Burning problems of the procedure of informing about the situation of the conflict of interest by the head of a municipal unit and a city district

Противодействие коррупции в современной России — одно из важных направлений государственной политики. С принятием в 2008 году Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее по тексту — ФЗ-273) конфликт интересов стал неотъемлемым элементом системы предупреждения коррупции ^[1].

Понятие конфликта интересов и порядок его предотвращения и урегулирования закреплены в статьях 10, 11 указанного Федерального закона. С момента его принятия редакция соответствующих статей неоднократно претерпевала изменения. Так, первоначально ст. 10 именовалась «Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе» и распространялась только на государственных и муниципальных служащих.

Федеральным законом от 05.10.2015 № 285-ФЗ институт конфликта интересов был подвергнут существенным изменениям ^[2]. Например, была закреплена новая редакция понятия конфликта интересов, а также расширена сфера правого регулирования данной нормы. Согласно новой редакции предотвращение и урегулирование конфликта интересов стало обязанностью лиц, замещающих должности, замещение которых предусматривает такую обязанность. Этим же Федеральным законом в ст.12.1 «Ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности» введена новая часть — 4.1, предусматривающая, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такогоконфликта.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены ФЗ-273 и другими федеральными законами (ч. 4.1. ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — далее ФЗ-131)^[3].

В свою очередь, несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены ФЗ-273 и другими федеральными законами, является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (п. 4 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ-131) ^[3].

В соответствии с действующим законодательством на главу муниципального образования возлагаются обязанности:

– сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

– принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Названные обязанности в полном объеме распространены на лицо, замещающее должность главы муниципального района и городского округа, а невыполнение указанных обязанностей является основанием для его отставки. Сообщение о возникающем или возникшем конфликте интересов осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, и иных должностей, порядок сообщения закреплен Указом Президента РФ от 22.12.2015 № 650 ^[4]. Данным Указом определяются должностные лица, подлежащие уведомлению, установлена форма уведомления, порядок рассмотрения и варианты принимаемых по уведомлению решений.

Так, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, например, Председатель Правительства РФ, федеральный министр — руководитель федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, Генеральный прокурор РФ и ряд иных должностных лиц, сообщают в письменной форме в виде уведомления Президенту РФ. При этом форма уведомления установлена и включает: сообщение об обстоятельствах, являющихся основанием возникновения личной заинтересованности; о должностных обязанностях, на исполнение которых влияет или может повлиять личная заинтересованность, а также предлагаемые меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов (пп. 2–3, Прил. №1–4). Рассмотрение уведомления Председателя Правительства РФ осуществляет лично Президент РФ (п. 7). Иные направленные Президенту РФ уведомления по поручению Президента РФ могут быть рассмотрены руководителем Администрации Президента РФ, председателем президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 8). Уведомления по решению уполномоченных лиц могут быть переданы в президиум Совета (п. 10).

Соответственно на уровне федеральных органов государственной власти порядок уведомления установлен и предполагает единоличное рассмотрение и принятие решения уполномоченным лицом. Коллегиальное рассмотрение возможно только по решению уполномоченного на рассмотрение уведомления лица, но при этом условия принятия такого решения не определены.

Действующие нормативные правовые акты Российской Федерации не устанавливают порядок сообщения главой муниципального образования муниципального района и городского округа о конфликте интересов. Более того, исходя из буквального смысла указанной нормы, данный порядок может быть установлен только актами федерального уровня, что не позволяет восполнить пробел законами субъектов РФ или муниципальными правовыми актами.

Санкция за неисполнение главой муниципального образования муниципального района и городского округа указанных обязанностей сурова — удаление в отставку, при этом отсутствие порядка исполнения обязанности не освобождает от ответственности. Во исполнение установленной обязанности (в случае возникновения личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов) главе муниципального района и городского округа целесообразно подготовить уведомление в произвольной форме. А вот в адрес какого должностного лица или органа нужно направить такое уведомление — вопрос открытый.

В научной литературе вопросы урегулирования конфликта интересов главы муниципального образования, муниципального района и городского округа практически не освещены. В научных работах преимущественно рассматриваются проблемы предотвращения и урегулирования конфликта интересов муниципальных служащих ^{[5; 6; 7; 8; 9; 10; 11; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18]}. Глава же муниципального образования замещает выборную муниципальную должность, не относящуюся к муниципальным должностям муниципальной службы.

В отсутствие должного нормативного закрепления соответствующего порядка сообщения о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, допустимы несколько вариантов действий главы.

1. Главе муниципального образования муниципального района и городского округа следует уведомить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

2. Главе муниципального образования муниципального района и городского округа следует уведомить представительный орган муниципального образования.

3. Главе муниципального образования муниципального района и городского округа достаточно уведомить комиссию по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Полагаем, что направление главой муниципального образования муниципального района и городского округа уведомления в один из указанных адресов позволит считать выполненной обязанность по сообщению о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и не повлечет за собой применения санкций. При этом, отсутствие порядка рассмотрения и принятия решения по уведомлению, вызовет на практике определенные сложности.

Очевидно, что этот правовой пробел подлежит устранению. Учитывая самостоятельность местного самоуправления, определение порядка уведомления требует учета положений действующего законодательства, тенденций реформирования местного самоуправления, а также потребностей в обеспечении эффективного управления государством.

Рассмотрим достоинства и недостатки каждого из предложенных выше вариантов.

Первый вариант соответствует складывающейся тенденции встраивания органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Возложение на главу муниципального района и городского округа обязанности уведомлять высшее должностное лицо субъекта РФ (с закреплением за последним права принятия решения по уведомлению) позволит обеспечить дополнительные рычаги воздействия на глав муниципальных образований.

При этом коллегиальность в рассмотрении уведомлений могли бы обеспечить комиссиипо координации работы по противодействию коррупции в субъекте РФ, учитывая, что к их задачам отнесено обеспечение координации деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции. Кроме того, такие комиссии рассматривают вопросы, касающиеся соблюдения лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, т. е. выступают комиссиями по урегулированию конфликта интересов (в соответствии с Типовым положением, утверждённым Указом Президента РФ от 15.07.2015 N 364 ^[19]). Данное обстоятельство следует отнести к достоинствам предлагаемого варианта, поскольку в указанных комиссиях уже созданы организационные основы по рассмотрению вопросов, связанных с конфликтом интересов, а их члены имеют достаточно высокий профессиональный уровень и познания в сфере законодательства по противодействию коррупции. Члены комиссии независимы от глав муниципальных районов и городских округов, что позволит также обеспечить оперативность, объективность, законность и обоснованность принимаемых решений.

Такой порядок рассмотрения уведомлений, несомненно, соответствует и складывающимся направлениям реформирования муниципального законодательства, влекущего упрочение государственных начал в организации местного самоуправления ^{[20; 21; 22]}. Именно высшее должностное лицо субъекта РФ назначает половину членов конкурсной комиссии, которая проводит конкурс по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением. Причем избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, доминирует в большинстве региональных законов, устанавливающих способ избрания главы муниципального района и городского округа ^[23]. Также высшее должностное лицо субъекта РФ по основаниям, указанным в ч. 1 ст. 74 ФЗ-131, издает акт об отрешении главы муниципального образования от должности, т. е. принимает меры по привлечению главы муниципального образования к ответственности перед государством.

Вместе с тем главы муниципальных образований могут избираться и другими способами, не предусматривающими участие высшего должностного лица субъекта РФ в процедуре их избрания. Кроме того, рассмотрение таких уведомлений высшим должностным лицом субъекта РФ, с одной стороны, приведет к увеличению объема работы последнего, а с другой — к дальнейшему ограничению самостоятельности местного самоуправления, что вступает в противоречие с положениями статьи 12 Конституции РФ.

Второй вариант, напротив, позволяет обеспечить независимость муниципальной власти во взаимоотношениях с государственными органами региона. Установление обязанности главы муниципального образования уведомлять о конфликте интересов представительный орган муниципального образования логично вписывается в систему взаимодействия представительного органа и главы муниципального образования. Представительный орган выполняет контрольные, «сдерживающие» функции по отношению к главе муниципального образования, в том числе в случае, если последний возглавляет местную администрацию.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (ч. 5 ст. 36 ФЗ-131). Он обязан представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, — о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (ч. 5.1 ст. 36 ФЗ-131). Кроме того, именно представительный орган муниципального образования наделен полномочием принять решение об удалении главы муниципального образования по такому основанию, как несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены ФЗ-273 и другими федеральными законами (п. 4 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ-131). Коллегиальность и иные принципы организации и деятельности представительного органа муниципального образования релевантны потребностям создаваемого механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов главы муниципального образования.

К числу недостатков данного варианта следует отнести возможную политизацию процедуры урегулирования конфликта интересов. Не исключена ситуация, когда при наличии или отсутствии конфликта интересов депутаты представительного органа могут принимать решение исходя из сложившейся в муниципальном образовании социально-политической обстановки. В таком случае процедура предотвращения и урегулирования конфликта интересов может превратиться в «войну интересов», где заложником выступит глава муниципального образования. Обжалование неправомерного решения представительного органа — процедура сложная и затратная по времени.

Третий вариант, предусматривающий уведомление комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов, менее всего, по нашему мнению, отвечает задачам обеспечения выполнения главой муниципального образования антикоррупционных обязанностей. Согласно ч. 4 ст. 14.1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» подобные комиссии создаютсяв органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования для рассмотрения конфликта интересов, возникающего только у муниципального служащего.

Глава муниципального образования либо возглавляет местную администрацию, либо исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования и в силу п. 4 ч. 2 ст. 36 ФЗ-131 в муниципальных районах и городских округах не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Вместе с тем в отсутствие установленного нормативного порядка выбор комиссии, которой должно быть направлено уведомление о конфликте интересов, не так очевиден. Глава муниципального района и городского округа, избранный представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляющий местную администрацию, связан в силу порядка избрания, подотчетности, подконтрольности с представительным органом муниципального образования. В то же время действующий порядок формирования и деятельности комиссии по конфликту интересов местной администрации не в полной мере соответствует задаче обеспечения соблюдения главой муниципального образования антикоррупционных стандартов поведения, поскольку для части членов таких комиссий глава муниципального образования является представителем нанимателя.

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что нормативное закрепление порядка исполнения обязанности по сообщению о конфликте интересов высшими должностными лицами муниципальных районов и городских округов отсутствует. Должностное лицо (орган) подлежащее уведомлению, сроки, форма, а также процедура и результаты рассмотрения уведомления не регламентированы. При этом невыполнение названной обязанности является основанием для отставки высшего должностного лица муниципального района и городского округа. Устранение выявленного пробела, как следует из прямого указания ч. 2 ст. 11 ФЗ-273, возможно только на уровне федеральных нормативных актов.

Авторы полагают, что во исполнение установленной обязанности (в случае возникновения личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов) главе муниципального района и городского округа целесообразно подготовить уведомление в произвольной письменной форме и направить его по своему усмотрению либо в адрес высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), либо в представительный орган муниципального образования, либо в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов. Направление уведомления позволит считать выполненной обязанность по сообщению о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, что пресекает возможность применения санкции.

Изучив достоинства и недостатки названных вариантов предотвращения и урегулирования конфликта интересов главой муниципального района и городского округа, авторы приходят к выводу, что в период динамично развивающегося антикоррупционного законодательства и возникающих в связи с этим сложностей в организации его исполнения, предпочтительным выглядит вариант направления уведомления и последующего рассмотрения вопроса высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). При этом целесообразно нормативно определить условия единоличного либо комиссионного рассмотрения уведомления. Функции комиссии по урегулированию конфликта интересов для глав муниципальных районов и городских округов могли бы выполнять комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации. Полагаем, что, несмотря на то, что такой порядок приведет к дальнейшему ограничению самостоятельности местного самоуправления, на современном этапе именно он позволит осуществлять оперативное и квалифицированное рассмотрение указанных уведомлений по существу.

Между тем, установление адресатом направления уведомления о конфликте интересов главы муниципального района и городского округа представительного органа муниципального образования создает целостную систему взаимосдерживания в системе муниципальной власти. Кроме того, состоявшееся гражданское общество и местное самоуправление не нуждается в постоянном патронаже для разрешения управленческих и политических ситуаций локального уровня, отчего в перспективе такой вариант представляется предпочтительным с точки зрения обеспечения независимости муниципальной власти в ее взаимоотношениях с государственными органами.

Определение порядка уведомления о конфликте интересов главой муниципального района и городского округа – сложная задача для законодателя, учитывая, что каждый из представленных основных вариантов имеет как достоинства, так и недостатки. Вместе с тем, она требует скорейшего решения, поскольку отсутствие нормативно определенного порядка уведомления затрудняет своевременное предотвращение и урегулирование конфликта интересов главы муниципальных районов и городских округов - весьма важного звена в управленческой цепи.