Peculiarities of China’s legislation on public service

Китайская Народная Республика за последние десятилетия достигла значительных результатов в экономике. Немалую роль в этом сыграл квалифицированный аппарат государственных гражданских служащих, на чьи плечи и было возложено претворение в жизнь экономических и социальных реформ. Как отмечают исследователи, «история государственной службы в Китае насчитывает уже не одно тысячелетие, восходя к временам Конфуция, который, как известно, одно время тоже был чиновником» ^[1]. Это обуславливает интерес к тому, как устроена система государственной гражданской службы КНР. Кроме того, Китай является соседом Российской Федерации и ее важным партнером. Политическое и экономическое сближение России и КНР обусловили необходимость более детального изучения права данного государства и, на основе успешного китайского опыта, поиска перспективных направлений реформирования отечественного законодательства.

На сегодняшний день нормативная база, касающаяся государственной гражданской службы в КНР, состоит из:

– Конституции КНР 1982 г. (в ред. от 14.03.2004) ^[2];

– Закона КНР «О государственной гражданской службе» от 27.04.2005 ^[3];

– Подзаконных актов министерств и ведомств (например, Мнение Государственной администрации гражданской службы «О внедрении стратегии взаимодействия между государственными гражданскими служащими Пекина, Тяньцзиня и Хэбэй в целях лучшего управления) ^[4];

– Нормативных документов Китайской коммунистической партии (далее – КПК), к ним можно отнести, например, Уведомление ЦК КПК и Государственного совета КНР «О плане претворения в жизнь Закона КНР «О государственной гражданской службе» ^[5].

Кроме того, принципы организации государственной гражданской службы должны строиться с учетом Марксизма, Ленинизма, Идей Мао Цзэдуна, Теории Дэн Сяопина, Идеи «Тройного представительства» Цзян Цзэминя.

Согласно ст.2 Закона КНР «О государственной гражданской службе» государственный служащий – это персонал, осуществляющий публичные обязанности в соответствие с законом, включенный в кадры государственной администрации и получающий заработную плату и пособия за счет государственных финансов. Государственная гражданская служба в КНР включает в себя государственную службу национального, провинциального и местного уровней. Обусловлено это тем, что согласно ст.3 Конституции КНР государственные органы Китайской Народной Республики взаимодействуют на основе принципа демократического централизма, а в стране отсутствует муниципальная служба. В ст.10 Закона КНР «О государственной гражданской службе» закреплено, что Государственная администрация гражданской службы КНР является органом, осуществляющим управление государственной гражданской службой в рамках всего Китая. Департаменты государственной гражданской службы провинций и уездов несут ответственность за организацию государственной службы соответствующего уровня.

Представляет интерес порядок поступления на государственную гражданскую службу. Он зависит от того, к какой группе должностей относится тот или иной пост. Все должности делятся на руководящие и не руководящие. В свою очередь руководящие должности делятся по уровням. В частности, выделяют государственный, министерский, провинциальный, ведомственный, уездный, городской и другие уровни. Более наглядно данный материал можно представить в таблице, разработанной на основе Уведомления ЦК КПК и Государственного совета КНР «О плане претворения в жизнь Закона КНР «О государственной гражданской службе».

Таблица 1 – Должности государственной гражданской службы КНР неруководящего уровня

Таблица 2 – Должности государственной гражданской службы КНР руководящего уровня

Как отмечают исследователи, «главная цель современной правовой регламентации государственной службы в КНР – создание корпуса руководящих работников и иного управленческого персонала, обладающего высокой профессиональной квалификацией, преданного КПК и в то же время свободного от клановых, местнических и иных влияний» ^{[6, C.60]}. Так, в соответствие со ст.21 Закона КНР «О государственной гражданской службе» поступление на должность ниже, чем заведующий отделом, или на любые другие не руководящие должности осуществляется на основе открытого экзамена, проводимого на конкурсной основе. Примечательно, что часть вторая данной статьи закрепляет приоритет поступления на государственную гражданскую службу при прочих равных обстоятельствах национальных меньшинств, если их представители претендуют на пост, вакантный в администрации, созданной на территориях автономных регионов.

Проведением экзамена занимаются в зависимости от органа, куда поступает претендент, Государственная администрация гражданской службы КНР или ее департаменты провинциального и муниципального уровней. Данная система представляется заслуживающей внимания, так как в проведении экзамена представители органа (или структурного подразделения), где открыта вакансия, не принимают участия, что повышает объективность результатов.

О проведении конкурса дается объявление. В отличие от России, в КНР конкурс не проводится в два этапа. Только после проведения экзамена осуществляется проверка заявлений и прилагаемых к ним документов, т.е. выясняется, соответствует ли лицо требованиям, установленным законом (имеет гражданство КНР, достиг возраста 18 лет, поддерживает Конституцию КНР, имеет высокий уровень морали, необходимое здоровье и образование, не судим). Сам же экзамен проводится в письменной форме и посредством интервью по вопросам, касающимся государственной службы. После проведения экзамена осуществляется проверка данных, указанных в заявлениях, а также медицинский осмотр претендента на соответствие должности, куда он поступает. При этом процедура поступления на отдельные посты государственной службы может быть упрощена по разрешению Государственной администрации гражданской службы КНР провинциального уровня или выше и проводиться посредством назначения, а не экзаменов. Представляется, что такой подход может стать причиной коррупции в среде лиц, отвечающих за кадровое обеспечение.

Если сравнивать анализируемый закон КНР с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ^[7] и Указом Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» ^[8], то можно прийти к выводу, что в России порядок поступления на государственную гражданскую службу более четко регламентирован. Кроме того, в РФ есть такое понятие как кадровый резерв, чего в китайском законодательстве обнаружить не удалось. Однако, несмотря на все преимущества российских нормативных правовых актов, отечественному законодателю следует более детально изучить вопрос о возможности проведения конкурса не самим органом, где открыта вакансия, а специальным ведомством.

В Законе КНР «О государственной гражданской службе» отдельная глава посвящена обучению и повышению квалификации государственных служащих. Кроме того, периодически принимаются подзаконные акты по данному вопросу.

Заслуживает внимания ст.61 анализируемого закона. В ней закреплено, что государственные органы должны обеспечить обучение лиц, вновь поступивших на государственную службу, как навыкам государственной службы в данном органе, так и специфическим знаниям. Обучению также подлежат лица, впервые назначенные (переведенные) на руководящие посты, даже если они ранее уже замещали должности государственной гражданской службы. В России подобного рода обязательное обучение не проводится. Вновь поступившие на государственную службу лица фактически учатся «на ходу» и лишь тем навыкам, которые старшие коллеги решат им передать. Возникают ситуации, когда государственный служащий не может выполнить задание потому, что он не знает, как работать с той или иной специфической базой данных (программой), применяемой в данном подразделении. Все это обуславливает то, что названная норма вполне может быть позаимствована российским законодателем в целях повышения адаптации вновь принятых на службу лиц.

Помимо названного, законодательство Китая предусматривает возможность проведения стажировок для государственных служащих. Так, в ст.66 Закона КНР «О государственной гражданской службе» закреплено, что государственный гражданский служащий в целях выработки у него новых навыков может быть направлен на стажировку на государственное предприятие или в государственные органы, в том числе, находящиеся в другой провинции (уезде), на должность выше или ниже, чем та, которую он занимает. Представляется, что такой механизм позволяет сформировать необходимые компетенции у государственных гражданских служащих, которые дадут возможность государству в случае необходимости эффективно использовать кадровый потенциал. Особенно это актуально при назначении действующих гражданских служащих на руководящие должности, так как посредством подобных стажировок будет видно, справляется ли конкретный служащий с обязанностями руководителя. Как отмечается некоторыми авторами, «сегодня в приоритете не трудовой стаж кадрового работника, а его личные способности и заслуги. Уже остались в прошлом «пожизненные» руководящие должности государственных чиновников, что придает современный характер и жизнеспособность государственным административным органам и системе госслужбы в целом» ^{[9, C.27]}.

Обучение государственных гражданских служащих в КНР осуществляется не только в общем плановом порядке и при принятии на службу, но и в целях реализации государственных программ и планов. Так, 13 декабря 2016 г. была принята Директива Канцелярии Госсовета КНР «Об учебных планах для государственных гражданских служащих в целях выполнения 13-го пятилетнего плана» ^[10].

Названная директива устанавливает, что государственные гражданские служащие должны руководствоваться Марксистско-Ленинской идеологией, теориями и идеями Мао Цзэдуна, Дэн Сяопина, Цзян Цзэминя, Ху Цзиньтао, Си Цзиньпиня. Данный документ также предписывает необходимость воплощения в жизнь различных партийных установок. Кроме того, в директиве закреплены основные принципы, которыми компетентным органам следует руководствоваться при обучении государственных гражданских служащих, а также порядок финансирования и осуществления такого обучения. В частности, установлено, что в течение 13-го пятилетнего плана гражданские служащие должны проходить обучение не менее 90 часов в год, в том числе, посредством электронного обучения.

Обучение должно заканчиваться аттестацией государственных гражданских служащих и проверкой компетентных органов на факт проведения обучения. Данными вопросами занимается Государственная администрация гражданской службы КНР соответствующего уровня.

Таким образом, КНР уделяет большое внимание повышению квалификации и обучению государственных гражданских служащих. Причем такое обучение обязательно выстраивается с учетом реализации государством планов экономического развития. Представляется, что подобный опыт может представлять интерес для России, особенно в той части, которая касается отработки взаимодействия между различными органами и структурными подразделениями.

В законодательстве КНР закреплена система «отводов государственных гражданских служащих», которая представляет собой систему превентивного отстранения от должности во избежание злоупотреблений. По своему содержанию она аналогична тому, что в России называется предотвращением конфликта интересов. Кроме того, установлен ряд ограничений, связанных с родственными связями и сменой сферы деятельности.

Во-первых, закон запрещает близким родственникам государственных гражданских служащих, к которым относятся муж, жена, дети, родители, родственники третьего поколения (дедушки, внуки т.п.), а также лица, тесно связанные с государственными служащими, занимать должности, связанные с непосредственным подчинением такому государственному служащему. При этом непосредственным подчинением будет являться, в том числе, ситуация, когда родственник претендует на должность мэра города в той же провинции, где государственный служащий является губернатором.

Во-вторых, названные выше лица не имеют право принимать участие в проверках, дисциплинарных расследованиях, когда руководящую должность в проверяемом органе занимает их родственник.

В-третьих, государственный служащий обязан взять самоотвод, если у него присутствует личный интерес или имеется интерес его родственников, связанный с осуществлением им своих должностных обязанностей. С просьбой обязать государственного служащего взять самоотвод к его руководству может обратиться любое лицо, чьи интересы могут быть затронуты. На основе изученных данных руководство требует от государственного служащего взять самоотвод или же дает чиновнику отвод без его согласия.

В-четвертых, в случае увольнения государственный гражданский служащий не имеет право занимать должности в компаниях, которые напрямую связаны (подчинены, контролируются) с его предыдущим местом службы. Для бывших руководителей такое ограничение действует в течение трех лет, для остальных – двух лет.

В-пятых, государственный гражданский служащий в случае выявления в распоряжении своего руководителя фактов, нарушающих закон, может отказаться от его выполнения или предложить изменить такой приказ.

Примечательно, что Законом КНР «О государственной гражданской службе» закреплено, что лицо, вступившее в конфликт интересов или замешанное в коррупции, подлежит наказанию, однако какому именно, не понятно. В связи с тем, что коррупция является преступлением, очевидно, что лицо будет привлечено к уголовной ответственности в соответствие с Уголовным кодексом КНР. Что же касается конфликта интереса, то тут, исходя из анализируемого закона, будет применяться дисциплинарное взыскание. В ст.53 закона закреплены виды дисциплинарных наказаний (предупреждение, выговор, строгий выговор, понижение в должности, увольнение) и составы должностных правонарушений. Между тем, не установлено, как они соотносятся. Такой подход китайского законодателя делает невозможным составить мнение о том, каким образом будет наказано лицо, скрывшее, например, конфликт интересов.

Таким образом, китайская система предупреждения конфликта интересов и предупреждения коррупции в среде государственных гражданских служащих не представляется совершенной. Указанные в законе формулировки недостаточно четкие, отсутствуют механизмы предоставления отчетности о доходах и расходах, соответствующие нормы рассредоточены по всему закону. Из этого следует вывод, что вряд ли положения Закона КНР «О государственной гражданской службе», касающиеся рассмотренного аспекта, могут быть использованы для совершенствования отечественного законодательства.

Государственная администрация гражданской службы и ее департаменты провинциального и муниципального уровней или вышестоящий орган в соответствие со ст.53, 101 рассматриваемого закона привлекают к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих в случае нарушения ими требований Закона КНР «О государственной гражданской службе», в частности за превышение полномочий, пренебрежительное отношение к обязанностям, халатность, фаворитизм.

Данные нарушения могут проявляться, в том числе, посредством назначения на должность, выхода на пенсию или в отставку без соблюдения необходимой процедуры; незаконного наложения дисциплинарного взыскания; разглашения ответов на вопросы экзаменационного теста для поступления на службу или для прохождения аттестации; недопущение критики; распространение порочащих сведений о государстве или о государственном органе; растрата государственного имущества; употребление наркотиков; пристрастие к азартным играм; аморальное поведение; увлечение суевериями и др. Список такого рода нарушений достаточно велик. Примечательно, что наказание назначается на определенный срок: 6 месяцев – предупреждение, 12 месяцев – выговор, 18 месяцев – строгий выговор, 24 месяца – понижение. Названные сроки могут быть уменьшены, если государственный служащий раскаялся, осуществил самокритику и в течение срока наказания не совершил больше дисциплинарного нарушения.

Уголовной ответственности подвергаются чиновники, замешанные в коррупции. На сегодняшний день борьба с коррупцией находится среди приоритетов внутренней политики КНР. Одним из основных коррупционных нарушений в КНР является торговля должностями государственной гражданской службы, и в этом преступлении нередко замешанными бывают функционеры кадровых департаментов КПК. Исходя из сообщений СМИ ^[11], достаточно большое количество китайских чиновников было арестовано именно за это. Так, за торговлю должностями в 2004 г. был привлечен к ответственности бывший губернатор провинции Хэбэй Чжан Гуогуан ^[12], в том же году было начато расследование в отношении главы уезда Наньчун провинции Сычуань, продавшего 61 должность в период с 1999 по 2003 гг., в 2006 г. был вынесен приговор в отношении бывшего главы Организационного департамента провинции Цзянсу за получение взяток суммой 100 млн. юаней за продвижение по службе ^[13], в 2017 г. был казнен бывший заместитель главы комитета Народного политического консультативного совета Китая (НПКС) автономного района Внутренняя Монголия, также замешанный в торговле должностями ^[14].

Как правило, продаются должности, связанные с предоставлением государственных услуг населению в сфере градостроительства, таможенной деятельности, охраны труда, образования ^{[15, C.69]}. Такого рода взяточничество особенно опасно. Оно не только обогащает действующих чиновников и нарушает порядок администрирования кадров, но и порождает новых коррупционеров, объединенных в систему. Так, в г. Сямэнь была выявлена коррупционная сеть, объединяющая 360 государственных гражданских служащих ^{[16, C.67-91]}. Очевидно, что государственные служащие, заплатившие за назначение на новую должность (поступление на службу), будут пытаться вернуть потраченные средства, в том числе, за счет вымогания взяток с граждан и юридических лиц. Кроме того, в результате такого рода коррупции ту или иную должность могут занять лица, не подготовленные к осуществлению должностных обязанностей или же совсем не компетентные, что нанесет значительный вред функционированию всего механизма государственного управления.

Исходя из анализа Закона КНР «О государственной гражданской службе» и рассмотренных нормативных правовых актов, касающихся противодействия коррупции в КНР, сложно назвать какие-либо меры профилактического характера, аналогичные тем, что закреплены в отечественном законодательстве (или более совершенные).

Руководство КНР решает названную проблему преимущественно посредством ужесточения наказания и массовых показательных уголовных дел с жесткими вердиктами, в том числе в отношении высокопоставленных чиновников (например, дело бывшего министра общественной безопасности КНР, секретаря Политико-юридической комиссии ЦК КПК Чжоу Юнкан) ^[17].

Вторым средством, которое используется для того, чтобы решить проблему с взятками, является увеличение заработной платы и введение унифицированной системы стимулирования за добросовестный труд ^[18]. Ст.73 закона закрепляет порядок исчисления заработной платы, указывая на то, что руководящим началом в данном случае должно быть «распределение в соответствие с работой». Согласно ст.74 заработная плата состоит из базовой части, премии, субсидий, компенсаций, доплаты за деятельность в труднодоступной местности. При этом премиальные выплаты полагаются только тем служащим, которые «успешно» или «великолепно» прошли ежегодную аттестацию. Такой подход позволяет исключить так называемый фаворитизм. Представляется, что можно рассмотреть вопрос о внедрении такой практики и в России в тех государственных органах (их структурных подразделениях), где сейчас премиальные выплаты не зависят от какого-либо количественного показателя.

Примечательно, что китайский законодатель закрепляет, что уровень заработка государственного гражданского служащего должен соответствовать уровню развития экономики. Для этого проводится периодическое сравнение выплат, производимых государственным служащим, с уровнем заработка в коммерческих организациях. Если сравнивать порядок оплаты труда государственных гражданских служащих в КНР с порядком, закрепленным в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», то видно, что российский законодатель более четко урегулировал данный вопрос. Между тем, в российском законе не закреплена привязка премирования к успешному прохождению аттестации. Кроме этого в законе РФ не установлено, что уровень оплаты труда государственного гражданского служащего должен формироваться с учетом уровня заработной платы в коммерческих структурах. На сегодняшний день именно невысокая заработная плата государственных гражданских служащих в РФ обуславливает высокую текучесть кадров.

Представляется также важным рассмотреть особенности увольнения с государственной гражданской службы в КНР. Китайское законодательство закрепляет два вида отставки государственных гражданских служащих: отставка по собственному желанию и отставка по инициативе работодателя.

Процедура добровольной подачи в отставку достаточно длительна. Так, согласно ст.80-81 Закона КНР «О государственной гражданской службе» государственный служащий, желающий уйти в отставку, обязан подать заявление, которое рассматривается компетентным органом в течение тридцати дней. В случае если имеется одно из нижеследующих обстоятельств, добровольная отставка невозможна: не достижение минимального срока службы; наличие незавершенного важного дела, необходимого для удовлетворения публичных интересов; наличие в отношении государственного гражданского служащего незавершенного дисциплинарного расследования, проверки или уголовного расследования; наличие иных обстоятельств, установленных законом, подзаконными актами. Названные ограничения не применяются к лицам, занимающим руководящие должности, если их желание об отставке является мотивированным.

Данный порядок в некоторой степени ограничивает право человека на труд. Однако его нельзя не оценить положительно. Очевидно, что в случае если лицо увольняется с государственной гражданской службы, не завершив какое-либо дело, например, не сдав отчетность, это может повлечь негативные последствия для государственного органа. В России нередко встречается ситуация, когда государственные гражданские служащие пытаются уйти от ответственности за неисполнение того или иного задания посредством ухода в отпуск с последующим увольнением, перекладывая ее тем самым на других служащих. Исходя из изложенного, названный опыт законотворчества КНР заслуживает внимания.

Государственные гражданские служащие подлежат отставке по инициативе работодателя в следующих случаях: признание по результатам аттестации некомпетентным в течение двух лет подряд; отказ от принятия предложения о другой должности в связи с сокращением штата, слиянием, ликвидацией государственного органа; неисполнение должностных обязанностей и нарушение служебной дисциплины; отказ от прохождения обучения, если принято дисциплинарное взыскание в виде увольнения; отсутствие на рабочем месте более чем 15 дней подряд или 30 дней в течение года.

При этом государственные гражданские служащие не подлежат отправке в отставку, если они потеряли трудоспособность в результате исполнения своих должностных обязанностей; признаны временно нетрудоспособными и проходят лечение; находятся в отпуске по беременности и родам; имеются иные обстоятельства, установленные законом и подзаконными актами.

Интересным для российского законодателя является то, что при выходе в отставку в отношении государственного служащего может быть проведена проверка. Такой подход позволяет выявить наличие нарушений в деятельности служащего или же незавершенные им дела.

Исходя из проведенного анализа законодательства КНР о государственной службе, можно прийти к выводу, что ряд положений Закона КНР «О государственной гражданской службе» заслуживает внимания и дальнейшего изучения и может быть использован для совершенствования отечественного законодательства.

Так, российскому законодателю следует рассмотреть возможность закрепления в законе того, что государственные гражданские служащие могут быть объектом контроля со стороны общества (общественных организаций).

Кроме того, проведение конкурсов на замещение должности государственной гражданской службы отдельным специализированным ведомством, а не тем органом, куда поступает претендент, дает наибольшую объективность. Наличие независимого кадрового органа позволяет снизить вероятность проявления фаворитизма при проведении конкурса со стороны руководителя органа, где имеется вакансия. Следовательно, такой подход исключает проведение конкурсов с заранее известным победителем.

Заслуживающим внимания представляется опыт КНР, связанный с обучением государственных гражданских служащих. Прежде всего, следует рассмотреть возможность внедрения системы проведения обязательного обучения лиц, вновь поступивших на государственную службу, и осуществления контроля результатов такого обучения. Необходимо также в целях повышения профессиональных компетенций госслужащих рассмотреть перспективу проведения для них стажировокна государственных предприятиях, либо в государственных органах, выполняющих смежные функции с теми, которые осуществляет орган, где проходит службу государственный служащий. Такой подход позволит расширить кругозор государственных гражданских служащих, сформировать новые и дополнить уже выработанные профессиональные компетенции. Кроме того, в целях реализации государственных программ и проектов, охватывающих несколько субъектов РФ, следует рассмотреть опыт КНР по внедрению системы обучения взаимодействию между государственными гражданскими служащими различных административно-территориальных единиц.

Достаточно интересным, несмотря на свою неоднозначность, является подход китайского законодателя к увольнению государственных гражданских служащих. Стоит рассмотреть возможность введения в закон нормы, позволяющей отказать государственному служащему в увольнении в случае, если он не передал дела в должном виде, либо предусмотреть ответственность материального или дисциплинарного характера, если государственный служащий передал дела с существенными недостатками, которые могут повлечь или повлекли убытки (трудности при выполнении функций / должностных обязанностей) у государственного органа или лица, заместившего такого государственного служащего.