Local Government in the Vertical Division of Power

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ВЕРТИКАЛЬНОМ

РАЗДЕЛЕНИИ ВЛАСТИ

д.ф.ю.н. Гадир Халилов

Докторант Бакинского Госудаственного Университета,

Юридический факультет, Кафедра Международного

частного права и европейского права

Tel: +994 55 277 77 60;

E-mail: gadirkhalilov@yahoo.com

Ключевые слова:демократия, разделение власти, местное самоуправление, административно-территориальное деление, децентрализация, международное право, внутреннее законодательство, международные договора, политическая власть, центральная власть

Эффективность и стабильность власти зависят от уровня поддержки народа. А поддержка власти народом осуществляется при помощи ряда методов и средств. Если под методом подразумеваются механизмы, охватывающие непосредственное и косвенное участие народа в органах власти, то средства включают правовые и другие нормы, регулирующие данный процесс. Сама поддержка власти народом не делает ее трудоспособной. Для этого необходимо осуществление ряда мер. В частности, с точки зрения обеспечения эффективности осуществляется разделение власти, способное держать ветви власти под взаимным контролем. Одной из важнейших задач социально-экономическое развитие современной эпохи, обеспечения прав человека, является правильное организация власти в том числе местного самоуправления ^[1].

На определенном этапе истории по мере развития конституционного строя в различных странах формируются общие и специальные тенденции. Одна из общих тенденций в странах, взявших курс на демократическое развитие, была связана с необходимостью взаимосвязи между ветвями власти, а также регламентирования отношений между местными органами и органами местного самоуправления. Ставя своей целью обеспечение прав человека и формирование демократического режима, регулирование отношений между структурами местного самоуправления и органами государственной власти также создало необходимость в вертикальном разделении власти.

Традиционное разделение власти становится возможным с признанием независимости законодательной, исполнительной и судебной властей в рамках собственных полномочий. Такое разделение называется горизонтальным. Оно считалось недостаточным, и, начиная 60-70-ых гг 20 века получила широкое распространение идея горизонтального разделения власти, и путем децентрализации власти, власть стала устанавливаться на местах ^{[2, стр.21]}. Децентрализация государственной власти в то время совпала с периодом борьбы национальных и этнических групп за независимость. Уровень разделения власти не проходит добровольно и без всякой борьбы.

В истории человечества неизвестно случаев добровольной передачи своих функций носителями власти субъектам, которые наделялись этой властью. Наиболее «мягкие» случаи перехода от централизованной власти к самоуправлению наблюдались во время угрозы очень резких общественных столкновений. В частности, в развивающихся странах нежелание правительства делиться властью приводит к тому, что центральная власть превращает органы местного самоуправления в свои неформальные структуры или паралельно формирует свои собственные вертикальные административные структуры.

Учитывая то, что политики централизации в большинстве случаев приводит к этническому сепаратизму, в странах со сложным этническим составом были предприняты шаги для решения этого вопроса в законодательном порядке. Начиная со второй половины ХХ века, опыт государственного строительства в большей части стран попадает на период новых реформ. Региональные реформы в Италии в 70-ых годах, законы о децентрализации во Франции в 80-90-ых гг, расширение региональных и местных автономий в Великобритании в 90-ых гг, осуществление соответствующих реформ в Восточной Европе в 80-90-ых гг ознаменовало начало новой эпохи в этой сфере ^{[5, стр.19-22]}. Реформы также оказывают значительное влияние на постсоветские страны, добившиеся независимости.

Характерным свойством проводимых реформ является децентрализация власти и ее перевод на места. Децентрализация власти осуществляется в двух направлениях. В одном направлении полномочия центральной власти в местных административно-территориальных единицах государства передаются местным структурам самоуправления, а во втором направлении власть передается органам местного самоуправления.

Передача полномочий от центральной власти местным органам власти в общем не меняет природу природу политической власти, но передача полномочий центральной власти структурам местного самоуправления меняет его значимость. При этом меняется субъект власти, власть становится напрямую народной, формируясь на основе выборов.

В этом случае происходит передача тех или иных административных полномочий чисто местной значимости органам, избираемым напрямую населением указанной территориальной единицы. Административное управление, создание законов и уровень внедрения переходит структурам, формируемым непосредственно местным населением. В странах с высоким уровнем развития демократии местное самоуправление воспринимается не как инициатива местного населения, а как объективное существование разделения власти по вертикальной линии, обеспечивающей логическое разделение сил на всех уровнях правительственных органов.

Органы местного самоуправления выполняют функции управления непосредственно на местах и выступают как свободные элементы механизма власти с правовой точки зрения. В настоящее время органы местного самоуправления и их исполнительные аппараты являются одним из наиболее крупных и значимых элементов системы управления по своему объему и числу. В ряде современных стран правовая и фактическая самостоятельность местных органов самоуправления носит специфический характер. Их самостоятельность имеет как сходства, так и различия с методом автономии установления собственного самоопределения. Реформы по местной власти самоуправления во второй половине ХХ века на самом деле совпадает на период расширения стремлений к этнической автономии.

Децентрализации власти и ее передача на места стала возможным посредством осуществления определенных организационно-структурных реформ. А организационно-структурные реформы отличаются в зависимости от исторических, политических и экономических традиции страны. Не случайно, что во взаимоотношениях между государственной властью и местным самоуправлениям появились различные системы. На современном этапе в мировой практике существуют различные модели (системы), связанные с взаимоотношениями между государственной власти и местным самоуправлением. В общей форме из них можно отметить англосакские, континентальные, смешанные и другие модели ^{[4, стр.21]}. Сравнительный анализ опыта местного самоуправления по ряду демократических стран показывает, что местное самоуправление осуществляется посредством параллельной работы представителей, назначаемых центром, так и без представителей. В англосакской системе вместе с местным самоуправлением страны также функционирует и параллельная структура.

В этой системе в унитарных государствах действуют учреждения автономии, в федеративных государствах – субъекты федерации и наряду с автономией, также действует местное самоуправление ^{[7, стр.93]}. Органы местного самоуправления действуют самостоятельно, без участия какого-либо уполномоченного представителя правительства на местах.

Данная система применяется в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Центральной и Южной Америке. Большинство этих государств либо являлись доминионом Великобритании, либо являются членами Сообщества. Органы местного самоуправления действуют в качестве автономного учреждения, осуществляющего власть в рамках полномочий (в рамках собственных полномочий), предусмотренных непосредственно законом.

В государствах, ориентированных на эту модель, отношения между центральной властью и местным самоуправлением определяются принципом «действовать в рамках возложенных полномочий», то есть органы местного самоуправления могут осуществлять только деятельность, предусмотренную законом. Любая другая деятельность считается превышением полномочий, и оценивается в суде в качестве противоправных действий ^{[3, стр.17]}. Любые проблемы, возникшие в сфере полномочий между местным самоуправлением и центральной властью, решаются в судебном порядке. Такая свобода приближает англо-саксонскую систему к свойству автономии, а иногда даже и отождествляет с ним.

В разделении полномочий в континентальной системе существует параллельность. Здесь над местным самоуправлением действует уполномоченное лицо, назначенное властью, и осуществляющее административный контроль центральной власти. В этой системе местное самоуправление также осуществляет любую деятельность, не запрещённую законом. Однако, в отличие от другой системы, решения органов местного самоуправления должны быть утверждены со стороны органов местной государственной власти.

В самой континентальной системе также действуют различные системы разделения. Так можно отметить французский унитаризм, отличающийся своей консервативностью, и немецкие модели, охватывающие федеративную культуру, и отличающиеся либеральностью. Наряду с Францией, французская модель применяется в таких странах, как Италия, Испания, Финляндия, Греция, и др. Специальное лицо, назначенное со стороны правительства – уполномоченный комиссар, в качестве представителя государства, осуществляет контроль за исполнением законов, а также осуществляет руководство всеми государственными органами в регионе. Органы самоуправления обладают правом проводить экспертизы соответствия всех актов законодательству, и в судебном порядке добиваться отмены противоречащих закону актов.

Особенность этой модели, которая в настоящее время применяется в Германии, Австрии, Швейцарии, Японии, и ряде стран, состоит из того, что здесь федерация и земли не являются единственными субъектами государственного управления. В этой системе органы местного самоуправления рассматриваются как элемент государственного управления. Учреждения местного самоуправления выступают в качестве органов, исполняющих какие-либо функции, возложенные на них общинами, органами самоуправления, или государством. Отметим, что в зависимости от характерных особенностей, существуют различные подмодели немецкой модели. Основной фактор, обуславливающий отличие моделей местного самоуправления, связан с системой административно-территориальных единиц. В государствах с федеративным административно-территориальным строением элементы этой системы носят более комплексный характер. Однако основным вопросом, обеспечивающим гибкость системы, является независимость деятельности учреждений местного самоуправления. Несмотря на то, что правило последовательного подчинения различных административно-территориальных единиц государства охватывает различные уровни местного самоуправления (например, сельская, поселковая община) одинаковой административно-территориальной географии государства, в большинстве государств правило взаимного подчинения, отсутствует. По сравнению с сельской общиной, городское самоуправление не обладает какими-либо полномочиями. В прямом смысле слова, в системе местного самоуправления отсутствует позиция вертикальной власти и подчинение ^{[6, стр.7]}. Однако это не означает, что учреждения местного самоуправления обладают однозначной автономностью, так же как и местные территориальные коллективы. В качестве метода решения проблем местного населения и средства самоназначения, местное самоуправление вступают в отношения с другими эквивалентными учреждениями, органами государственной власти, межмуниципальные отношения, и иногда в международные отношения. Как и прочие этнические автономии, представительный орган местного самоуправления при реализации своей законодательной инициативы предоставляет законопроект органу исполнительной власти, вступает в международные экономические отношения с органом государственной власти, а также органами местного самоуправления в других юрисдикциях, создавая сложные юридические отношения. Все эти отношения важны для обеспечения ежедневной экономической, финансово-бюджетной, социально-культурной деятельности местного самоуправления, а также деятельности в сфере охраны окружающей среды.

Как мы уже отметили, организация органов местного самоуправления связана с рядом факторов, и их многоступенчатая структура возникает из закономерности в административно-территориальном делении государства. Обоснованное и законное административно-территориальное деление государства непосредственно влияет на деятельность органов местного самоуправления, учреждённых в этих единицах. Эти вопросы регулируются специальными законодательными актами, и учитываются масштаб учреждения, демографическое положение, этнические, социальные, и прочие вопросы. Отличие в административно-территориальном делении различных государств также влияет и на местное самоуправление. Учреждения местного самоуправления осуществляют свою деятельность в соответствии с двумя-, трёмя-, четырьмя-, пяти- ступенчатыми системами административно-территориальных единиц. Фактором, влияющим на природу органов местного самоуправления, является то, насколько они подвержены централизации или децентрализации. Если в некоторых государствах, например, в Италии, Франции, частично в ФРГ, существует связь между нижними органами самоуправления и высшими органами, в других государствах, как например, Великобритания, США, и др., из-за отсутствия непосредственного подчинения, местное самоуправление работает по принципу автономности. Во многих случаях структуры местного самоуправления находятся под контролем Министерства Внутренних Дел (Великобритания), в некоторых государствах в сфере этих учреждений даже учреждается специальный отдел в рамках Министерства Внутренних Дел. Например, во Франции основным государственным органом, осуществляющим политику местного самоуправления в современном мире, является бюро Территориальных единиц Министерства Внутренних Дел.

Вообще, в государствах, обладающих континентальным правом и находящимися в политической системе, находятся под контролем специальных государственных органов. В пример этому можно привести Францию. Благодаря прошедшим во Франции реформам децентрализации 1982 года, произошло расширение полномочий территориальных коллективов. Административно-территориальное строение состоит из 37 тысяч коммун, 3500 кантонов, 100 департаментов, 26 регионов и квартир. Только коммуны, департаменты и регионы выступали в качестве коллектива территориального самоуправления.

Государственный представитель в департаменте, комиссар (префект) осуществляет контроль исполнения решений, принятых со стороны коммун. Если решения коммун противоречат закону, комиссар имеет право обратиться в административный суд для отмены этих решений. До реформы 1982 года префект выступал в департаменте в качестве исполнительной структуры, назначенной со стороны центрального правительства местного самоуправления. В настоящее время данную функцию осуществляет председатель генерального совета, избираемый сроком на 6 лет. Наряду с контролем за соблюдением законов, префект также направляет деятельность местных должностных лиц, свой аппарат. В случае, если орган местного самоуправления превышает свои полномочия, контролирующие органы представляют вопрос или в высший исполнительный орган, или в суд. В этом случае префект обладает полномочием приостановить решение муниципального совета.

В постсоветских странах, находящихся в континентальной правовой системе, чувствуется влияние французской модели. Согласно закону Украины, напоминающая систему Франции после реформы децентрализации 1982 года, «О местном самоуправлении Украины» от 21 мая 1997 года, избранный глава муниципального совета одновременно исполняет функции исполнительного распоряжения, то есть практически выступает в качестве главы исполнительной власти.

Данное правило должно отражать немецкий опыт. Согласно современной немецкой доктрине, местное самоуправление понимается как исполнение государственных поручений со стороны юридических лиц. В отличии от административных участков, представительство характерно только для районов, и здесь, на некоторых территориях районный меджлис, а на других – глава исполнительной власти, избираемый на прямых выборах, рассматриваются в качестве государственной службы. Муниципальным советом, избираемый населением общин на выборах, руководит бургомистр. Также как и во Франции (мэр), бургомистр одновременно считается представителем государства.

Согласно Закону о Местном самоуправлении и управлении от 16 октября 1997 года, местное самоуправление, действующее в другом постсоветском государстве – Грузии, принимается в качестве централизованной формы государственного управления, однако централизация предусматривает передачу полномочий не чиновникам, а местным собраниям, являющимся выборным органом местного самоуправления.

Законодательство, предусматривающее другой порядок, принадлежит Кыргизистану. Согласно 95-ой статье конституции, на местной административно-территориальной единице, наряду с правительством местного самоуправления, также осуществляет деятельность глава государственной администрации. Данная параллельность характерна для Азербайджанской Республики. Однако в отличие от законодательства Азербайджанской Республики, законодательство Кыргизистана закрепляет право выражения недоверия главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы со стороны 2/3 от общих голосов депутатов районов, городов, местных кенешов. Это обстоятельство показывает, что в этом государстве местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и здесь обеспечено разделение власти. За исключением стран Прибалтики, во всех других странах, в том числе и в Казахстане, Белоруссии, Узбекистане, и др., местное самоуправление в той или иной степени зависит от государства. Эта зависимость прежде всего разъясняется сохранением территориальной целостности, и данное обстоятельство создаёт основание для развития смешанной системы местного самоуправления и местного управления. Несмотря на то, что в законодательстве муниципальная власть различаеться. Например, согласно Конституции 1993 года российской Федерации, правление осуществляется непосредственно со стороны народа, а также посредством органов государственной власти. В России, обладающей более сложной федеративной системой, законодательным актом от 2006 года (Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) в системе местного самоуправления крупные города получили независимость. Этим новым законодательством в Германии, Украине, и др. устанавливаются признаки применяемых смешанных моделей, муниципальная система, действующая в направлении осуществления государственных функций.

Восстанавливая систему демократического управления, такой порядок открывает более широкие возможности для народной власти на местах и представляет особое значение в вертикальном разделении власти. В законодательной практике Кыргызстана и Российской Федерации нелояльность, которую могут проявлять органы местного самоуправления по отношению к местным структурам центральной власти, является одним из вопросов, вызывающих особый интерес. К сожалению, из-за состояния войны, тенденций этнического сепаратизма и по другим причинам формирование такого законодательства в Азербайджанской Республике не представлялось возможным. Несмотря на это, Азербайджанская Республика сумела решить принципиальные вопросы местного самоуправления посредством участия в международных договорах по местному самоуправлению.

Список использованной литературы

1. Əliyev İ.H. "İnkişaf məqsədimizdir". 4 cilddə. Bakı, Azərnəşr, 2008-2009.

[Алиев И.Г. "Развитие - наша цель". 4 тома. Баку, Азернешр, 2008-2009], [на Азербайджанском].

2. Səlimzadə M.İ., Sadıqov Ə.İ.. Xəlilov Q.R. "Bələdiyyə hüququ (dərs vəsaiti)". Bakı: “Elm və təhsil”, 2011, 144 s. [Салимзаде М.И., Садыгов А.И., Халилов Г.Р., "Муниципальное право (руководство)". Баку: "Наука и образование", 2011, 144 стр.], [на Азербайджанском].

3. Səlimzadə M.İ., Xəlilov Q.R. Yerli özünüidarəetmə: anlayış, təcrübə, əməkdaşlıq, hüquqi əsaslar. Bakı: “Elm və təhsil”, 2010, 132s. [Салимзаде М.И., Халилов Г.Р., "Местное самоуправление: понятие, практика, сотрудничество, правовые основания". Баку: "Наука и образование", 2010, 132 стр.], [на Азербайджанском].

4. Алиев Н.Правовые основы децентрализации // Процесс децентрализации на Южном Кавказе: Текущая ситуация и перспективы развития FDI Proceedings; 2000, 321 стр.

5. Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997. -№3, с. 19-22

6. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010, 672 стр.

7. Муницинальное право. Учебник / Под. ред. А. М. Никитина. М.: ЮНИТИ. Закон и право. 2000, 593 стр.

резюме

Статья посвящена местному самоуправлению в вертикальном разделение власти. Показано, что органы местные самоуправления выполняют функции управления непосредственно на местах и выступают как свободный элемент с правовой точки зрения механизма власти. Организация органов местного самоуправления связано с рядом факторами и в большинстве случаев их многоструктурность происходит из целесообразности административно-территориального деления государства. Обоснованная и законодательная деление административно-территориальных единиц государства напрямую влияет на деятельность органов местного самоуправления учрежденная в этих единицах. Эти вопросы регулируются специальными законами, учитывается масштаб учреждений, демографическая, этническая, социальная положение и др. вопросы. Различия в распределении единиц административно-территориальных делений в отдельных государств также влияет на местное самоуправление. По законодательству стран, в местной административно-территориальной единице наряду с органами местного самоуправления также отмечается деятельность главы государственной администрации. Эта параллельность не характерна для Азербайджанской Республики. Но в странах с более демократической законодательной системой отмечается право выражения нелояльности главе местной государственной администрации соответствующей территориальной единицы большинством голосов депутатов местного самоуправления. Это показывает, что в этих странах местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и здесь разделение власти обеспечивается полностью. К сожалению, из-за состояния войны, тенденций этнического сепаратизма и по другим причинам формирование такого законодательства в Азербайджанской Республике не представлялось возможным.

Local government in the vertical division of power

SUMMARY

Gadir KHALILOV

PhD, Doctoral candidate at Baku State University, Law faculty,

Department on Private International Law and European Law

Tel: +994 55 277 77 60;

E-mail: gadirkhalilov@yahoo.com

Keywords:вemocracy, separation of power, local government, administrative-territorial division, decentralization, international law, domestic legislation, international treaties, political power, central authority

The article is devoted to the local self-government in the vertical division of power. It is shown that local governments perform control functions directly on the ground and act as a free element from the legal point of view of the mechanism of power. Organization of local government linked with a number of factors and in most cases is due many structural feasibility of administrative-territorial division of the state. Reasonable and legal division of the administrative-territorial units of the state directly influences the activity of local self-government established in these units. These issues are regulated by special laws, taking into account the scale of institutions, demographic, ethnic, social positions and other things. Differences in the distribution of units of administrative and territorial divisions in the certain states also affects to the local government. According to the legislation of the countries, in the local administrative-territorial unit, along with local governments, the activity of the head of the state administration is also noted. This parallelism is not typical for the Republic of Azerbaijan. But in countries with a more democratic legislative system, the right to express disloyalty to the head of the local state administration of the corresponding territorial unit is expressed by a majority of the deputies of local self-government. This shows that in these countries local government is not part of the system of state power, and here the separation of power is fully provided. Unfortunately, due to the state of war, the tendencies of ethnic separatism and for other reasons, the formation of such legislation in the Republic of Azerbaijan was not possible.