Participation of the local branches of political parties in municipal elections conducted on the basis of the proportional electoral system

Dementyev Vladislav Aleksandrovich Post-graduate student, the department of Constitutional and Administrative Law, National Research University “Higher School of Economics” 111116, Russia, Moscow, Energeticheskaya Street 10, building #2 w.dementjew@yandex.ru Other publications by this author

Постановка проблемы

Пропорциональная избирательная система применяется на муниципальных выборах в Российской Федерации с середины 1990-х годов. Однако только с середины первого десятилетия XXI века на уровне законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предпринимаются попытки систематизировать применение данного вида избирательной системы и расширить сферу ее применения на местном уровне.

Проведение муниципальных выборов с использованием пропорциональной избирательной системе выявило ряд проблем, возникающих в правоприменительной практике, ранее не характерных для института муниципальных выборов. Главным образом, это связано с тем, что применение на выборах пропорциональной избирательной системы неизбежно вносит коррективы в состав участников избирательного процесса, дополняя его различными коллективными субъектами, которые в целом в отечественной юридической науке именуются избирательными объединениями ^{[8, c. 101]}. Среди всех видов избирательных объединений, имеющих право выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах, особое место занимают местные отделения политических партий. Являясь наиболее приближенными к населению структурными подразделениями политических партий местные отделения призваны принимать самое активное участие в муниципальных выборах, однако, именно в связи с их участием в выборах в правоприменительной практике возникает наибольшее количество проблем, не имеющих на сегодняшний день однозначного законодательного решения.

Понятие избирательного объединения

Есть мнение, что институт избирательных объединений уникален и существует только в российском избирательном праве, а его появление неразрывно связано с реформой избирательной системы в России, отходом от исключительно мажоритарной системы и переходом к пропорциональной и смешанной избирательным системам, характерной чертой которых является смещение акцентов с личности кандидата на его принадлежность к определенной политической организации. В рамках пропорциональной и смешанной избирательных систем самостоятельную роль приобретают политические партии, движения, общественные организации, которые наделяются правом не только выдвигать списки кандидатов в депутаты представительных органов, но и фактически вести самостоятельную избирательную кампанию. Чтобы дать указанным разнородным субъектам какое-либо общее определение вводится понятие избирательного объединения ^{[8, c. 101-102]}.

Впервые близкое к современному определение избирательного объединения появилось в российском законодательстве в 1993 году в Указе Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период». В части второй статьи пятой данного Указа приводится перечень избирательных объединений, допущенных к выдвижению списков кандидатов в депутаты Государственной Думы первого созыва. Согласно названному Указу избирательными объединениями признавались: общефедеральные партии, общефедеральные политические движения, устав которых зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации, или блок таких общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов.

Важно, что об избирательных объединениях в Указе говорится именно в контексте выдвижения списков кандидатов в депутаты Государственной Думы, тогда как раньше, в условиях использования на выборах мажоритарной системы, законодатель считал достаточным привести в законе перечень субъектов, наделенных правом выдвижения кандидатов. Таким образом, необходимость законодательного оформления новой категории участников выборов возникла именно в момент введения смешанной системы выборов. Избирательные объединения стали такими же равноправными субъектами пассивного избирательного права, как и кандидаты, баллотирующиеся в одномандатных округах. Иными словами, от роли субъектов выдвижения общественные организации переходят к участию в выборах в качестве своеобразных «коллективных кандидатов», конкурирующих между собой за голоса избирателей, которые отдают их уже не только конкретному кандидату или кандидатам, а избирательному объединению в целом в лице его списка кандидатов.

Впоследствии в процессе развития российского избирательного законодательства институт избирательных объединений претерпел существенные изменения. Так, принятие в 2001 году Федерального закона «О политических партиях» положило начало доминированию этого вида общественных объединений на российских выборах. Политические партии оказались единственными организациями, наделенными правом самостоятельного выдвижения списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления ^{[7, c. 64]}.

Обращаясь непосредственно к вопросам участия избирательных объединений в муниципальных выборах, отметим, что они могут реализовать право на участие в муниципальных выборах в двух формах: выдвигая списки кандидатов в депутаты и выдвигая кандидатов в одномандатных и многомандатных округах ^{[5, c. 21-25]}.

Правом выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах наделены политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, отвечающие требованиям, предусмотренным подпунктом 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», имеющие право в соответствии с этим законом и Федеральным законом «О политических партиях» принимать участие в выборах депутатов представительного органа муниципального образования в качестве избирательных объединений.

В рамках исследования вопросов применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах следует также подробнее рассмотреть особенности правового статуса тех видов избирательных объединений, которые наделены правом выдвигать на указанных выборах списки кандидатов. Таких видов три ^{[3, c. 52]}.

Виды избирательных объединений - участников муниципальных выборов

В первую очередь, это сама политическая партия в лице ее центральных органов. Она имеет право выдвигать список кандидатов в том случае, когда на территории муниципального образования, либо субъекта Российской Федерации отсутствует соответственно местное или региональное отделение данной политической партии. В таком случае решение о выдвижении списка кандидатов принимается, как правило, съездом партии либо коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии в соответствии с требованиями законодательства субъекта Российской Федерации, в котором проводятся выборы. Выдвижение списка кандидатов политической партией указанным образом сопряжено с очевидным трудностями, связанными с необходимостью последующего взаимодействия избирательного объединения с избирательной комиссией муниципального образования, расположенных зачастую в разных субъектах Российской Федерации. По этой причине выдвижение списков кандидатов на муниципальных выборах коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии происходит редко и является скорее необходимым инструментом обеспечения права политической партии на участие в выборах, применение которого возможно в исключительных случаях, чем моделью реализации данного права, ориентированной на постоянное применение.

Во-вторых, правом выдвижения списков кандидатов на муниципальных выборах наделены региональные отделения политических партий. Региональное отделение является структурным подразделением политической партии, созданным по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее деятельность на территории субъекта Российской Федерации. Порядок выдвижения региональным отделением списков кандидатов на муниципальных выборах определяется уставом политической партии и законодательством субъекта Российской Федерации. Как правило, уставы партий наделяют соответствующими полномочиями конференцию, либо постоянно действующий руководящий орган регионального отделения политической партии. В отличие от выдвижения списков кандидатов центральными руководящими органами политической партии, выдвижение их региональными отделениями происходит достаточно часто. Причиной тому нередко является либо недостаточная членская база партий на местном уровне, не позволяющая создать местные отделения.

Местные отделения политических партий и иные их структурные подразделения являются третьим видом избирательных объединений, имеющих право выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах. Представляется, что на вопросах правового статуса таких избирательных объединений следует остановиться подробнее ввиду их особой значимости для муниципального избирательного процесса. Местные отделения по логике законодательства должны являться основными видами структурных подразделений политических партий, участвующих в муниципальных выборах. Действуя непосредственно на территории муниципального образования и будучи наиболее приближенными к конкретным избирателям структурами партий, местные отделения принимают решения об участии в выборах в соответствии с уставом политической партии и законодательством субъекта Российской Федерации, формулируют предвыборную платформу, выдвигают кандидатов и списки кандидатов, обеспечивают для них организационное сопровождение избирательной кампании и ее финансирование ^{[1, c. 316]}. Рассмотрим подробнее вопросы правового статуса местных отделений политических партий.

Под местным отделением политической партии понимается, как правило, ее структурное подразделение, осуществляющее деятельность в пределах территории одного либо нескольких муниципальных образований. Деятельность местного отделения политической партии начинается с момента его создания. Способ создания местного отделения определяется политической партией самостоятельно в ее уставе. Так, например, в Уставе Коммунистической Партии Российской Федерации указано, что местное отделение КПРФ создаётся на Учредительном собрании или Конференции членов КПРФ, как правило, на территории деятельности органа местного самоуправления (муниципального образования) по решению Комитета или Бюро Комитета соответствующего регионального отделения КПРФ с учётом особенностей административно-территориального деления субъекта Российской Федерации. В «Единой России» местные отделения создаются, как правило, решением Регионального политического совета Партии. В ЛДПР местные и первичные отделения могут создаваться и регистрироваться решением Координационного Совета регионального отделения ЛДПР, по согласованию с Центральным аппаратом ЛДПР.

В соответствии с Федеральным законом «О политических партиях» каждое местное отделение имеет организационную структуру, состоящую как минимум их двух руководящих органов – общего собрания членов отделения (либо конференции) и избираемого конференцией постоянно действующего коллегиального руководящего органа. Коллегиальный исполнительный орган избирается общим собранием (конференцией) и ему подотчетен. Политические партии могут определять для указанных органов различные названия, а также конкретный порядок их формирования и объем полномочий. Если общее собрание и конференция в уставах политических партий именуются, как правило, одинаково, то название коллегиальных руководящих органов сильно индивидуализированы. В КПРФ это Комитеты, в ЛДПР – Координационные советы, в «Единой России» - Местные политические советы.

Вместе с тем, политические партии в целях повышения эффективности деятельности местных отделений не ограничиваются созданием одних только коллегиальных руководящих органов и создают постоянно действующие исполнительные органы, отвечающие за текущую деятельность местного отделения. Такой орган может являться своеобразной «надстройкой» над коллегиальным руководящим органом (например, Бюро Комитета местного отделения КПРФ), а может существовать как отдельный партийный орган (примером могут послужить местные исполнительные комитеты «Единой России»). Также часто создаются контрольно-ревизионные партийные органы, такие как контрольные и контрольно-ревизионные комиссии, следящие за соблюдением членами партии и ее руководящими органами устава.

Таким образом, местное отделение политической партии представляет собой структурное подразделение политической партии, действующее на ограниченной территории, имеющее определенное количество членов, руководящие, исполнительные и контрольные органы, полномочия которых определены уставом политической партии. Местное отделение политической партии может иметь в своем распоряжении имущество и денежные средства, необходимые ему для осуществления уставной деятельности. Правда, в том случае, если оно не имеет государственной регистрации, такое имущество и денежные средства (собранные членские взносы, партийный фонд) существуют вне правового поля. Если местное отделение политической партии имеет государственную регистрацию, оно соответственно может иметь имущество, находящееся на его собственном балансе, заключать договоры банковского вклада и банковского счета и хранить на них денежные средства, а статус его руководящих органов приобретает формальную определенность.

В тоже время необходимо понимать, что государственная регистрация местных отделений партий существенно формализует и усложняет их работу, требует привлечения квалифицированных кадров как минимум для ведения бухгалтерского учета, что в условиях малочисленности членской базы местных отделений партий и крайней ограниченности финансовых ресурсов зачастую не представляется возможным. В связи с этим в Российской Федерации практически не встречаются зарегистрированные местные отделения партии «Единая Россия», не говоря об остальных политических партиях, представленных и не представленных в Государственной Думе и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, статус политической партии как юридического лица имеет значение, поскольку на выборах политическая партия выступает не только как субъект конституционного и избирательного права, но и как юридическое лицо, как субъект частного права. Партии аккумулируют немалые финансовые средства и материальные ресурсы. Часть денежных средств политической партии размещается на банковских счетах и используется для оплаты труда членов партии, ее сторонников и помощников, обеспечения жизнедеятельности партии в целом, ее потребностей, в частности, в транспорте, помещениях, рекламной, агитационной продукции. Для успешной деятельности партии и реализации ее целей, победы на выборах необходим субъект, способный от своего имени осуществлять имущественные и некоторые неимущественные права, нести ответственность по своим обязательствам, выступать истцом и ответчиком в суде ^{[2, c. 20-23]}. Действуя в соответствии с законодательством, политические партии для обеспечения своей жизнедеятельности вступают в обязательственные правоотношения, заключая гражданско-правовые договоры. В результате партии как публично-правовые объединения приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. осуществляют свои правомочия через созданные ими органы, действующие в рамках их компетенций, установленных уставами организаций ^{[6, c. 287]}.

Особенности правового статуса местных отделений политических партий

Статус местных отделений политических партий как избирательных объединений имеет существенные отличия от статуса иных избирательных объединений. Главным отличием, определяющим практически все особенности статуса местных отделений политических партий, является то, что они в силу положений Федерального закона «О политических партиях» не подлежат обязательной государственной регистрации (в отличие от региональных отделений партий), а, следовательно, не будучи зарегистрированными, не имеют какой-либо организационно-правовой формы. Все же вопросы, связанные с созданием местных отделений и определением их полномочий, регулируются уставами партий.

Отсутствие у подавляющего большинства местных отделений политических партий государственной регистрации создает определенные сложности при участии таких избирательных объединений в различных стадиях избирательного процесса, поскольку правовое регулирование избирательного процесса ориентировано на применение в отношении избирательных объединений, имеющих государственную регистрацию, а практика широкого участия в выборах избирательных объединений, не имеющих государственной регистрации, еще не сложилась ^{[4, c. 68-72]}. Причем названные сложности возникают не только в сфере избирательных правоотношений, но также в сфере гражданско-правовых отношений, когда местное отделение политической партии, не имеющее государственной регистрации, вступает в отношения, например, с изготовителями агитационной продукции и другими субъектами частного права.

Как уже отмечалось, в избирательном процессе местное отделение политической партии участвует в качестве избирательного объединения. Статус избирательного объединения в рамках применения на выборах пропорциональной избирательной системы местное отделение партии приобретает с момента выдвижения им списка кандидатов, и с этого же момента, если такое местное отделение не имеет государственной регистрации, возникают коллизии, связанные с отсутствием у него прав юридического лица.

Так, местное отделение политической партии, как и любое другое избирательное объединение, не являющееся юридическим лицом, обязано назначить уполномоченного представителя по финансовым вопросам и открыть специальный избирательный счет. Совершение этих действий не вызывает вопросов, если они производятся избирательным объединением - юридическим лицом, но в отношении рассматриваемого избирательного объединения это означает, что оно таким образом de facto приобретает права юридического лица, хотя не может этого делать в силу природы своего статуса.

Назначение уполномоченного представителя избирательного объединения по финансовым вопросам происходит посредством принятия решения об этом общим собранием (конференцией) местного отделения партии, либо иными органом, наделенным правом выдвигать списки кандидатов. В решении о назначении уполномоченного представителя по финансовым вопросам указываются его паспортные данные, а также отдельно обозначается его право подписывать финансовые документы. Однако никаких финансовых документов у местного отделения политической партии, не являющегося юридическим лицом, быть не может. Как уже отмечалось, вне рамок избирательного процесса оно не может иметь, например, банковских счетов хотя бы по причине того, что у такого местного отделения отсутствуют какие-либо реквизиты, необходимые для его открытия в кредитной организации.

При открытии счета юридическому лицу кредитными организациями запрашиваются его: устав, ИНН, юридический адрес, образец печати и ряд других сведений. Избирательное объединение, не являющееся юридическим лицом, не может представить, либо надлежащим образом подтвердить ни одно из этих сведений, поскольку не обладает правосубъектностью. Здесь также следует отметить, что применяемое в ПАО «Сбербанк России» (а именно в отделениях данной кредитной организации открываются большинство специальных избирательных счетов) программное обеспечение не позволяет открывать даже специальные избирательные счета в отсутствии необходимых реквизитов. Оставляя за рамками исследования вопрос о правомерности использования таких программных решений, отметим, что в отдельных конкретных случаях это может создать вполне ощутимые проблемы для избирательных объединений, в особенности если соответствующие избирательная комиссия и отделение ПАО «Сбербанк России» не будут заинтересованы в поиске какого-либо компромиссного решения. При этом отсутствие специального избирательного счета является основанием для отказа в регистрации выдвинутого избирательным объединением списка кандидатов.

Более того, для открытия специального избирательного счета и последующего совершения финансовых операций, уполномоченному представителю по финансовым вопросам необходима доверенность, заверенная нотариусом, подтверждающая его полномочия. Но в тоже время, избирательное объединение не может передать уполномоченному больший объем прав, чем есть у него самого. Нельзя рассматривать открытие специального избирательного счета и в качестве особого полномочия, принадлежащего лично уполномоченному представителю по финансовым вопросам. Хотя он является единственным лицом, имеющим право открывать данный счет и использовать размещенные на нем денежные средства, специальный избирательный счет открывается уполномоченным по финансовым вопросам от имени избирательного объединения и на основании разрешения, выданного соответствующей избирательной комиссией избирательному объединению.

Определенные сложности могут возникнуть также при получении доверенности на уполномоченного по финансовым вопросам. Данная проблема имеет две стороны. Во-первых, законодательством в настоящее время не предусмотрен порядок подтверждения полномочий каких-либо органов избирательных объединений, не являющихся юридическими лицами, в целях совершения нотариальных действий. Во-вторых, при оформлении нотариальной доверенности может возникнуть вопрос о правомерности передачи избирательным объединением каких-либо юридически значимых полномочий, которыми оно само не наделено, уполномоченному по финансовым вопросам.

Проблемы гражданско-правового характера, возникающие в связи с участием местных отделений политических партий в муниципальных выборах, также, как правило, связаны с отсутствием у них государственной регистрации. Отсутствие государственной регистрации у местного отделения политической партии означает, что оно не может самостоятельно вступать в хозяйственные отношение, в том числе, заключать договоры банковского вклада и банковского счета, что нигде официально не зафиксировано, какое лицо и на каком основании имеет права представлять его интересы и выступать от его имени.

В связи с этим могут возникать проблемы при взаимодействии избирательных объединений, не являющихся юридическими лицами, с различными контрагентами при изготовлении агитационных материалов и в иных случаях, требующих оплаты произведенных работ, либо оказанных услуг средствами со специального избирательного счета. В данном случае отсутствие у местных отделений политических партий какой-либо организационно-правовой формы и реквизитов приводит к непониманию хозяйствующими субъектами того, с кем они вступают в договорные отношения, поскольку уполномоченный по финансовым вопросам, наделенный правом подписывать такие договоры, выступает в данном случае не в качестве физического лица, но субъект, который он представляет не может быть в полной мере отнесен к числу юридических лиц. Неопределенность организационно-правовой формы контрагента также осложняет для хозяйствующих субъектов отчетность перед контролирующими органами.

Выводы

Несмотря на то, что для обозначенных проблем в практике применения избирательного законодательства зачастую находятся отдельные неформальные решения, отсутствие четкого правового регулирования, определяющего статус и порядок участия в выборах избирательных объединений, не являющихся юридическими лицами, приемлемость таких решений в каждом конкретном случае полностью зависит от отношения к ним субъектов избирательного процесса, наделенных определенными властными полномочиями, главным образом, избирательных комиссий. Правовая неопределенность в данных вопросах создает условия для нарушения прав объединений граждан на участие в выборах, причем во многих случаях судебное оспаривание таких нарушений не имеет перспективы, поскольку формально толкующие положения законодательства избирательные комиссии по сути действуют в рамках своих полномочий. Представляется, что решением данной проблемы может быть только внесение изменений в законодательство, устраняющих указанные пробелы и определяющих особенности правового статуса и участия в выборах тех структурных подразделений политических партий, которые не являются юридическим лицами.