемь месяцев, приведя к вступлению в силу Приказа СК ^[20]. Данный Приказ был отменен ^[21] в связи с вступлением в силу пришедшего ему на смену приказа СК ^[22].

Проверка наличия минимально необходимых подзаконных НПА, издание которых требуется законодательством о государственной гражданской службе Российской Федерации и законодательством о противодействии коррупции ^[23] и признаваемых в практике Минюста России подлежащими государственной регистрации, показывает, что абсолютное большинство таких НПА на уровне СК приняты, но до сих пор отсутствуют приказы СК об утверждении слу­жебного распорядка СК (принимается в государственных органах, где проходят службу государственные гражданские служащие), а также о порядке уведомления государственными гражданскими служащими СК о выполнении иной оплачиваемой работы (подлежит принятию, но в правотворческой практике даже у федеральных органов исполнительной власти встречается достаточно редко).

Возникает вопрос: по каким причинам в СК не утвержден служебный распорядок, обязательность которого предусмотрена пунктом 5 ч.1 ст.15, ч.6 ст.26, частями 3-4 ст.56 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ^[24] (далее – ФЗ о ГГС).

Исходя из ФЗ о СК, в СК одновременно проходит федеральная государственная служба трех видов:

1) служба в СК (проходят сотрудники СК на основе трудового законодательства с особенностями по ФЗ о СК – части 1-3 ст.15 ФЗ о СК);

2) военная служба в СК (проходят сотрудники СК – военнослужащие военных следственных органов СК по законодательству о воинской обязанности и военной службе с особенностями по ФЗ о СК и иными НПА РФ – ч.4 ст.15 ФЗ о СК);

3) федеральная государственная гражданская служба в СК (проходят соответствующие служащие в соответствии с ФЗ о ГГС с учетом особенностей по ФЗ о СК – ч.5 ст.15 ФЗ о СК).

Видимо, отсутствие служебного распорядка в СК надлежит толковать как «особенность», так как вместо ссылок на служебный распорядок анализ доступных НПА СК позволяет обнаружить указания на следующие правила внутреннего трудового распорядка в системе СК:

1) правила внутреннего трудового распорядка Следственного комитета Российской Федерации – упоминаются в примерных должностных регламентах гражданских служащих СК начиная с первого заместителя руководителя Главного управления и заканчивая ведущим специалистом 3 разряда (приказ № 40);

2) Правила внутреннего трудового распорядка Следственного комитета Российской Федерации ^[25];

3) правила внутреннего трудового распорядка Главного военного следственного управления СК ^[25];

4) Правила внутреннего трудового распорядка центрального аппарата Следственного комитета – упоминаются в форме трудового договора о прохождении службы в центральном аппарате Следственного комитета Российской Федерации ^[26];

5) Правила внутреннего трудового распорядка следственного органа – упоминаются в форме трудового договора о прохождении службы в следственном органе Следственного комитета Российской Федерации ^[27].

Официальное определение правил (часть четвертая ст.189 Трудового кодекса Российской Федерации ^[28]) гласит: «Правила внутреннего трудового распорядка - локальный нормативный акт, регламентирующий в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя». Часть первая ст.190 ТК РФ требует утверждения правил «работодателем с учетом мнения представительного органа работников в порядке, установленном ст. 372… для принятия локальных нормативных актов».

В литературе отмечается, что «основным ведомственным нормативно-правовым актом, регулирующим труд следователя, являются Правила внутреннего трудового распорядка» ^[29].

Из пунктов 1.1-1.3 Приказа № 114 вытекает, что представителями работодателя (представителями нанимателя – для гражданских служащих) в системе СК выступают должностные лица СК: Председатель СК, заместитель Председателя СК, курирующий кадровую работу, руководители следственных органов СК. Таким образом, на практике в системе СК существуют: Правила внутреннего трудового распорядка Следственного комитета Российской Федерации (утверждаются приказом Председателя СК), Правила внутреннего трудового распорядка следственного органа Следственного комитета Российской Федерации (утверждаются приказом руководителя конкретного следственного органа). Двухуровневая система правил подразумевает соответствие нижестоящих правил вышестоящим правилам.

Пожалуй, только в одном документе (примерный должностной регламент руководителя Главного управления СК) упоминается об обязанности соблюдать служебный распорядок СК (очевидно, что здесь закралась техническая ошибка, незамеченная вплоть до настоящего момента).

Правила внутреннего трудового распорядка в системе СК имеют значение, равновеликое служебному распорядку в государственных органах, где осуществляется прохождение гражданской службы.

ФЗ о ГГС совершенно не учитывает многообразие вариантов построения системы государственного органа, что не мешает уполномоченным органам адаптировать понимание его текста под нужды государственного аппарата. Анализ практики Минюста России и правотворческой практики государственных органов – мест прохождения гражданской службы позволяет сделать следующий вывод: в системе конкретного государственного органа обычно утверждается служебный распорядок центрального аппарата государственного органа (его подвергают, в случае установления государственной регистрации НПА органа в Минюсте России, такой регистрации), а затем, в соответствии с этим распорядком, уполномоченные руководителем органа должностные лица утверждают служебные распорядки для органов и/или учреждений, входящих в систему государственного органа. Для работников государственного органа обычно утверждаются правила внутреннего трудового распорядка государственного органа по аналогичной схеме. Например, пункт 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации ^[30] обязывает заместителя Генерального прокурора Российской Федерации – Главного военного прокурора, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, прокуроров ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур» в двухмесячный срок приказами утвердить служебные распорядки для подчиненных федеральных государственных гражданских служащих с учетом положений указанного приказа. В федеральных органах исполнительной власти обычно утверждается служебный распорядок отдельно для центрального аппарата, зарубежного аппарата, каждого территориального органа.

Однако, следует иметь в виду изменение концептуального подхода к служебным распорядкам в самом Минюсте России: если ранее министерство поступало так же, как и те органы, НПА которых оно подвергает государственной регистрации, то с 4 сентября 2016 г. вступил в силу приказ Министерства юстиции Российской Федерации ^[31] – нормативный правовой акт, соединяющий в себе по содержанию служебный распорядок с правилами внутреннего трудового распорядка (два в одном), действующий одновременно и для федеральных государственных гражданских служащих, и для работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы (за исключением персонала по охране и обслуживанию зданий), центрального аппарата, зарубежного аппарата и территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации.

Полагаем, в свете изложенного, что государственной регистрации в Минюсте России следует подвергнуть приказ Председателя СК об утверждении Правил внутреннего трудового распорядка Следственного комитета Российской Федерации. К сожалению, самая популярная справочная правовая система (СПС «КонсультантПлюс») содержит правила, уже утратившие силу, хотя в справке СПС документ зафиксирован как действующий) ^[32]. На самом деле сейчас в системе СК применяется уже другой приказ ^[33] – именно он нуждается в незамедлительной государственной регистрации.

В заключение хотелось бы присоединиться к словам профессора Г.А. Василевича о том, что в правовом демократическом государстве «государственные органы должны быть последовательны в деле правового регулирования, обеспечивая тем самым уверенность граждан в предсказуемости действий властных структур» ^[34]. История формирования и функционирования правового режима НПА СК в правовой системе Российской Федерации показывает необходимость системного подхода к административно-правотворческим процедурам, необходимость комплексного анализа подзаконной правотворческой практики всех без исключения государственных органов.