Police and Civil Society: the Search for Interaction Vector

Атрибутивной чертой общественной жизни в современных демократических государствах становится рост общественных организаций правоохранительной направленности. Участие гражданского общества в правоохранительной деятельности рассматривается как условие развития правового государства. Полиция и институты гражданского общества становятся важными субъектами осуществления правоохранительной функции современного государства, партнерами в практике обеспечения общественной безопасности.

Рост интереса к вопросам взаимодействия полиции и общества в последнее время обусловлен и приближающейся 300-летней годовщиной создания полиции в России ^{[1],[2],[3],[4],[5],[6],[7],[8],[9]}. Проблемы формирования партнерских отношений полиции и институтов гражданского общества являлись центральными на прошедшей 27–28 апреля 2017 г. в Санкт-Петербургском университете МВД России XIV Международной научно-теоретической конференции «Государство и право: эволюция, современное состояние, перспективы развития (навстречу 300-летию российской полиции)». Известные ученые ^[10],[11], и начинающие исследователи – курсанты, слушатели, студенты, магистранты ^[12],[13], из России, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Молдовы вопросы взаимодействия полиции и общества подвергли ретроспективному и содержательному анализу.

Укрепление и развитие партнерских отношений с институтами гражданского общества официально объявлено важным направлением деятельности полиции во многих странах. Опираясь на сотрудничество с институтами гражданского общества, полиция осуществляет правоохранительную деятельность, выполняя свое главное предназначение – служить обществу ^{[14, с. 82–91]}. Характеристиками партнерской модели взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в сфере противодействия преступности становятся доверие граждан к государственным органам и вовлеченность граждан в дело обеспечения безопасности и общественного порядка ^{[15, с. 62–63]}.

Стремление к установлению партнерской модели взаимоотношений органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере реализации правоохранительной функции получило закрепление в нормативных актах международного и национального характера. Принятые ООН «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» (1979) ^[16] и «Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» (1989) ^[17] были взяты за основу при выработке норм поведения сотрудников правоохранительных органов многих стран. Необходимость защиты прав и свобод человека, стремление к исключению произвола со стороны должностных лиц в их взаимоотношениях с гражданами обусловили предъявление высоких требований к лицам, поддерживающим правопорядок.

Установление партнерских отношений полиции и общества, при которых все полицейские, государственные структуры и население активно сотрудничают, видит своей основной задачей Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, объединяющая 57 стран Северной Америки, Европы и Центральной Азии. Сотрудничество полиции и общества рассматривается как средство решения проблем обеспечения общественного спокойствия и правопорядка, защиты основных прав и свобод личности, предотвращения и раскрытия преступлений, оказания содействия и услуг обществу с целью снижения уровня страха перед преступностью, возможностью получения телесных повреждений и возникновения социально-бытовых беспорядков ^[18].

Важным документом, устанавливающим основные правила деятельности полицейских по обеспечению прав человека и основных свобод, является «Декларация о полиции», принятая Парламентской ассамблеей Совета Европы (1979) ^{[19, с. 77–81]}. В Декларации отмечается, что полиция играет жизненно важную роль для государства и членов общества; условия, в которых вынуждена действовать полиция, связаны с риском для сотрудников и отсутствие определенных правил поведения осложняют выполнение сотрудниками своих обязанностей. Этические нормы, которым должен следовать полицейский, закрепленные в «Декларации о полиции», должны способствовать тесному сотрудничеству полиции и общества ^{[20, с. 75]}.

Показатель состояния партнерских отношений полиции и общества – уровень вовлеченности граждан в решение проблем общественной безопасности. Высокоэффективным опытом партнерского сотрудничества органов полиции и институтов гражданского общества на основе специализированных программ обладают США, Япония, страны Западной Европы. В этих государствах основополагающим принципом деятельности полиции является принцип «активного социального партнерства», предполагающий интеграцию общественной активности в правоохранительную систему. Граждане не только осознают свою высокую миссию выполнения общественного долга по укреплению законности и правопорядка ^{[21, с. 12]}, но и располагают серьезными ресурсами для осуществления самостоятельных действий.

Среди коллективных форм участия граждан в охране правопорядка и борьбе с преступностью используются:

– создание пунктов по обеспечению правопорядка и предупреждению преступности (Япония);

– формирование полицейского резерва (помощников) (США);

– организация патрулирования общественных мест;

– создание добровольных дружин и иных общественных формирований правоохранительной направленности (Белоруссия, Великобритания, США, Эстония);

– сотрудничество с частными охранными предприятиями (Перу) ^{[22, с. 42]}.

В США формирования полицейского резерва из числа лиц гражданских обществ, добровольно и безвозмездно выполняющих обязанности по обеспечению правопорядка, наделены полномочиями по пресечению правонарушений, обеспечены полицейской формой, проходят специальную подготовку ^[23]. Большой популярностью в США пользуются Народные полицейские академии. Основная цель таких академий – познакомить население с работой полиции. Академии служат, в первую очередь, для формирования положительного отношения населения к полиции и усилению взаимосвязей между полицией и гражданами. Лица, окончившие Народную полицейскую академию, лучше понимают роль и специфику работы полиции, больше помогают полицейским и скорее идут на контакт с ними ^{[22, с. 42]}.

Признание в США получила программа «Neighbourhood Watch», суть которой заключается в том, что жители используют Интернет для помощи полицейским, сообщая о преступлениях через Twitter или другие социальные сети ^[23]. В районах действия этой программы количество преступлений уменьшается ^{[24, с. 17–19]}.

В Японии активную позицию занимают сетевые сообщества граждан. Они участвуют в работе пунктов охраны правопорядка (один пункт на район с проживанием не менее 50 семей), находятся в связи с полицейскими участками и домохозяйствами ^{[25, с. 160]}.

Различные формы сотрудничества общественных формирований с полицейскими органами, начиная от совместного патрулирования и организации опорных пунктов дежурства по охране правопорядка до внедрения специализированных программ социальной профилактики и предупреждения правонарушений и криминальных явлений, используются при осуществлении правоохранительной деятельности в Великобритании, ФРГ, Канаде.

Примечателен опыт социального партнерства государственно-общественных институтов Великобритании в рамках концепции антикриминальной политики «Law and Order» ^{[25, с. 160]}. Для усиления связи с гражданским населением в большинстве британских полицейских формирований организованы специальные подразделения, в которых подготовленные граждане добровольно работают, как минимум, по 4 часа в неделю ^[26].

Голландская полиция сверх своих обычных обязанностей часто выполняет задачи по оказанию самой различной помощи населению, а граждане активно участвуют во многих полицейских мероприятиях. Добровольцы, пройдя соответствующую подготовку, выполняют несложные функции по охране порядка. И, судя по опросам, жители Нидерландов доверяют своей полиции и считают профессию полицейского одной из самых престижных ^[27].

«Безопасный город» – так называется программа по предупреждению преступлений, которая с 1995 г. реализуется в Польше. Ее главная задача – создание стиля работы полиции, учитывающего и стимулирующего гражданские инициативы. В рамках этой программы создаются коллективные объединения местных жителей с четко поставленной целью – повышения их собственной безопасности и комфортности жизни ^[28].

Необычную форму привлечения общественности к обеспечению правопорядка используют в Дании. Государство инициировало операцию «Следопыт»: за небольшое вознаграждение пенсионеры регулярно обходят закрепленные за ними улицы, внимательно присматриваются к машинам и обстановке на улице, а затем информируют полицию о состоянии порядка на конкретной территории и имеющих место правонарушениях ^[29].

Во Франции была разработана концепция «близкой полиции»: партнерские отношения государства, органов местного самоуправления и различных общественных организаций получили законодательное закрепление контрактами локальной безопасности, ставшими символом современной политики безопасности Франции ^[30].

В Израиле тесное сотрудничество между полицией и обществом нашло отражение в создании добровольческой организации «Дружина». «Дружина» состоит из двух подразделений. Первое – охранная дружина. Это подразделение решает задачи по предотвращению террористической деятельности и правонарушений при помощи пеших и автомобильных патрулей, посредством создания контрольно-пропускных пунктов и охраны мероприятий. Добровольцы действуют по месту жительства, охраняют учебные заведения и общественный транспорт. Второе подразделение – добровольческие особые части. Они помогают в профессиональной правоохранительной деятельности полиции и пограничным войскам при опознании жертв аварий, розыске, спасательных работах, спасении утопающих ^[31].

Партнерским отношениям полиции и общества способствует практика взаимодействия с представителями традиционных религиозных конфессий. Например, в американском Розвилле (штат Калифорния) уже несколько лет функционирует Межконфессиональная оперативная группа полицейского департамента ^[32]. Ее основная цель – предотвращение криминальной деятельности в церквях и других религиозных организациях города. Члены организации на регулярных встречах обмениваются информацией, которая может быть полезной в деле защиты культовых заведений от преступников. В рамках проекта полицией Розвилла приглашены к сотрудничеству представители всех религиозных структур города, а саму оперативную группу составляют пасторы, священники и местные религиозные лидеры.

В штате Алабама полиция города Монтгомери проводит операцию «Хороший пастор». В ее рамках около 40 пасторов местных церквей проходят обучение с целью способствовать полиции в борьбе с различными правонарушениями, а также при необходимости предоставлять моральную и духовную помощь потерпевшим ^{[33, с. 24]}.

Вопросы взаимодействия полиции и общества для российской действительности не новы ^{[34, с. 128–130]}. Только в условиях тесного сотрудничества с общественностью может быть успешно осуществлена борьба с преступностью и охрана правопорядка, – считает Министерство внутренних дел Российской Федерации. В МВД России формируется новый подход к решению проблемы партнерских отношений с институтами гражданского общества.

Федеральный закон «О полиции» ^[35] определил перспективы развития взаимодействия полиции и общественных организаций. Для их реализации требуются не только правовые основы, но и социальные предпосылки, в числе которых:

– готовность граждан к взаимодействию в сфере профилактики и пресечения преступлений;

– стремление самой полиции к привлечению общественности в сфере охраны правопорядка;

– развитие практики сотрудничества полиции и общественности в осуществлении правоохранительной деятельности и стимулирование ее государством.

«Закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества» определил Федеральный закон «О полиции» в качестве основной задачи.Партнерская модель предполагает усиление стремления к сотрудничеству с обеих сторон, осуществление контроля гражданского общества за деятельностью полиции. В этом же контексте можно рассматривать и ребрендинг сотрудника правоохранительных органов России и формирование нового имиджа российского полицейского. «Полиция не должна рассматриваться как карательный орган. Эта организация – социальный партнер и защитник населения», – подчеркнул Статс-секретарь – заместитель министра внутренних дел Российской Федерации И. Н. Зубов ^[36]. В Федеральном законе «О полиции» отражена суть партнерской модели отношений полиции и общества: открытость, публичность, доверие, взаимодополняемость, паритетное сотрудничество.

Механизм реализации принципов партнерства, в частности, обеспечение общественного доверия и сотрудничества с гражданами, установление общественного контроля, мониторинг деятельности полиции, участие граждан в реализации государственной политики, участие полиции в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан, обсуждение вопросов деятельности полиции в средствах массовой информации получил отражение в статье 9 Федерального закона «О полиции». Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Основы взаимодействия и сотрудничества полиции с институтами гражданского общества определены в статье 10 Федерального закона «О полиции»: полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей взаимодействует с общественными объединениями, организациями граждан, использует возможности общественных объединений и организаций, оказывает содействие общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, а также поддерживает развитие гражданских инициатив.

Граждане видят в полиции инструмент защиты своих законных интересов ^{[37, с. 565]}. Поэтому не случайно растут требования граждан к сотрудникам полиции и ожидания эффективной деятельности органов внутренних дел, не случайно крепнет уверенность в необходимости формирования системы гражданского контроля за правоохранительной деятельностью через правозащитные организации, общественные объединения, средства массовой информации, религиозные организации, не случайно в общественном сознании утверждается мысль о том, что правоохранительная система все в большей степени должна опираться не на карательные меры, а на социализирующие методы, используя принуждение в исключительных случаях и соблюдая принцип законности.

Партнерское взаимодействие органов полиции и институтов гражданского общества проявляется в форме непосредственной совместной деятельности сотрудников полиции и различных и общественных формирований(народных и казачьих дружин, волонтерского движения, молодежных/студенческих отрядов правоохранительной направленности ^{[38, с. 149]}, религиозных организаций ^{[39, с. 18–30],[40, с. 44–48],[41, с. 178–180]}), которые способствуют обеспечению безопасности при проведении государственных и религиозных праздников, митингов политических движений, культурно-зрелищных и спортивных мероприятий ^{[42, с. 69]}.

В России к 1 января 2016 г. действовало свыше 46 тыс. общественных формирований общей численностью более 439,7 тыс. человек, в том числе 14,2 тыс. народных дружин и более 199,4 тыс. дружинников. С их участием раскрыто свыше 26 тыс. преступлений, выявлено почти 471,5 тыс. административных правонарушений, задержано 354,3 тыс. правонарушителей, в том числе более 18,3 тыс. – за совершение преступлений ^[43].

Полиция, осуществляет свою деятельность только в рамках направлений, закрепленных в национальном законодательстве, в России – закрепленных Федеральным законом «О полиции». Гражданское общество подключается к реализации указанных направлений в той мере, в которой это допустимо законом. Направления деятельности полиции являются направлениями партнерских взаимоотношений органов внутренних дел и институтов гражданского общества.

Основными формами партнерского взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в России являются:

– непосредственная совместная деятельность (проведение различных акций, праздников, мероприятий);

– информационный обмен (проведение конференций, форумов, семинаров, уроков);

– общественный контроль;

– профилактические мероприятия;

– благотворительные кампании.

Эти формы партнерских взаимоотношений могут выражаться в следующих действиях:

– сообщение гражданами органам полиции информации о готовящихся, совершаемых или совершенных правонарушениях;

– выступления граждан в средствах массовой информации о фактах, содержащих признаки правонарушений;

– выявление сотрудниками полиции с помощью граждан свидетелей, потерпевших как в рамках уголовных дел, так и по делам об административных правонарушениях;

– привлечение представителей институтов гражданского общества в качестве специалистов для участия в производстве следственных действий;

– привлечение представителей институтов гражданского общества для консультаций по правовым, религиозным и иным вопросам, требующим знаний узких специалистов;

– привлечение представителей институтов гражданского общества для знакомства сотрудников полиции с узкими вопросами в целях использования полицейскими полученных знаний на практике.

В главе 2 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» ^[44] закреплены основные формы участия граждан в охране общественного порядка:

– содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам;

– участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести;

– внештатное сотрудничество с полицией;

– участие граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности.

В рамках партнерского взаимодействия с полицией граждане и организованные сообщества могут:

– информировать органы полиции о правонарушениях и об угрозах общественному порядку;

– участвовать в мероприятиях по охране общественного порядка по приглашению органов полиции;

– участвовать в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов;

– участвовать в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых полицией;

– оказывать иное содействие полиции в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– участвовать в поиске лиц, пропавших без вести; оказывать помощь органам полиции в мероприятиях по поиску лиц, пропавших без вести;

– оказывать первую помощь гражданам при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, при наличии соответствующей подготовки и/или навыков;

– требовать от граждан и должностных лиц прекратить противоправные деяния;

– принимать меры по охране места происшествия, а также по обеспечению сохранности вещественных доказательств совершения правонарушения с последующей передачей их сотрудникам полиции;

– знакомиться с документами, определяющими правовое положение внештатного сотрудника полиции, а также получать в установленном порядке информацию, необходимую для участия в охране общественного порядка;

– оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей в сфере охраны общественного порядка;

– распространять правовые знания, разъяснять нормы поведения в общественных местах.

Направления и формы взаимодействия являются составляющими механизма реализации партнерской модели взаимоотношений полиции и общества.

Важным признаком партнерской модели взаимоотношений государства и гражданского общества является контроль за деятельность органов государственной власти. Цель общественного контроля за деятельностью полиции – обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общественных объединений и учет общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан и организаций при принятии решений; выяснение оценки деятельности полиции ^{[45, с. 84]}. Общественный контроль за деятельностью полиции служит также эффективной антикоррупционной мерой ^{[46, с. 166–168]}. В числе задач общественного контроля за деятельностью полиции – вовлечение граждан в процесс оценки работы полиции, положительное воздействие на ее деятельность, повышение уровня доверия населения к деятельности полиции ^{[47, с. 151–154]}, а также обеспечение тесного взаимодействия полиции с институтами гражданского общества; поддержание прозрачности и открытости деятельности полиции; формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению сотрудников полиции; усиление доверия самой полиции к инициативам общественности, механизмам общественного контроля ^{[48, с. 31–32]}.

Субъектами общественного контроля за деятельностью полиции могут являться непосредственно граждане, общественные объединения, партии, средства массовой информации, а также Общественная палата Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии и общественные советы, формируемые при МВД России и его территориальных органах. Граждане Российской Федерации вправе участвовать в выполнении общественного контроля лично и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В важную форму взаимодействия полиции и обществапревратились общественные советы, создаваемые при органах МВД России разного уровня с 2004 г. Основная функция общественных советов – оказание общественной поддержки органам внутренних дел и мобилизация общественности на такую поддержку.

В состав общественных советов входят депутаты представительных органов власти различных уровней, ветераны правоохранительных органов, сотрудники СМИ, члены общественных организаций и творческих союзов, работники сфер образования и науки, общественные деятели, представители духовенства ^[49].

Необходимость расширения сети общественных советов зафиксирована в Федеральном законе «О полиции». Впервые (применительно к деятельности полиции) законодательно устанавливаются порядок создания и функционирования постоянно действующих общественных советов и их основные функции. Стратегическая роль советов – быть связующим звеном между полицией и обществом, улучшать механизмы их взаимодействия, повышать уровень доверия между ведомством и общественностью, выстраивать конструктивный диалог между полицией и гражданами.

Общественные советы созданы во всех регионах России. Общественный совет при МВД России стал инициатором проведения во всех субъектах Российской Федерации акции «Каникулы с Общественным советом» (члены общественных советов совместно с полицейскими принимали участие в организации досуга различных категорий детей в период летних каникул), конкурса детского рисунка «Мои родители работают в полиции», творческого конкурса «Я б в полицию пошел – пусть меня научат!», фотоконкурса «Полицейская семья», акций «Зарядка со стражем порядка» и «Памятка водителю».

В рамках всероссийского проекта «Каникулы с Общественным советом» (с 2014 г.) для подростков из неблагополучных семей, детей из детдомов, детей сотрудников органов внутренних дел, погибших при исполнении служебных обязанностей, в летний период проводятся различные просветительские, досуговые, физкультурно-оздоровительные мероприятия ^[50]. Общественный совет при Управлении МВД России по Липецкой области организовал летний лагерный отдых детей с ограниченными физическими возможностями ^[51]. В Саратовской области в скаутском лагере была проведена патриотическая акция «Зарница во славу Отечества» ^[52]. Оригинальным решением организации занятости детей в летние каникулы стало открытие детской площадки дневного пребывания «Юный полицейский» на базе Культурного центра Управления МВД по Брянской области ^[53]. Общественный совет при МВД по Республике Коми организовал работу «Школы юного лесовода»: 43 школьные команды посадили более 5 тысяч деревьев ^[54]. Общественный совет при отделе МВД России по городу Железноводску совместно с казачеством Ставрополья провели для школьников военно-полевые сборы ^[55].

Общественный совет при Главном управлении МВД России по Пермскому краю в детских оздоровительных лагерях организовал профильные смены «Путь героя» для подростков, состоящих на профилактическом учете в органах внутренних дел. Главный итог: из 183 подростков, состоящих на учете и прошедших смену, с профилактического учета с исправлением были сняты 63 человека (28,3 %) ^[56].

МВД Центрального федерального округа регулярно проводит благотворительные акции для детей из различных областей Центрального федерального округа ^[57]. МВД Республики Татарстан стало организатором благотворительной акции «Помоги собраться в школу» ^[58].

Общественные советы различных регионов организуют посещение дежурных частей территориальных органов МВД России на районном уровне в целях осуществления общественного контроля их деятельности. Наглядным подтверждением положительной динамики во взаимодействии гражданского общества и правоохранительных органов Санкт-Петербурга и Ленинградской области стало резкое и значительное снижение жалоб на действия сотрудников органов внутренних дел, которые поступают в редакции ведущих СМИ, а также в адрес членов Общественного совета ^[59].

Общественные советы стали коммуникационной площадкой для полиции и граждан, связующим звеном в партнерских взаимоотношениях полиции и общества.

Сосуществование государства и институтов гражданского общества выступает как сложный процесс взаимоконтроля и взаимоограничений. В правовом государстве самоорганизация общества приобретает нормативные основы и право является основным регулятором отношений между государством и институтами гражданского общества. Оптимальной моделью взаимоотношений государства и институтов гражданского общества становится модель партнерского взаимодействия. Сотрудничество такого типа способствует результативному проведению государственной политики и эффективной реализации государственных функций, важное место среди которых занимает правоохранительная функция. Тесное взаимодействие, взаимное влияние и контроль государства и гражданского общества в лице его институтов способствуют эффективному осуществлению правоохранительной функции государства, сближению населения и власти, разрешению противоречий в социальной и государственно-правовой сферах.

Взаимодействие полиции и граждан в сфере противодействия преступности становится атрибутивной чертой современных демократических государств, а новые формы и новые направления партнерского сотрудничества государства и общества по борьбе с преступностью – реалиями политико-правовой организации и международного взаимодействия в XXI веке.