Difficulties of implementation of state policy in countering extremism

Mironov Anatoliy Nikolaevich Doctor of Law Professor, the department of Management of Public Order Units, Academy of Management of the Ministry of internal Affairs of Russia 141702, Russia, Moskovskaya oblast', g. Dolgoprudnyi, ul. Granitnyi Tupik, 7, kv. 14 mironov.ufa@mail.ru Other publications by this author

Mironova Yuliya Vladimirovna Educator, the department of Civil Legal Disciplines, Vladimir Law Institute under the Federal Penitentiary Service of Russia 600020, Russia, Vladimir, B. Nizhegorodskaya Street 67 E juliamironova07@mail.ru

Для решения наиболее важных вопросов деятельности государства, для обеспечения его устойчивого функционирования, достижения гражданского мира и согласия, сохранения основ конституционного строя, межнационального (межэтнического) и межконфессионального согласия, обеспечения безопасности общества, государства, беспрепятственной реализации прав и законных интересов лиц, проживающих в государстве создается или определяется государственная политика, которая находит свое выражение в принятии различного рода стратегических документов. В Российской Федерации такого рода стратегические документы разрабатываются и принимаются в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ^[2], который установил правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации. Принятие в Российской Федерации данного закона стало серьезной вехой в развитии стратегического планирования, которое находится в настоящее время на недостаточно высоком уровне. Некоторые положения данного закона требуют их детализации в подзаконных актах, что позволило бы устранить различные подходы к порядку подготовки документов стратегического планирования, мониторинга и контроля их реализации. На федеральном уровне Правительство Российской Федерации проделало огромную работу по определению порядка составления документов стратегического планирования, утверждение которых отнесено к его ведению [7–11]. Однако есть документы, которые требуют их разработки и утверждения. К ним можно отнести определение: порядка функционирования федеральной информационной системы стратегического планирования, требования к технологическим и лингвистическим средствам, в том числе требования к обеспечению автоматизации процессов сбора, обработки информации, и порядок информационного взаимодействия федеральной информационной системы стратегического планирования с иными информационными системами; порядка разработки и корректировки стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, а также порядок мониторинга ее реализации; порядка разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации и др.

Значительную роль в определении порядка стратегического планирования в рамках обеспечения национальной безопасности играет Президент Российской Федерации, которому в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» необходимо принять ряд подзаконных нормативных правовых актов. К сожалении стоит отметить, Президенту Российской Федерации в этом направлении еще многое предстоит сделать. В соответствии с данным законом к полномочиям Президента Российской Федерации относиться определение: порядка разработки, экспертизы и корректировки документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности; требований к их содержанию; критериев и показателей состояния национальной безопасности Российской Федерации; порядка мониторинга и контроля реализации указанных документов и оценки состояния национальной безопасности Российской Федерации; порядка разработки и корректировки отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации; порядка разработки, корректировки и утверждения (одобрения) стратегического прогноза Российской Федерации; порядка разработки, утверждения и реализации государственной программы вооружения; порядок осуществления контроля реализации документов стратегического планирования в соответствии с компетенцией Президента и другие (статьи 17, 18, 19, 23, 29, 42).

Наличие положений, развивающих требования статей Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» будет способствовать, во-первых, более четкому пониманию разработчиками стратегических документов их внутреннего строения, содержания данных документов, во-вторых, уяснению исполнителями стратегических документов что от них требуется сделать для их реализации закрепленных в стратегических документах положениях в жизнь, в-третьих, позволит определить критерии оценки эффективности осуществляемой в соответствии со стратегическими документами деятельности, в-четвертых, определению возможных направлений совершенствования стратегического планирования и их корректировке. Сказанное нами в полной мере будет касаться и стратегического планирования противодействия экстремистской деятельности.

Экстремистские проявления находят широкое проявление во всем мире. Не является исключением и Российская Федерация. Экстремизм представляет собой глобальную угрозу для всего мирового сообщества связи с теми последствиями и проявлениями, которые он несет. Экстремизм как явление изучается представителями различных направлений науки, предлагаются различные направления противодействия его проявлениям, но наиболее важной задачей является грамотное определение государственной политики в данной сфере деятельности и ещё важнее её реализовать.

Для определения государственной политики противодействия проявлениям экстремизма, как одной из угроз национальной безопасности, в развитие положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» ^[1], Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (в настоящее время документ утратил силу) ^[3] Президентом Российской Федерации была утверждена Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года ^[4], определившая цель, задачи и основные её направления в сфере противодействия экстремизму.

Государственная политика должна определять не только стратегию развития определенной сферы деятельности, но и что не менее важно, тактику её реализации, механизмы претворения её в жизнь, соответствующего обеспечения, порядок осуществления мониторинга реализации и оценки достигнутых результатов.

Анализ положений, содержащихся в стратегии противодействия экстремизму позволяет сделать вывод о том, что её содержание отвечает её наименованию в части наличия только стратегических целей, задач и направлений государственной политики, а каким же образом её реализация? Деятельность по реализации государственной политики должна находить свое внешнее выражение в соответствующих действиях уполномоченных субъектов, то есть иметь соответствующие формы, которые имеют свое нормативное закрепление.

Для начала попытаемся найти ответы в самой стратегии относительно того каким же образом её реализовать?

Пункт 25 Стратегии противодействия экстремизму определяет, что достижение цели государственной политики будет осуществляться путем реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер организационного и правового характера, разрабатываемых с учетом результатов мониторинга в сфере противодействия экстремизму.

Представляется, что достичь указанную цель будет достаточно сложно за счет реализации только мер организационного и правового характера. На осуществление экстремистской деятельности влияют самые разнообразные факторы, устранить которые одними организационными и правовыми мерами будет не достаточно. Так факторами экстремистских проявлений могут быть: «обнищание населения, повлекшее за собой постоянно увеличивающийся разрыв между богатыми и бедными, безработица» ^{[16, c. 329]}, «проблемное состояние института семьи и брака, не обеспечивающее детям и молодым людям достойной социализации и адекватного воспроизведения социальных норм и запретов» ^{[12, c. 52]}, «неравномерность экономического, социального и политического развития регионов» ^{[13, c.16]}, «негативные тенденции воспроизводства социального статуса молодежи и ограничение возможностей ее самореализации в важнейших сферах жизнедеятельности, чрезмерная дифференциация общества по статусам и доходам, социальная незащищенность молодежи, затрудненный доступ к качественному образованию, манипулятивность средств массовой информации, архаизация политической культуры в русле религиозной и этнонациональной нетерпимости»^{[15, c.13]}, «общий низкий уровень жизни населения страны, деформированное состояние нравственной и культурной сфер современного российского общества, отсутствие гуманного и нравственного стержня в современном искусстве, поставляющем обществу, особенно молодой его части, образы насилия, агрессии, жестокости» ^{[14, c.43]} и другие.

Стратегия противодействия экстремизму в пункте 27 содержит направления государственной политики по противодействию экстремизму в различных сферах:

– в сфере законодательной деятельности;

– в сфере правоохранительной деятельности;

– в сфере государственной национальной политики;

– в сфере государственной миграционной политики;

– в сфере государственной информационной политики;

– в сфере образования и государственной молодежной политики;

– в сфере государственной культурной политики

– в сфере международного сотрудничества.

Определение государственной политики противодействия экстремизму в любой из обозначенных сфер деятельности будет являться бесполезным занятием, если сформулированные в ней направления деятельности не найдут отражение в реальных действиях субъектов противодействия экстремисткой деятельности. Каким образом мы можем судить о деятельности субъектов противодействия экстремисткой деятельности? Возможно по осуществляемым ими конкретными действиями, вытекающими из функций, возложенных на данные органы, а также по закрепленным полномочиям, которые в свою очередь также должны найти объективное подтверждение в соответствующих нормативных правовых актах, закрепляющих статус субъектов противодействия экстремистским проявлениям.

Для начала хотелось бы отметить недостатки в формулировании конкретных направлений государственной политики противодействия экстремизму, а уже потом перейти к отраженным в нормативных правовых актах, определяющих статус субъектов противодействия экстремизму функциях и полномочиях.

Например, направление государственной политики противодействия экстремизму в сфере законодательной деятельности включает в себя обеспечение эффективного применения норм законодательства Российской Федерации в сфере противодействия экстремизму. Основное предназначение законодательной деятельности состоит в разработке и принятии законодательных актов, а не в обеспечении эффективности правоприменения. Мониторинг правоприменения в сфере экстремисткой деятельности представляется что больше это деятельность судебных и правоприменительных органов, а не законодателей.

Другим примером является смешение сфер деятельности, когда, например, речь идет о разработке программ противодействия экстремизму, то о необходимости их разработки говориться применительно к законодательной деятельности, к сфере образования и государственной молодежной политики, к сфере государственной национальной политики. Неужели невозможно при разработке данных программ комплексно подойти к решению вопроса и отразить направления применительно ко всем сферам деятельности. Да, возможно потребуется согласование данных программ с большим количеством субъектов, но будет один документ, а не несколько.

Положительно стоит отметить закрепление направлений противодействия экстремизму основному субъекту в сфере государственной национальной политики применительно к федеральному агентству по делам национальностей, что нашло отражение в Указе Президента РФ от 31 марта 2015 г. № 168 «О Федеральном агентстве по делам национальностей» ^[5] и Постановлении Правительства РФ от 18 апреля 2015 г. № 368 «О Федеральном агентстве по делам национальностей» ^[6]. В обозначенных нормативных правовых актах за федеральным агентством по делам национальностей закреплены функции, которые оно должно реализовать, вместе с тем административные регламенты их осуществления пока ещё не разработаны, что не позволяет в полной мере говорить о действенности работы в этом направлении.

Достаточно затруднительно разобраться кто будет реализовывать государственную политику противодействия экстремизму в сферах, которые относятся сразу к ведению нескольких федеральных органов исполнительной власти, как например в сфере государственной миграционной политики, субъектами осуществления которой являются Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству.

Также видится достаточно проблематичным будет осуществить государственную поддержку общественных и религиозных объединений, деятельность которых направлена на противодействие экстремистским проявлениям, государственную поддержку создания телевизионных программ и художественных произведений, направленных на профилактику экстремистских проявлений ввиду отсутствия в законодательстве таких оснований государственной поддержки.

Завершая хотелось бы сказать, что создание стратегических документов в сфере противодействия экстремистским проявлениям это значительный задел для работы в данном направлении, вместе с тем уточнение ряда вопросов позволило бы более эффективно реализовать данный стратегический документ.

Во-первых, необходимо разработать и принять план реализации данной стратегии, что до настоящего времени сделано не было.

Во-вторых, пересмотреть положения, определяющие статус федеральных органов исполнительной власти, которые не выполняют правоохранительные функции в части закрепления в них соответствующих положений, в соответствии с которыми они бы выполняли или осуществляли действия, направленные на реализацию государственной политики в сфере противодействия экстремизму.

В-третьих, разработать порядок осуществления мониторинга реализации стратегии противодействия экстремизму;

В-четвертых, выработать критерии оценки эффективности государственной политики противодействия экстремизму.

В-пятых, представляется, что для преодоления экстремистских проявлений необходимо устранять многочисленные причины, в результате которых данные проявления возникают, а реализация стратегии противодействия экстремизму это сделать не позволит.