Prudential component of banking supervision

Статья написана с использованием СПС «Консультант». В последние годы в юридической науке значительно возрос интерес к изучению технико-правовых норм, опосредующих экономические показатели и нормативы в различных сферах общественных отношений. Пруденциальное регулирование рассматривается учёными как в теоретическом, так и в прикладном отношениях. Исследователи А.А. Воронов и А.М. Гоголев в монографии «Управление финансами: организационно-правовое исследование» оперирует категориями «пруденциальный надзор», «пруденциальные нормы», «пруденциальное регулирование» ^{[1, с. 324]}. Так, под «пруденциальным надзором» исследователи понимают «предварительный, «ранний» надзор, позволяющий регистрировать потенциальные возможности осложнений и проблем в деятельности финансовых институтов». Пруденциальные нормы, по мысли авторов, представляют собой «обязательные требования, выполнение которых обеспечивает надежность, ликвидность и платежеспособность, управление рисками, защиту интересов акционеров и вкладчиков» ^{[1, с.324]}. Понятие «пруденциальное регулирование» трактуется исследователями как «гибкость правового реагирования, позволяющая в короткие сроки нейтрализовать и в дальнейшем ликвидировать потенциальные возможности осложнений и проблем в деятельности финансовых институтов» ^{[1, с.324]}. Таким образом, последняя категория интерпретируется как правовое воздействие, ориентированное на предотвращение и минимизацию возможных негативных последствий, обусловленной деятельностью финансового института. Среди массива научных статей, посвященных проблемам пруденциального регулирования банковской деятельности, нельзя не отметить статью Д.В. Давиденко «Пруденциальное регулирование банковской деятельности как правой метод обеспечения стабильности денежного обращения» ^[3]. Автор отмечает, что «практика управления кредитными организациями выработала ряд приемов, направленных на ограничение последствий банковских рисков. Эти приемы составляют основу пруденциального регулирования банковской деятельности, воплощаясь посредством экономических нормативов. В них получили опосредование такие приемы, как синхронизация, хеджирование, диверсификация операций и сделок, а также резервирование денежных ресурсов» ^[3]. По мысли учёного, природа пруденциального регулирования банковской деятельности кроется в рисковой финансово-экономической деятельности кредитных организаций, которая может иметь негативные результаты. «Финансовая неустойчивость кредитных организаций, - пишет исследователь, - обусловлена главным образом банковскими рисками, под которыми следует понимать возможность случайного непредотвратимого финансово-негативного результата банковских операций и сделок. Банковские риски существенным образом затрудняют управление финансами кредитной организации и ставят под угрозу ее платежеспособность, что требует принятия мер по их ограничению. На решение именно этой задачи и направлено пруденциальное регулирование банковской деятельности. "Пруденциальное" от латинского providential, что переводится как "предусмотрительность" или "предосторожность"» ^[3]. Таким образом, пруденциальное регулирование направлено прежде всего на обеспечение финансовой стабильности функционирования кредитных организаций, превенции и минимизациию потенциально негативных последствий, связанных с совершением банковских сделок и операций. Основу пруденциального регулирования составляют экономические нормативы, которые опосредуются в правовых предписаниях, зафиксированных в нормативно-правовых актах, имеющих общеобязательный характер ^[3]. По мысли Д.В. Давиденко, «предписания, определяющие значение и методику вычисления экономических нормативов, а также нормативно-правовые предписания, устанавливающие и детализирующие их юридическое содержание, образуют между собой отдельный правовой институт - институт пруденциального регулирования» ^[3]. Таким образом, если А.А. Воронов и А.М. Гоголев исходят из понимания пруденциального регулирования как мер правового реагирования, направленных на предотвращение негативных последствий, то Д.В. Давиденко рассматривает пруденциальное регулирование как комплекс правовых предписаний, регламентирующих экономические нормативы кредитных организаций. Позиции авторов нельзя назвать диамметрально противоположными, так как обе точки зрения исходят из понимания пруденциального регулирования как правового метода воздействия на банковские отношения с целью обеспечения стабильности денежного обращения. Более четкий акцент на превентивную, защитную составляющую пруденциального регулирования отмечает исследователь Я. Чадаева в статье «Правовое регулирование минимизации банковских рисков». «Пруденциальное регулирование, - отмечает автор,- представляет собой систему норм государственно-властного характера, направленную на обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы в целом, а также на защиту интересов вкладчиков с помощью определения экономических нормативов функционирования банков» ^[7]. Несколько отличную точку зрения на сущность пруденциального регулирования излагает А. Жамсаранова в статье «Правовые проблемы регулирования банковских рисков». «Суть пруденциального регулирования, - отмечает автор, - видится в ограничении государством активной деятельности банков на финансовых рынках, так как банки являются особенными субъектами денежных отношений, играя значительную роль в социальной сфере»^[4]. Рассматривая данный вывод, следует отметить, что ограничение банковской деятельности не является приоритетной целью устанавливаемых ЦБ РФ экономических нормативов банковской деятельности. Приоритетной задачей является создание условий для стабильного функционирования банковской системы Российской Федерации. Опосредованные нормами права, экономические нормативы в большей степени выступают как средства правовой защиты от потенциальных банковских рисков, вытекающих из совершаемых банковских сделок и операций. Наконец, противоположная точка зрения на сущность пруденциального регулирования заключается в трактовке последнего как одного из методов экономического характера, заключающегося в установлении обязательных нормативов, установленных для кредитных организаций. Указанную оценку, как отмечает Д.В. Давиденко, высказывает исследователь Я.А. Гейвандов в монографии «Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функция, полномочия». «Банковское регулирование, - пишет Я.А. Гейвандов,- осуществляется не только в форме нормотворчества или издания индивидуально-правовых актов, но и методами экономического характера, например при осуществлении денежно-кредитной политики, установлении кредитным организациям обязательных нормативов» ^{[2, с.131]}. Д.В. Давиденко, иллюстрируя концепцию последнего, отмечает, что с ней нельзя согласиться по нескольким причинам. Во-первых, экономические методы основаны на экономических стимулах и действуют через материальную заинтересованность субъектов, находящихся под управленческим воздействием; Во–вторых, экономические методы воздействия оформляются гражданско-правовыми договорами ^[3]. «Между тем, - отмечает автор, - Банк России, устанавливая экономические нормативы, осуществляет в отношении кредитных организаций непосредственное регулирующее воздействие, имеющее в основе властное волеизъявление, он не мотивирует руководителей кредитных организаций материально, а действует напрямую, принуждая к совершению необходимых действий, оформляя свои решения правовыми актами управления. Поэтому экономические нормативы, вне всякого сомнения, относятся к правовым методам государственного регулирования» ^[3]. Специфической чертой пруденциальных предписаний является их технико-правовой характер. «Технический характер экономических нормативов, - отмечает автор,- отражается прежде всего на содержании устанавливающих их правовых норм Интеллектуально-волевое содержание этих норм устанавливают ст. 62.1 - 72 Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86 –ФЗ (ред. от 03.07.2016) (далее – Закон о Банке России) В них закрепляется допустимое соотношение размеров собственных средств, резервных фондов, операций и сделок кредитной организации, а также методы их вычисления, для чего используются категории и средства бухгалтерского учета, как-то: активы, пассивы, обязательства, имущество, числовые обозначения счетов бухгалтерского учета, математические алгоритмы для вычисления размеров имущества и обязательств» ^[3]. Д.В. Давиденко отмечет следующие причины, которые позволяют выделить рассматриваемые нормы в отдельный институт. во-первых, однородное содержание, которое выражено в праве Банка России устанавливать для кредитных организаций обязательные для исполнения экономические нормативы; во-вторых, «системное единство - во главе института расположена одна на все экономические нормативы бланкетная норма, за нарушение экономических нормативов установлены общие меры государственного принуждения»; в-третьих, общий источник правовых предписаний – подзаконные нормативные акты Банка России, в которых зафиксированы экономические нормативы ^[3]. Логичной выглядит постановка вопроса о том, какие общие меры государственного принуждения применяет Центральный Банк России к кредитным организациям, нарушившим многочисленные пруденциальные предписания, сформулированные в подзаконных нормативных актах. Инструкцией Банка России от 03.12.2012 N 139-И (ред. от 15.11.2016) «Об обязательных нормативах банков» (далее – Инструкция Банка России) установлены числовые значения и методику расчета следующих обязательных нормативов банков: - достаточности капитала; - ликвидности; - максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; - максимального размера крупных кредитных рисков; - максимального размера кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам); - совокупной величины риска по инсайдерам банка; - использования собственных средств (капитала) банков для приобретения акций (долей) других юридических лиц; - максимального размера риска на связанное с банком лицо (группу связанных с банком лиц). Данный подзаконный нормативный акт не является единственным нормативно-правовым источником, содержащим количественные показатели обязательных нормативов. В соответствии с пунктом 1.2 рассматриваемой Инструкцией Банка России иные обязательные нормативы, установленные Законом о Банке России, а именно: предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала; минимальный размер резервов, создаваемых под риски; размеры валютного и процентного рисков; обязательные нормативы для банковских групп и небанковских кредитных организаций - устанавливаются иными нормативными актами Банка России. Следует отметить, что Д.В. Давиденко увязывает пруденциальные нормы с применением общих мер государственного принуждения, но детально не останавливается на анализе указанных мер. На наш взгляд необходимо обратиться к анализу мер административного принуждения, применяемых за нарушение пруденциальных норм с целью исследовния проблемы и структурирования дефиниции пруденциального надзора. Меры принуждения, применяемые Банком России к кредитным организациям за нарушение пруденциальных норм, изложены в Инструкции Банка России от 31.03.97 № 59, утверждённой Приказом Банка России от 31.03. 1997 № 02-139 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» (далее - Инструкция Банка России от 31.03.97 N 59). К последним, в частности, отнесены: - штрафы; - требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана мер по финансовому оздоровлению; - требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации в соответствие с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"; - требование о реорганизации кредитной организации, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации; - ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев; - запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией на срок до одного года; - запрет на открытие филиалов на срок до одного года; - требование о замене руководителей кредитной организации; - назначение временной администрации по управлению кредитной организацией; - отзыв лицензии на осуществление банковских операций. По сути, речь идет о перечне мер административно-пресекательного характера, применяемых в процессе осуществления банковского надзора, так как перечень административных наказаний определен в действующем КоАП РФ (ст. 3.2 КоАП РФ) и не может быть дополнен какими-либо иными нормативными актами. Анализ принудительных мер, содержащихся в Инструкции Банка России от 31.03.97 N 59 на предмет выявления общих типологических черт (п. 1.15), показывает, что практически все указанные меры ориентированы на оперативный (незамедлительный) характер применения и имеют ограниченную продолжительность действия, обусловленную конкретным сроком, установленным в норме, либо окончанием срока устранения оснований ее применения. Последний признак, впрочем, характерен и для административных наказаний, например, административное приостановление деятельности (п. 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ), которое налагается на срок до 90 (девяноста) суток (ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ). Однако следует отметить, что данный вид наказания был введен в КоАП в 2005 году и до указанной даты в формально-юридическом отношении являлся мерой административного пресечения. Исключение из указанного перечня составляют штраф и отзыв лицензии на осуществление банковских операций. Инструкция Банка России от 31.03.97 N 59 рассматривают штраф как денежное взыскание, налагаемое на кредитную организацию в соответствии с установленными федеральными законами и нормативными актами Банка России основаниями для его применения (п. 1.17.1). В то же время действующий КоАП определяет административный штраф как вид административного наказания (п. 2 ч. 1 ст. 3.2), который является денежным взысканием и выражается в рублях (ч. 1 ст. 3.5). Являясь мерой административного наказания, административный штраф налагается за совершенные административные правонарушения в банковской сфере (ст. 15.26 КоАП РФ). Выступая в качестве меры административного пресечения, штраф налагается за нарушения пруденциальных норм деятельности, не являющиеся административными правонарушениями. Таким образом, несмотря на некоторые различия в терминологии - "штраф" и "административный штраф", последний в формально юридической плоскости выступает в двух ипостасях - как мера административного наказания и как мера административного пресечения, в частности, при реализации банковского надзора ^[6]. В соответствии со ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф может быть выражен как в фиксированном размере, так и в кратных величинах к определённым стоимостным показателям, таким как, например, стоимость предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения; сумме излишнего дохода либо сумме убытков, которых лицо избежало в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком; незадекларированной сумме наличных денежных средств и (или) стоимости денежных инструментов; сумме ранее наложенного административного штрафа. Однако ни один из указанных стоимостных показателей взыскания административного штрафа не подпадает под критерии исчисления штрафа, взыскиваемого за нарушение пруденциальных норм. В соответствии с Приложением № 2 «Размеры штрафов, применяемых к кредитным организациям» к Инструкции Банка России от 31.03.97 N 59 утверждены размеры штрафов, применяемых к кредитным организациям за нарушение пруденциальных норм деятельности. Основным стоимостным показателем исчисления штрафа является величина оплаченного уставного капитала кредитных организаций, а штраф взымается в процентах по отношению к последнему. Диапазон взымаемого процента составляет от 0,05 % до 1 % от размера минимального уставного капитала. Следует отметить, что, наряду с институтом пруденциального регулирования, отмеченного Д.В. Давыденко, который охватывает предписания, фиксирующие экономические нормативы деятельности кредитных организаций, существует и активно формируется институт пруденциального надзора, целью которого является предупреждение, выявление и пресечение нарушений пруденциальных предписаний, установленных Банком России для кредитных организаций. Неотъемлемым компонентом указанного института является совокупность норм подзаконных актов ЦБ РФ, устанавливающих меры административно-восстановительного и административно-пресекательного характера за нарушение пруденциальных предписаний, установленных Банком России. По сути, пруденциальный надзор, можно рассматривать как начальную стадию банковского надзора, ориентированного на предупреждение и пресечение нарушений технико-правовых предписаний, опосредующих экономические нормативы деятельности кредитных организаций, составляющих основу пруденциального регулирования банковского сектора. Одной из ключевых проблем его совершенствования является разграничение норм технико-правового характера, выражающихся в нарушении нормативов установленных ЦБ РФ от нарушений порядка функционирования кредитных организаций, выражающихся в посягательствах на установленный порядок (сроки, формы) оформления банковской документации. Последние, в частности, содержатся пунктах 1.25.1. 1.25.8 Инструкции Банка России от 31.03.97 N 59 и в приложении №2 к Инструкции Банка России от 31.03.97 N 59. К числу указанных нарушений отнесены требований по представлению и опубликованию отчетности, представлению аудиторских заключений и копий издания, в котором опубликована отчетность. Так, например, однократное нарушение в течение последних двенадцати месяцев сроков представления отчетности и/или представление отчетности с нарушением требований Банка России влечет наложение штрафа в размере до 0,05 процента от размера минимального уставного капитала. Аналогичная санкция налагается за нарушение сроков опубликования отчетности, представления аудиторского заключения, копий издания, в котором опубликованы отчёт, отчёт опубликован с нарушением требований Банка России. Штраф в размере от 0,05 % до 0,1 % от размера минимального уставного капитала налагается за двукратное нарушение сроков представления отчетности за последние двенадцать месяцев или представление отчетности с нарушением требований Банка России. Аналогичная санкция налагается за одновременное нарушение сроков представления отчетности, аудиторского заключения, копий издания, в котором опубликован отчет, сроков опубликования отчетности и представление отчетности по формам и в объеме, не соответствующим требованиям Банка России. Штраф в размере 0,1% от размера минимального уставного капитала налагается за представление и/или опубликование отчетности, представление аудиторского заключения и копии издания, в котором опубликован отчет, позднее сроков, предусмотренных пп. 1.25.2 и 1.25.7 Инструкции Банка России от 31.03.97 N 59. Пункт 1.25.2 Инструкции Банка России от 31.03.97 N 59 устанавливает нарушение, в соответствии с которой, если кредитной организацией нарушены сроки представления отчетности и/или ее опубликования в открытой печати в случаях, установленных федеральными законами, представления аудиторского заключения, копий издания, в котором опубликован отчет, но указанные документы представлены в течение 5 дней с установленной Банком России даты, надзорный орган вправе взыскать штраф. Пункт 1.25.7 Инструкции Банка России от 31.03.97 N 59. устанавливает нарушение, в соответствии с которым территориальное учреждение Банка России может применить к кредитной организации меры воздействия в порядке и размерах, предусмотренных пп. 1.25.2 - 1.25.5 Инструкции, если кредитная организация: - представила отчетность с нарушением требований Банка России (по объему, формам и т.д.), но в течение 5 дней с установленной Банком России даты по ее представлению указанные требования были выполнены; - опубликовала годовой отчет в открытой печати с нарушением требований Банка России (по объему, формам и т.д.), но в течение 15 дней с установленной Банком России даты по представлению копий издания, в котором опубликован отчет, выполнила указанные требования. Штраф в размере 1,0% от величины оплаченного уставного капитала, но не более 1,0% от минимального уставного капитала налагается за невыполнение требований о соблюдении сроков представления отчетности более двух раз в течение последних двенадцати месяцев, опубликования отчетности, представления аудиторского заключения, копий издания, в котором опубликован отчет. Анализ содержания указанных предписаний позволяет констатировать, что нормы, регламентирующие порядок предоставления отчётности и аудиторского заключения являются социальными по своей правовой природе и не относятся к технико-правовым предписаниям, так как не опосредуют экономических критериев деятельности кредитных организаций и, следовательно, не могут трактоваться как пруденциальные нормы. Таким образом, Инструкция Банка России от 31.03.97 N 59 в качестве пруденциальных предписаний формулирует как собственно экономические нормативы деятельности кредитной организации, так и формальные нарушения, связанные с порядком предоставления различного рода отчётности кредитными организациями, которые отнесены к пруденциальным, но не опосредуют экономических показателей деятельности кредитных организаций. В настоящее время в действующих нормативных актах нет чётко структурированных дефиниций «пруденциальная норма», «пруденциальная норма деятельности». На наш взгляд, наиболее приемлемой является научная точка зрения, которая исходит из понимания сущности пруденциальной нормы как технико-правового императива, опосредующего экономические показатели деятельности кредитных организаций. Эта позиция логично вытекает из положений норм, предусмотренных статьями 62-71 Закона о Банке России. Нельзя не отметить противоречие между нормативными актами, регламентирующими банковскую систему Российской Федерации. Последняя, на наш взгляд, прослеживается между нормами Закона о Банке России и Инструкцией Банка России от 31.03.97 N 59. Так, положения ст.ст. 62 - 71 Закона о Банке России в качестве обязательных пруденциальных нормативов не предусматривает определение порядка предоставления отчётной документации и аудиторских заключений, нарушение которого, в соответствии с пунктами 1.25.1, 125.2 ,1.25.7 Инструкции Банка России от 31.03.97 N 59. влечёт применение мер воздействия в виде штрафных санкций. Кроме того, отмеченный формальный подход к перечню нарушений пруденциальных норм, зафиксированный в Инструкции Банка России от 31.03.97 N 59, вступает в противоречие с доминирующих научным подходом, трактующих пруденциальные нормы, как формально-определённые экономические нормативы, обязательные для осуществления в процессе деятельности банков. Следовательно, одним из направлений совершенствования банковского законодательства в сфере пруденциального регулирования должно стать разграничение действий (бездействий), нарушающих экономические нормативы функционирования кредитных организаций, от предписаний, фиксирующих порядок предоставления отчётной документации. Последние должны быть формализованы как административные правонарушения и отнесены к Кодексу административных правонарушений Российской Федерации (КоАП РФ) с возложением административных наказаний. Кодификация норм, регламентирующих порядок функционирования кредитных организаций, давно известна действующему КоАП РФ (ст. 15.15.6. КоАП РФ (Нарушение порядка представления бюджетной отчетности); статьи 15.33. КоАП РФ (Нарушение установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании порядка и сроков представления документов и (или) иных сведений в территориальные органы Фонда социального страхования Российской Федерации), и т.д.