Analysis of foreign experience of government support for the agricultural sector and the potential of using it in Russia in the context of import substitution

Morkovkin Dmitry Evgen'evich PhD in Economics Docent, the department of Macroeconomic Regulation, Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, g. Moscow, Leningradskii prospekt, 49 morkovkinde@mail.ru Other publications by this author

Государственное регулирование и поддержка отраслей агропромышленного комплекса являются приоритетными направлениями экономической политики развитых стран мира. Эффективность такой политики является важным фактором благополучия государства и основой устойчивого социально-экономического развития.

Актуальность исследования связана с необходимостью совершенствования системы государственной поддержки предприятий российского агропромышленного комплекса в условиях новых внешних рисков, геополитического давления и, в этой связи, формирования стратегии импортозамещения. Целью данной работы является обобщение и анализ зарубежного опыта государственной поддержки агропромышленного комплекса для выработки рекомендаций по совершенствованию форм и инструментов государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в России.

Внедрение зарубежного опыта регулирования сельскохозяйственных предприятий необходимо для стабилизации отрасли сельскохозяйственного производства, позволяет внедрять современные технологии, защищать товаропроизводителя на внутреннем рынке, стимулировать экспорт сельскохозяйственной продукции, обеспечивать развитие производственной инфраструктуры и др. Сравнительный анализ тенденций в государственной аграрной политике стран мира позволит использовать их опыт в целях адаптации государственной поддержки сельского хозяйства России к международным требованиям и стандартам. Оценка уровня поддержки отрасли выявила существенные межстрановые различия (рисунок).

Рисунок. Размер государственной поддержки предприятий агропромышленного комплекса в составе общего дохода фермеров

(в процентах)

Сельское хозяйство в США имело ключевую роль еще с момента основания страны. Для мигрантов, которые переселялись на новую землю, в основном из Европы, фермерство являлось, прежде всего, гарантией успешного развития, ведь продукты питания были товаром гарантированной продажи, а земля в собственности закрепляла будущие перспективы. Но со временем это преимущество превратилось в недостаток - проблему перепроизводства.

Время от времени фермерский бизнес также страдал от неурожая, что существенно било по карману фермеров. Для того, чтобы поддержать отрасль, которая способствовала появлению рабочих мест, давала без преувеличения стратегическую по своим размерам прибыль в бюджет, подталкивала развитие транспортной системы, американское правительство вводило различные виды помощи. Главным образом, они сводились к прямому субсидированию фермеров.

Впрочем, из-за тенденции монополизации агробизнеса и развития технологий, сельскохозяйственная отрасль с годами стала иметь меньше лобби в Конгрессе США, поскольку уже не опиралась на большое количество семейных фермерских хозяйств. Так, по статистике, в 1940 году в США существовало более 6 миллионов ферм со средней площадью 67 гектаров. В конце 1990-х их насчитывалось лишь около 2,2 млн с площадью, в среднем, 190 гектаров. В первой декаде 2000-х эта тенденция сохранилась.

В 2014 году привычная прямая бюджетная помощь была заменена на законодательном уровне другим инструментом - страхованием рисков. В основе данного инструмента лежит следующий принцип. Фермеры не знают, какой будет стоимость посаженных ими культур и какой будет погода в следующем сезоне. Владельцы животноводческих ферм также не могут быть уверенными в ценах на свою продукцию в связи с рисками потерь из-за неблагоприятных погодных условий или болезни скота. В случае, если фермерам угрожает сильная засуха, наводнение и непредсказуемая ситуация на рынке, предоставляется менее затратное частичное страхование, если же риски меньше - страховка может быть выше.

Чтобы ввести такой инструмент, американский Конгресс более трех лет искал компромиссы и впоследствии принял Закон о сельском хозяйстве – 2014 (далее - Закон). Документ утвердил выделение на протяжении нескольких лет $956,4 млрд долларов на запуск целого ряда программ, в том числе в сфере торговли, сельскохозяйственных исследований, возобновляемой энергии и продовольственной помощи. Тем не менее, несмотря на огромную сумму бюджета, в Конгрессе отметили, что закон «предусматривает наибольшее сокращение расходов на сельское хозяйство в истории». В документе сохранилась кредитная программа содействия торговле, в виде субсидий фермерам, когда цены на основные культуры падают ниже определенного уровня. Впрочем, прямые выплаты были заменены страховыми.

Таким образом, в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в США главным стратегическим ориентиром стало страхование урожая, и концепция страхования была расширена на другие сферы, например, производство молока. В целом американские фермеры могут выбирать схему поддержки сбыта продукции из двух основных программ (PLC и ARC).

Первая программа основана на страховании сельхозпроизводителей от падения цен (PLC), которая предусматривает компенсации, если цены на продукцию растениеводства падают ниже заранее определенных уровней.

Вторая программа связана со страхованием сельскохозяйственных рисков (ARC). Она обеспечивает выплаты фермерам в случае уменьшения доходов ниже среднего по стране показателя. Для расчетов потенциальных выплат фермеры во время регистрации предоставляют данные о площади и урожайности на своих фермах ^{[5, с. 416]}.

Кроме того, существует еще несколько вариантов страхования урожая или доходов. При этом федеральное правительство может субсидировать страховые премии по ставкам от 38% до 80%, в зависимости от уровня покрытия и вариантов, выбранных фермерами. Такой высокий уровень субсидий необходим для того, чтобы сделать сельскохозяйственную продукцию доступной по цене.

В целом же, Закон прописывает много других вариантов для отдельных отраслей сельского хозяйства и направлений производства, например животноводства, или выращивания хлопка.

Американские финансовые аналитики считают, что многие фермеры будут более заинтересованы в управлении рисками, в частности, из-за влияния глобальных изменений климата. В то же время, программы, предложенные новым законодательством США, могут иметь другой эффект, например, склонность фермеров использовать более рискованные в плане урожайности регионы. Тем не менее, страны с развитой экономикой, такие как США, вполне могут поддерживать высокий уровень субсидирования сельского хозяйства, в то время как в менее развитых странах такая схема может показаться слишком затратной.

Сельское хозяйство Германии фактически полностью представлено фермерскими семейными хозяйствами. Государство поддерживает аграрным сектор, но не дотационно или прямым выделением средств. Дело в том, что государственная помощь запрещена в ЕС согласно п.1 ст.107 договора о функционировании Европейского Союза, так как препятствует свободной конкуренции на внутреннем рынке. Однако существуют некоторые исключения из этого принципиального запрета. В частности, возможна государственная помощь социального характера отдельным потребителям, гуманитарная помощь и гранты хозяйствам, которые понесли убытки после восстановления Германии ^[17].

Рассмотрим основные инструменты государственной поддержки сельского хозяйства в других странах ЕС. Так, например, в Испании поддержка осуществляется через механизм страхования сельскохозяйственных рисков. В Италии основным элементом поддержки является система кредитной кооперации. В Греции применяют налоговые стимулы, согласно которым сельскохозяйственные товаропроизводители вообще освобождены от налогообложения. В Дании государство предоставляет гарантии фермерам на их займы и льготные кредиты молодым фермерам, которые приобрели собственное хозяйство ^{[6, с. 27]}.

Анализируя международную практику государственной поддержки предприятий АПК, следует отметить, что Австралия занимает четвертое место среди мировых экспортеров сельскохозяйственной продукции. Когда-то страна объявила борьбу против дискриминации своей продукции на рынке стран ЕС и, очевидно, не проиграла. Так, созданная в 1986 году Кернская группа, где Австралия в лидерах, объединяет в настоящее время 19 стран-производителей сельскохозяйственной продукции, на их долю приходится 20% мирового экспорта.

Среди приоритетов австралийской аграрной политики, так же как и в Новой Зеландии - защита доходов эффективных аграриев при нестабильности на рынках сбыта и неблагоприятных погодных условиях.

Финансовая поддержка правительства Австралии предоставляется фермерам, как правило, для компенсации убытков, вызванных природными или техногенными факторами - главным образом, это длительные периоды засухи (на всей территории страны сочетается орошение и сухое земледелие), наводнения, пожары или другие стихийные бедствия.

При этом правительственные дотации предоставляются лишь в том случае, когда убытки в связи со стихийным бедствием терпит значительное количество хозяйств в регионе. Такая поддержка может иметь разные формы: гранты, краткосрочные кредиты по низким процентным ставкам и т.п.

Государство предоставляет налоговые льготы фермерам для компенсации амортизации сельскохозяйственного оборудования. Также для защиты национального аграрного сектора правительство применяет систему специальных платежей и импортных пошлин.

Сегодня независимое государство Израиль также оказывает огромную многоуровневую поддержку своим фермерам. Им выдаются государственные кредиты под 10 % годовых на срок до 20 лет, выдаются квоты и компенсируется стоимость двух третьих пресной воды, которая используется в сельском хозяйстве. При этом, стоимость одного куба пресной воды в Израиле – 1 доллар США.

Очень существенная помощь сельскохозяйственным производителям оказывается службой инструктажа Министерства сельского хозяйства Израиля. Каждый фермер и агроном может получить 100 часов разнообразных консультаций у специалистов по экономике и технологиям. Примечательно, что 70% всех консультаций оплачивается государством, и только 30% являются платными для фермеров.

Государство разработало полноценную систему стимулов для тех, кто внедряет новые технологии и инновации в сельское хозяйство Израиля. Так, фермеру, который построил современную модернизированную теплицу, стоимость которой, к примеру, 500 тысяч долларов США, государство оплачивает 30% ее стоимости, или погашается треть кредита на строительство. Такой подход тоже немаловажен, ведь это мощный стимул для развития сельского хозяйства в Израиле.

Сельское хозяйство Японии входит в состав объединенного ведомства – Министерства сельского, лесного и рыбного хозяйства Японии и играет важную роль в развитии экономики страны.

Анализ господдержки сельскохозяйственного производства Япониисвидетельствует, что почти 80% объема сельскохозяйственной продукции подпадает под действие правительственных программ и мероприятий ^{[8, с. 21]}.

В исследовании зарубежного опыта государственной поддержки сельскохозяйственного комплекса представляет значительный интерес опыт

Канады, которая занимает третью позицию в мире по экспорту сельскохозяйственной продукции. Пропорциональный вклад сельского хозяйства в общий объем ВВП Канады в течение последних десятилетий значительно снизился и сейчас достиг 1,7%. При этом аграрный сектор до сих пор обеспечивает работой более 2 миллионов канадцев и ежегодно вносит более 100 млрд долл. США в ВВП страны.

Сельское хозяйство Канады получает значительную государственную поддержку (ежегодно варьируется в пределах 6-8 млрд долл. США), хотя она в разы меньше, чем в странах ЕС. Впрочем, такие низкие показатели объясняются уникальной канадской системой государственной монополии на закупку молока, сыра, яиц и птицы под названием «управление поставками». Специально созданные государственные компании регулируют предложение этих товаров на рынке, контролируя внутреннее производство и ограничивая импорт с помощью высоких пошлин, которые могут достигать 200%. Такая система, с одной стороны, позволяет Канаде избежать прямого субсидирования аграрного сектора, а с другой - вредит потребителям, ведь из-за государственного регулирования, цены на конечный продукт в Канаде от 30 до 300% выше, чем в других странах. Таким образом, покупатели из собственного кармана высокими ценами поддерживают национального производителя.

Сбыт других канадских продуктов агропродовольственного рынка (зерно, свинина, телятина и др.) происходит в целом на рыночных условиях, хотя для фермеров создано специальное кредитное учреждение Farm Credit Canada. Кроме того, в стране действует около десяти провинциальных и федеральных программ поддержки производителей сельскохозяйственной продукции, среди которых: краткосрочные кредиты до 400 тыс. долл. США под низкий процент с частичным покрытием; государственные кредитные гарантии на покупку земли сельскохозяйственного назначения; добровольный механизм гарантированных цен закупки; льготное страхование урожая от природных катаклизмов и погодных условий; финансовая поддержка продвижения продукции за рубежом (до 50 тыс. долл. США на одно предприятие в год); экстренная финансовая поддержка во время чрезвычайных ситуаций; субсидирование транспортировки зерна через порт на севере страны (9.20 долл. США/тонн).

В рамках государственной поддержки агропромышленного комплекса, значительное внимание в Канаде уделяется финансированию НИОКР, поэтому ежегодно государство инвестирует сотни миллионов долларов США в различные научные исследования и разработки в области развития сельского хозяйства. Кроме этого, новый федеральный бюджет содержит обещание вложить в течение 2016-2021 гг. 500 млн долл. США в расширение доступа к скоростному доступу к сети Интернет в отдаленных регионах страны, что необходимо для стабильного функционирования современной сельхозтехники ^{[7, с. 24]}.

Проведем сравнительный анализ действующих программ государственной поддержки агропромышленного комплекса в России и Канаде.

Для таких стран, как Россия и Канада АПК является одним из ключевых секторов экономики. Продукция, производимая отраслями аграрного сектора, составляет 6,2% и 14,3% соответственно от экспорта каждой из стран. Министерства сельского хозяйства занимаются разработкой специальных государственных программ, направленных на поддержку агропромышленного комплекса.

Разрабатывая данные программы, правительства преследует одни и те же цели: повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции как на внутреннем, так и на внешнем рынках; создание необходимый условий для обеспечения национальной продовольственной безопасности и импортозамещения; повышения финансовой устойчивости предприятий АПК; повышение качества жизни сельского населения и т.д. Однако набор инструментов государственной поддержки аграрного сектора в России и Канада, безусловно, отличаются.

Ключевой программой государственной поддержки АПК в России на данный момент является «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы». Объем бюджетных ассигнований на реализацию данной программы за счет средств федерального бюджета государство выделило 2,126 трлн. руб., которые с 2013 года распределяются между субъектами РФ в соответствии с уровнем развития предприятий АПК ^[9]. Инструментом для реализации данной программы была выбрана единственная форма – предоставление субсидий по нескольким направлениям: возвращение части затрат на уплату страховой премии / процентной ставки по кредитам и займам; государственная поддержка различных отраслей (животноводства, растениеводства); техническая и технологическая модернизация, инновационное развитие. Иными словами, описанная выше государственная программа подразумевает под собой выделение денежных средств, которые будут направлены различным предприятиям АПК для покрытия части финансовых расходов по одному из направлений деятельности.

Анализ программ государственной поддержки АПК Канады позволяет выделить несколько ключевых направлений, каждое из которых использует разные инструменты и направления – CALA (Canadian Agricultural Loans Act program) и Growing Forward 2 ^[16].

Первая программа подразумевает под собой предоставление льготных кредитов предприятиям АПК под гарантию федерального правительства. Данная программа не имеет ограниченного объема денежных средств. Если сельхозпредприятие/ферма удовлетворяет условиям программы, то ей может быть предоставлен кредит на сумму 500 тыс. долл. США для покрытия различных расходов. Участие государства в процессе субсидирования заключается в возмещении 95% затрат, связанных с выданным кредитом. Сравнительный анализ показывает, что подобная программа государственной поддержки предприятий агропромышленного комплекса действует и в России, которая была описана выше.

Вторая программа, Growing Forward 2 (далее – GF 2) – пятилетняя государственная программа (2013-2018), которая подразумевает под собой инвестиции в размере 3 млрд. долл. США, предоставляемые федеральными, региональными и местными властями. Однако суть GF 2 и форма реализации инвестиций коренным образом отличается от других рассмотренных программ. Она включает в себя несколько разделов: AgriInvest (Инвестиционная программа); AgriStability (Программа по стабилизации сельскохозяйственных предприятий); AgriInsurance (Страховая программа); AgriRecovery (Программа по восстановлению сельских территорий); AgriRiskInitiatives (Программа по риск-менеджменту); AgriInnovation (Программа поддержки инноваций в аграрном секторе); AgriCompetitiveness (Программа поддержки конкурентоспособности АПК); AgriMarketing (Программа развития агропродовольственного рынка). По отдельности, каждая из указанных подпрограмм предоставляет субсидии, а также поддержку специалистов/менеджеров предприятиям АПК. А в совокупности – всесторонняя поддержка менеджмента сельскохозяйственных предприятий.

Проводя сравнительный анализ программ господдержки АПК в России и Канаде, можно сделать вывод о том, что в Канаде комплекс госпрограмм развит значительно лучше: государство предоставляет средства не только для финансовой поддержки предприятий, но и для комплексной помощи менеджменту сельскохозяйственных товаропроизводителей с целью максимально повысить качество продукции, конкурентоспособность предприятий АПК и их финансовую устойчивость. В результате, уровень благосостояния населения Канады, проживающего в сельских территориях, которое занято в секторе АПК, значительно выше, чем в России. Следует отметить, что международная практика государственной поддержки предприятий АПК Канады представляет значительный интерес для исследования возможностей ее применения в России. Однако, в современных экономических условиях, разработка и внедрение подобного комплекса программ в России может быть весьма затруднительна из-за отсутствия должного уровня подготовки специалистов аграрного сектора экономики.

Таким образом, создание конкурентоспособного сельскохозяйственного комплекса невозможно без усиления роли государства и поддержки данного сектора экономики.

Мировой опыт показывает, что каждая страна разрабатывает собственные подходы к аграрной политике, имеет определенную систему государственной поддержки, учитывая особенности и традиции, которые складывались веками и отражают специфику страны, эколого-географические особенности территорий, экономические и социальные условия разных регионов, традиции народов, сочетание норм общественной жизни и менталитета.

В развитых странах ключевым аспектом в развитии фермерских хозяйств является государственная политика, направленная на поддержку сельскохозяйственного производства.

Государственная поддержка в странах мира происходит ввиду стратегической важности этой отрасли для внутренней экономики и обеспечения продовольственной безопасности, а также для того чтобы удержать население в сельской местности.

В составе господдержки сельскохозяйственных производителей стран мира выделяются три основных направления:

- субсидии производителям (Producer Support Estimate - РSE);

- бюджетное финансирование общих услуг (General Services Support Estimate - GSSE);

- трансферты потребителям.

Большинства стран в ходе реализации своей политики по государственной поддержке сельского хозяйства добивается:

Ø обеспеченности государства и общества качественным продовольствием и продуктами питания;

Ø стабильной ситуации в сельском хозяйстве и перерабатывающих отраслях;

Ø ограничения избыточного производства;

Ø защиты внутреннего рынка;

Ø гарантии конкурентоспособности отечественных предприятий АПК.

Опыт развитых стран доказывает, что только высокоэффективные механизмы государственного регулирования аграрного сектора экономики могут обеспечить высокую эффективность и конкурентоспособность агропромышленного комплекса.

Проведенный анализ показал, что имеет место однонаправленность содержательного наполнения механизма реализации аграрной политики в рассматриваемых странах.

Тенденции в российской господдержке сельского хозяйства в целом соответствуют изменениям, происходящим в странах мира. Современная агропродовольственная политика РФ постепенно адаптируется к международным требованиям и стандартам.

Структурной перестройке агропродовольственного комплекса должно способствовать импортозамещение. Важным направлением реализации политики импортозамещения должна стать капитализация конкурентных преимуществ российских регионов с высокой долей агропродовольственной деятельности, превращение их в фактор роста ^{[4, с. 61]}.

Импортозамещение представляет собой тип экономической стратегии государства, которая направлена на обеспечение внутреннего рынка на основе замещения импортных товаров продукцией национального производства.

В целях масштабного развертывания производства попавших под давление экономических санкции отраслей реального сектора российской экономики, прежде всего, высокотехнологичного сектора и агропромышленного комплекса, необходим временной лаг, обусловленный формированием системы инфраструктурного и логистического обеспечения процесса расширения внутреннего промышленного производства ^{[13, с. 123]}.

Целями стратегического управления развитием агропромышленного комплекса в условиях импортозамещения в контексте устойчивого социально-экономического развития являются:

1) обеспечение экономической доступности продовольствия высокого качества для всех категорий населения, недопущение снижения потребления продуктов питания ниже пороговых значений;

2) нахождение рационального баланса между импортом и импортозамещением агропродовольственных товаров, отвечающего современным вызовам;

3) сбалансированность состояния агропродовольственного рынка, производственного потенциала и финансовых ресурсов страны;

4) повышение конкурентоспособности трудовых ресурсов;

5) устойчивое развитие сельских территорий.

При разработке приоритетных направлений стратегии импортозамещения необходимо учитывать адаптационный потенциал отраслей АПК. Анализ потенциала импортозамещения, проведенный в ФГБУН «Институт аграрных проблем» РАН на основе исследования производственных возможностей отраслей, предприятий, рыночных стратегий, структуры и динамики экспортно-импортных операций, показал, что в условиях давления экономических санкций импортозамещение не может быть осуществлено во всех отраслях. Отрасли агропромышленного комплекса, обладая неодинаковым конкурентным потенциалом, имеют и разные возможности для импортозамещения. Как справедливо полагает академик РАН А. А. Анфиногентова, потенциал импортозамещения может быть реализован в краткосрочном периоде в овощеводстве, в частности, тепличном овощеводстве, производстве масличных культур и масложировой продукции. Создаются условия импортозамещения, а также возможность экспортной ориентированности производства мяса в наиболее скороспелых и модернизируемых подотраслях, производящих мясо птицы и свинину ^[4].

Вместе с тем, крупные проекты, нацеленные на импортозамещение, особенно в промышленности и сельском хозяйстве, потребуют масштабного финансового обеспечения. Здесь государство должно выступить гарантом в соответствии с принципами обеспечения национальной экономической, в том числе продовольственной безопасности, и стимулировать импортозамещение производства посредством выдачи предприятиям реального сектора долгосрочных доступных кредитных ресурсов, привлекая механизмы государственно-частного партнерства ^[11], а также используя потенциал поддержки отечественных товаропроизводителей через реализацию федеральных и региональных целевых государственных программ ^{[10, с. 21]}.

Основными внешними рисками для развития агропромышленного комплекса в настоящее время, по нашему мнению являются: повышение зависимости совокупного производственного потенциала АПК от импорта основных видов сельскохозяйственной техники и оборудования, технологий и инновационных разработок, снижение платежеспособности и финансовой устойчивости сельских товаропроизводителей, сохранение экспортной ориентации отраслей химической промышленности по производству минеральных удобрений в ущерб отечественному сельскому хозяйству. Преодоление ресурсных ограничений развития аграрного сектора должно быть реализовано путем расширения использования земель сельскохозяйственного назначения с учетом совершенствования структуры посевов и соблюдения севооборотов.

Поскольку государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей в России значительно ниже, чем в экономически развитых странах, рекомендации по ее совершенствованию, по нашему мнению, должны сводятся к недопущению сокращения текущего уровня поддержки и качественному расширению используемого инструментария. Совершенствование форм, механизмов и увеличение объемов государственной поддержки АПК предполагают создание региональных интегрированных компаний ^[15] по типу крупных агропродовольственных корпораций (холдингов) с участием государственного и частного капиталов, объединяющих фермеров и бизнес- структур по производству и реализации конечной продукции. Создание таких корпораций необходимо для выработки магистральных направлений государственной политики в агропромышленном комплексе, повышения доходности и инвестиционной привлекательности отраслей АПК, их технической модернизации, повышения доступности кредитных ресурсов, увеличения объемов биржевой торговли, улучшения подготовки и привлечения высоко квалифицированных кадров, развития инновационной инфраструктуры и кадрового потенциала инновационной деятельности, повышения уровня жизни населения российских территорий, занятых в сельском хозяйстве.