Social partnership between the authorities and local community in Russia: domestic experience (XIX-early XX centuries)

Medvedeva Nataliya PhD in Sociology Docent, the department of Management and Administrative Management, Russian State Social University 129226, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Vil'gel'ma Pika, 4 nmedvedeva1984@mail.ru Other publications by this author

В настоящее время на муниципальном уровне происходит реформирование системы местного самоуправления, развитие территориального общественного самоуправления, становление гражданского общества, активный рост некоммерческих организаций. Одной из главных функций органов местного самоуправления является обеспечение комплексного экономического и социального развития территории муниципального образования. Однако при ее реализации органы муниципальной власти испытывают наибольшие трудности. Подобные проблемы связаны с тем, что реальные возможности органов местного самоуправления не соответствуют возложенным на них полномочиям. В условиях, когда социально-экономические ресурсы муниципальных образований ограничены, требуется поиск новых возможностей для их развития. Потенциальными партнерами, заинтересованными в социально-экономическом развитии территорий, могут выступать различные субъекты, но в первую очередь – органы местного самоуправления и представители местного сообщества (общественные организации и объединения). В результате консолидации усилий местной власти и общественности возникают предпосылки для развития социального партнерства на муниципальном уровне, которое предполагает конструктивное взаимодействие органов власти и местного сообщества с целью достижения социально-значимого результата для развития муниципального образования. Важнейшим условием для развития социального партнерства является сформированное гражданское общество и высокий уровень самоорганизации граждан.

В связи с этим возникает потребность осмысления одного из самых ярких примеров конструктивного взаимодействия власти и местного сообщества - земской реформы XIX века. По мнению, А. И. Солженицына, «создание земства есть школа на­родного управления», деятельная самоорганизация граждан способна спасти Россию и обеспечить в ней «благонаправленное» управление ^{[1, c.94]}.

1 января 1864 года было принято Положение о губернских и уездных земских учреждениях, согласно которому «для заведования делами, относя­щимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия коих определяются настоящим Положением» (ст. 1). Земская система местного самоуправле­ния вводилась только на двух территориальных уровнях - на уровне губерний и уездов. Ни в волос­ти, ни в сельских обществах земских учреждений не было, там функционировали органы крестьянского общест­венного управления.

В следующей статье Положения определялись «дела, подлежащие ве­дению земских учреждений», иными словами, предметы ведения мест­ного самоуправления. В частности, это: «заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других со­оружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями и прочия меры призрения…».

Перечисленные предметы ведения земских учреждений свидетельст­вуют о достаточно широком объеме деятельности, возложенной на дан­ные органы, несмотря на то, что им не предоставлялись финансовые средства. Основой их бюджета было обложение недвижимого имущества налогами. Расходы земств делились на обязательные (дорожная, квартирная и подводная повинности, содержание гражданских учреждений и пр.) и необязательные (здравоохранение и образование). При этом, несмотря на то, что обеспечение услуг в социальной сфере не относилось к приоритетным направлениям деятельности земств, именно там были достигнуты значительные результаты, появились земские школы, больницы, библиотеки, музеи. В частности, благодаря земской инициативе «практически во всех 34 губерниях были созданы библиотеки-читальни, воскресные классы для взрослых; на серьезную основу поставлено издание земских периодических органов печати» ^[2]. А вопросы обеспечения учебной литературой, расходы на строительство школ, заработная плата учителей входили в земский бюджет: «Заботу о подготовке учителей; устройство педагогических курсов и учительских съездов, организацию эмеритуры (обеспечение учителей пенсиями и пособиями) для народных учителей и выдачу ссуд на постройку школь­ных зданий почти везде взяли на себя губернские зем­ства, уездные земства приняли на себя содержание учи­телей и снабжение учащихся учебными книгами и пособиями» ^{[3, с.95]}. Роль общественности при этом была значительной. Земские органы способствовали открытию новых школ совместно с крестьянскими обществами, которые строили или выделяли для школы помещение, обеспечивали отопление и освещение, сначала полностью, а потом частично оплачивали учителей. При каждой земской школе создавался Совет попечительства, работавший на общественных началах, который составлял бюджет и распределял средства школы ^[4]. Несомненно, подобные меры не теряют актуальности и сегодня в условиях расширения общественного участия в управлении образованием (данный принцип декларируется новым ФЗ «Об образовании»). Земская деятельность по образованию была результативной, так как земство оперативно реагировало на возможные проблемы ^{[5, С.92]}.

Большое внимание земства уделяли и организации библиотечного дела. Признавалась необходимость создания библиотечных сетей (центральная библиотека в уездном городе, волостные библиотеки в больших селах, сельские библиотеки при земских школах и передвижные библиотеки). Данная мера является актуальной и сегодня, так как в результате реформирования библиотечного дела в большинстве муниципальных образований создаются также централизованные библиотечные системы, целью которых является объединение всех муниципальных библиотек для обеспечения доступности библиотечных фондов, расширения библиотечных услуг, содействию образования и воспитания местного населения и повышению его культурного уровня.

Многие историки и авторы книг о местном само­управлении, например Ковешников Е. М. ^[6], Незнамова Е.А. ^[7], Пирумова Н. М., неоднократно указывали на жизнеспособ­ность земств, которая обеспечивалась их подлин­ным самоуправлением, лучшей приспособленно­стью к хозяйственным нуждам населения. Масштаб деятельности земских учреждений был огромным. В 1865 году земские органы начали свою деятельность в 19 губерниях, в 1866 году - еще в 9. К 90-м годам XIX века земские учреждения функционировали на территории уже 34 губерний, а к моменту февраль­ской революции - на территории 43 губерний. Земские учреждения решали практически все вопросы местного значения. К февралю 1917 года насчитывалось уже 25 направлений зем­ской деятельности. Жиз­неспособность земств помогла им добиться больших результатов в области народного просве­щения, народной медицины, в деле страхования имущества от пожаров, агрономии и особенно в статистическом деле.

Одним из ведущих в стране было Московское губернское земство. В нем были сосредоточены значительные интеллектуальные силы и материальные средства. Согласно данным за 1898 год каждый крестьянский двор в губернии получал от земства больше, чем платил, в 3,3-11,8 раз (в Московском – в 11,6; в Богородском – в 9,2; в Серпуховском – в 7,7; в Верейском – в 6,6; в Коломенском – в 5,3; в Подольском, Дмитровском, Клинском и Бронницком – в 4,2-4,9; в остальных уездах – в 5,8 раза) ^{[8, с.148]}. От губернского земства шли многочисленные инициативы, которые встречали не только понимание, но и желание приумножить со стороны уездных земств. В частности, большим вниманием к медицине и народному образованию отличались Бронницкое, Волоколамское (была введена стационарная врачебная помощь населению), Клинское (были организованы школьные библиотеки и учрежден санитарный совет), Подольское, Рузское (была создана сеть начальных школ) и Серпуховское земства.

Доказательством успешного функционирования земских органов слу­жат и слова видного общественного деятеля того времени Б.Н. Чичерина: «Земство приобрело самостоятельность и ведет предоставленные ему дела настолько успешно, насколько позволяют ему его силы и средства. Оно чинит дороги, строит мосты, ведет подворную повинность, заво­дит больницы, нанимает докторов, управляет своими богоугодными заве­дениями, сиротскими домами, фельдшерскими школами и т. п. По всей Русской земле созданы самостоятельные центры жизни и деятельности (земства). Эти учреждения нам дороги, мы видим в них будущность России»^{[9, с.242]}.

Однако, несмотря на сильный социальный потенциал земств, к началу ХХ века они стали утрачивать свое значение. Этому способствовали реакционные меры Правительства, усиливающие контроль над деятельностью земских учреждений. В частности, принятые в 1900 году «Примерные правила предельного земского обложения» привели к существенным сокращениям земских бюджетов, что ограничило возможности земств в обеспечении населения социальными услугами. Таким образом, дистанцированность власти от местного сообщества увеличивалась. Если изначально земства создавались в качестве органов, реализующих исключительно хозяйственные функции, то с усилением в государстве влияния либеральных тенденций земства становятся своеобразной платформой для будущих политических преобразований, развивается «земский либерализм» с идеями формирования в России гражданского общества, введения конституционного строя, создания представительных институтов, многопартийной системы. Об этом свидетельствует Постановление Земского съезда 1904 года, который был посвящен оценке факторов, тормозящих развитие общественного управления и государственности. Ключевые положения данного документа не теряют актуальности и сегодня: «Самодеятельность общества является главным условием правильного и успешного развития политической и экономической жизни страны»; «правильное течение и развитие государственной и общественной жизни возможно лишь при условии живого и тесного общения и единения государственной власти с народом».

Своеобразным катализатором развития земского либерализма послужили события 1905 года, после которых «стала ощущаться потребность в объединении и координации усилий в земском движении». Однако в условиях революционных событий усиливалось противоречие между «освобожденческим и земским направлением земского либерализма», вызванное разными позициями земских деятелей по поводу будущего земского представительства (парламента) и избирательной системы ^{[10, с.225]}. Содержание земской деятельности существенно изменилось в этот период, «мотивация перемен крылась в уроках революции 1905–1907 гг., в обновлении под ее воздействием политического курса власти» ^{[11, с.117]}. С одной стороны, создавались более благоприятные условия для развития земства под влиянием либеральных настроений, земская форма самоуправления территориально расширилась, а с другой, по-прежнему сохранялись устойчивые противоречия между властью и самоуправляемыми сообществами.

Таким образом, главным результатом реформ второй половины XIX века стало внедрение земской системы самоуправления. Но территориально земство заканчивалось на уровне уезда, что вызывало ряд трудностей.

Во-первых, с развитием земской деятельности земства столкнулись с необходимостью повсемест­но реализовывать свои задачи при непосредствен­ном участии самого населения. Однако уезд был слишком велик, чтобы земства могли вести на этой территории постоянную работу. Результатом отсут­ствия более мелких органов земского самоуправ­ления, приближенных к населению, стала невоз­можность реализации задуманных земством ини­циатив.

Во-вторых, отдаленность и малодоступ­ность земских органов власти привела к тому, что они располагали недостаточной информацией о нуждах проживающего в границах уезда населения.

Указанные недостатки террито­риальной организации земской системы само­управления поставили достаточно остро вопрос о создании более мелкой ячейки земского само­управления. Речь шла о необходимо­сти слияния крестьянского общественного само­управления с земским. Основных критериев для наделения волости статусом земской единицы бы­ло два - необходимость приближения власти к на­селению и необходимость вовлечения населения в реализацию властных инициатив.

Еще при разработке реформ 1860-х годов мно­гие общественные деятели осознали необходи­мость создания мелкой земской единицы. Напри­мер, член Рязанского губернского земского собра­ния князь С. Волконский указывал, что «если оста­вить бюрократическое управление, то всякая само­стоятельность мирского общества утратится, и ме­жду правительством и народом явится разъедине­ние, которое рано или поздно разразится страш­нейшими беспорядками» ^{[12, с 92]}. Волконский предложил назвать эту мелкую земскую единицу земским окру­гом. Он также предложил отнести к компетенции земских округов удовлетворение тех земских по­требностей, которые не могут быть удовлетворены в полной мере центральными земскими учрежде­ниями в связи с их территориальной отдаленностью от населения. Это вопросы обеспечения продо­вольствием, услугами образования, здравоохране­ния, призрения и т. д.^{[13, с. 40-41]}

С начала 90-х годов XIX столетия требования введения мелкой земской единицы стали самыми распространенными. В тот период выдвигались аргументы и против образования всесословной мелкой земской единицы. Существующие возраже­ния сводились к тому, что приближение органов местного самоуправления к населению приведет к развитию наместнических интересов в управлении волостью. В то время как органы управления, отда­ленные от населения, рассматривают местные нуж­ды менее предвзято и более объективно. Еще од­ним аргументом против создания мелкой земской единицы служили доводы, в соответствии с кото­рыми раздробленность земских учреждений приведет к созданию более мелких, трудно контролируе­мых и бесправных организаций. Многие земские деятели того времени высказывались против обра­зования всесословной земской единицы, так как, по их мнению, увязать интересы различных по право­вому статусу сословий, входящих в состав земства, будет трудно. Сторонником последнего аргумента против введения волостного земства был, к приме­ру, П. А. Столыпин.

Принятие нормативно-правового акта, вводивше­го волостное земское самоуправление, затягива­лось на протяжении многих лет. Появился он только 21 мая 1917 года. Временным правительством было принято Положе­ние о волостном земском управлении. Местный характер деятельности органов волостного земского самоуправления подчеркивал­ся в статье 1 Положения о волостном земском управлении, в соответствии с которой на волостные земства возлагались задачи по решению «дел ме­стного общественного хозяйства и управления». В ведении волостных земств находились: земские повинности, заведование своим имуществом, обеспечение населения продовольствием, образование, здравоохранение, призрение, поддержание транспортных путей в должном состоянии, содействие промышленности, сельскому хозяйству и торговле, охрана порядка, исполнение решений общественных и государственных учреждений и т.п. Перечень этот не являлся закрытым, часть предметов ведения волостных земств подлежала согласованию с уездными и губернскими земствами. Приведенные примеры свидетельствуют о начале демократизации процесса управления на местном уровне и расширении возможностей местного самоуправления.

Таким образом, система орга­низации местного самоуправления в том виде, в котором она должна была сложиться в стране в соответствии с законодательством 1917 года, про­фессором М. Д. Загряцким сравнивается с трех­этажным зданием. Первый этаж составляют воло­стные земства и городское самоуправление, второй этаж - уездные земства, а третий этаж - губерн­ские земства. При этом пристройкой к первому этажу признавалось поселковое управление, атак­же одновременно существовавшее с ним сельское общественное самоуправление, функционирующее на территории сельских обществ ^{[14, с.97]}.

Однако трехзвенная система местного самоуправления не прижилась тогда в России. При этом возникла необходимость укрупнения волостей. Это было вы­звано рядом причин. Октябрьская революция, а затем последовавшая за ней гражданская война не позволили сразу же приступить к волостной ре­форме, к устроению этой мелкой земской единице. В результате был разработан проект укрупненных волостей. Предпосылками его создания, по мнению исследователей, являются «нехватка в Волостных исполнительных комите­тах опытных и квалифицированных работников и невозможность большинства волостных органов власти сформиро­вать самостоятельный бюджет» ^{[1, с.95]}.

Проблемы территориальной реорганизации и развития общественного самоуправления, происходящие на границе XIX и XX веков, актуальны и сегодня, что подтверждает схожесть процессов реформирования местного самоуправления (в начале ХХ в. и XXI). В настоящее время идет очередной этап реформы местного самоуправления, в результате которого происходит упразднение сельских и городских поселений и формирование на территории муниципальных районов городских округов с едиными городскими управленческими структурами. С одной стороны, это ведет к уменьшению административного аппарата и экономии бюджетных средств, необходимых для формирования муниципального бюджета, но, с другой стороны, это приводит к централизации власти на местах, возможным трудностями с оказанием различных муниципальных услуг сельским жителям и исчезновению одного из уровней территориального управления – поселенческого. Следовательно, для того, чтобы местное самоуправление функционировало на всех уровнях (районном и поселенческом) возможно обратиться к системе разделения полномочий на обязательные и факультативные (которое присутствовало в земском управлении). В зарубежных странах на протяжении многих лет существует подобное деление и при этом успешно функционирует развитая система местного самоуправления. Такое деление позволит органам местного самоуправления низового уровня исполнять только те полномочия, которые закреплены непосредственно в законодательстве с соответствующей финансовой базой. Те же полномочия, которые не входят в число обязательных, т.е. факультативные, могут ими исполняться или нет в зависимости от ситуации и потребностей населения, а также наличия соответствующих финансовых ресурсов после реализации обязательных полномочий. Если же низовой уровень местного самоуправления не в состоянии будет исполнить какие-либо факультативные полномочия, то за их реализацию будет отвечать уже более высокий уровень (в частности, муниципальный район). Это позволит сохранить их самостоятельность и автономность. Кроме того, опыт земского управления по организации услуг в социальной сфере заслуживает внимания (особенно в сфере образования, музейного дела и библиотечного обслуживания) в условиях расширения общественного участия в управлении образованием (демократический характер управления образованием – один из принципов реализации государственной образовательной политики сегодня), реорганизации библиотечной сети (особенно в сельских поселениях, в которых происходит упразднение библиотек), изменения функций музеев, когда они становятся уже не просто каналом доступа к культурным благам, но и проводником культурных инноваций, стандартов стиля и образа жизни (одно из направлений Концепция развития музейной деятельности в РФ на период до 2020 года).

В связи с этим, в современных условиях особенно необходимо осмысление исторического опыта организации местной власти, который позволит избежать многих ошибок и более правильно определить пути развития современного муниципального управления. При этом конструктивное взаимодействие власти и местного сообщества будет способствовать развитию социального партнерства и формированию гражданского общества на местном уровне.