The autonomy principle as the main principle of work of local governments in Spain

Komlev Evgeny Postgraduate at the Department of minicipal law of the RUDN 117198, Russia, Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 6 komleve@mail.ru Other publications by this author

Взаимоотношения между государственными и местными органами всегда базируются на определенных принципах, поскольку конкретные аспекты, детали таких взаимоотношений законодательно предусмотреть не представляется возможным. Основные принципы такого взаимодействия закрепляются, как правило, в Конституции. Испания в этом смысле не является исключением. Довольно прогрессивный с точки зрения развития территориального самоуправления (особенно по сравнению со периодом, когда у власти находился Франсиско Франко) текст действующий испанской Конституции закрепляет ряд ключевых положений, позволяющих определить правовое положений местных органов в системе публичного управления. От того, как будет это положение, напрямую зависит модель взаимоотношений между местными органами с одной стороны, и государственными и региональными органами публичной власти с другой.

Основным принципом деятельности местных органов в Испании является принцип автономии, смысловое содержание которого мы постараемся раскрыть в настоящей работе на основе анализа законодательства, правовых позиций Конституционного суда Испании и правовой доктрины.

Конституционное регулирование деятельности местных органов в Испании ограничивается несколькими статьями Конституции, находящимися в разделе VIII. Принципу автономии посвящена статья 137 Конституции Испании, которая, во-первых, закрепляет, что государство состоит из таких территориальных образований, как муниципии, провинции и автономные сообщества, а также устанавливает, что все они обладают автономией при решении вопросов, составляющих их соответствующий интерес.

Существует точка зрения, что именно местный интерес является ключевой составляющей деятельности местных органов, а сущность автономии заключается в обеспечении и гарантии этих интересов^{[1, с. 235]}. Однако, на наш взгляд, понятие автономии представляется более широким, чем исключительно гарантия местных интересов, на что указывают законодательство о местном самоуправлении, правовые позиции Конституционного суда, а также правовая доктрина.

Так, статья 140 Конституции Испании посвящена автономии муниципиев, она устанавливает, что Конституция гарантирует автономию муниципиев. Муниципии обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление муниципиями осуществляют муниципальные советы, состоящие из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципиев путем всеобщего, равного, свободного и тайного голосования в порядке, установленном законом. Алькальды избираются советниками или жителями муниципиев. Законом регулируются условия для осуществления режима открытого совета.

Мы видим, что говоря уже более детально об автономии одного конкретного типа муниципальных образований - муниципия, Конституция не связывает между собой понятия автономия и интерес. Кроме того, устанавливаются некоторые организационные основы деятельности местных органов, такие как выборность органов или возможности функционировать в режиме открытого совета - подобия схода граждан как представительного органа муниципального образования в российском праве, если не вдаваться в детали. Эти организационные основы, вероятно, также могут рассматриваться как элементы автономии.

Важно также отметить подход к конституционному регулированию автономии провинций, который отличается от аналогичного регулирования в отношении муниципиев. Провинциальной автономии посвящена статья 141 Конституции, которая закрепляет, что провинция как местное образование представляет собой объединение муниципиев. Провинция также пользуется правами юридического лица.

Часть вторая статьи 141 Конституции устанавливает, что автономное управление и руководство провинцией осуществляется провинциальным советом или иным органом представительного характера.

Среди различий правового регулирования автономии муниципиев и провинций прежде всего обращает на себя внимание отсутствие требований к порядку формирования представительных органов провинций, в то время как по отношению к муниципиям Конституция такой порядок устанавливает. Органы управления провинцией должны быть представительными, но каким образом данное представительство будет осуществлено, регулируется законодательными актами меньшей чем Конституция юридической силы, в частности, Законом 7/1985 ^[2].

Различный подход к регулированию автономии муниципиев и провинций обусловлен рядом факторов. Прежде всего, и на это указывает испанская доктрина, именно муниципий является базовым территориальным образованием, на котором осуществляется в полной мере местное самоуправление. Провинция же, представляя собой объединение муниципиев, являющееся местным образованием с одной стороны, с другой стороны имеет гораздо большую связь с государством, чем муниципий.

В частности, территория провинции является избирательным округом при выборах депутатов Конгресса депутатов и Сенаторов. Сенаторы, кроме того, являются представителями именно провинций в силу статья 69 Конституции, которая определила, что от каждой провинции избираются по два сенатора. Помимо этого, именно провинции обладают правом инициировать процедуру образования автономных сообществ, которые и состоят как раз из провинций.

Определив, что принцип автономии по своему содержанию не ограничивается исключительно защитой местного интереса, представляется необходимым определить составляющие элементы этого ключевого с точки зрения взаимодействия местных органов с государственными и региональными органами власти принципа. Однако на практике установить с предельной точностью содержание понятия «местная автономия» не представляется возможным. Местная автономия - понятие многоаспектное и многогранное. Ни в практике Конституционного суда, ни в правовой доктрине мы не найдем четкого ответа на то, что представляет из себя местная автономия, каковы границы этой автономии.

При этом важно понимать, что это понятие является для Испании относительно новым. Впервые автономия как принцип деятельности территориальных образований в Испании была закреплена в Конституции Испании 1931 года. Так, согласно статье 8 Конституции 1931 года, испанское государство состояло из муниципиев, объединенных в провинции, и регионов, образующих режим автономии. При этом отдельно оговаривался принцип территориальной целостности испанского государства, внутри которых учреждались территориальные автономные образования. Статья 9 Конституции 1931 года устанавливала, что все муниципии обладают автономией в рамках своих полномочий.

Нет сомнений, что при разработке текста Конституции 1978 года законодатель учел опыт Конституции 1931 года. Но при этом ввиду начавшейся гражданской войны и последующей жесткой централизации власти в период правления Франсиско Франко правоприменительной практикой так и не были выработаны четкие подходы к содержанию понятия автономия, уровень которой, как отмечают Рамон Мартин Матео и Франсиско Соса Вагнер, в то время был «нулевой» ^{[3, с. 286-287]}.

Тот же Франсиско Соса Вагнер, к слову, один из разработчиков упомянутого ранее Закона 7/1985 - основного нормативного правого акта Испании в области местного самоуправления - в этой связи справедливо отметил, что автономия местных образований де-факто существовала и ранее, но по своему содержанию та автономия является лишь «дальним родственником» автономии, которую Испания имеет сейчас ^{[4, с. 1352]}.

В настоящее время принцип автономии применяется уже почти сорок лет, в связи с чем, несмотря на сложность определения четкого содержания указанного принципа, основные его составляющие элементы можно вывести посредством анализа нормативных правовых актов, иных нормативных правовых актов, правовых позиций Конституционного суда и доктрины.

Очевидно, что Конституция не устанавливает четкого и исчерпывающего понятия автономии местных образований, это является прерогативой государственного и регионального законодательства. Но при этом существует некая грань, переход которой будет основанием для признания нормативного правового акта несоответствующим Конституции. Таким образом, создается, в том числе, своего рода гибкая модель местной автономии. Это заключается в том, что отдельные характеристики местной автономии могут претерпевать изменения в зависимости от конкретного периода. Такая ситуация возникла, в частности, в связи с тяжелым экономическим кризисом, который вынудил Испанию сократить расходы на содержание публичных образований. В результате был принят Закон 27/2013 ^[5], который, среди прочего, установил более жесткий контроль за расходами местных органов и соблюдением принципа бюджетной устойчивости и финансовой стабильности. Есть основания полагать, что в другой ситуации Закон 27/2013 был бы признан несоответствующим Конституции как нарушающий местную автономию, но в сложившейся ситуации это было воспринято как необходимость, вызванная внешними факторами.

Одним из важнейших элементов местной автономии является институциональная гарантия, содержание которой, впрочем, также до конца не определено.

Представляется, что институциональная гарантия - это прежде всего признание обязательности и необходимости наличия местных органов в системе публичного управления. Однако само по себе наличие органов не придает этим органам автономный характер деятельности, в связи с чем институциональная гарантия представляет из себя явление более широкое в плане его содержания.

Заслуживает внимания позиция Каетано Нуньеса Риверо и Сантьяго Гарсия Аранды, которые полагают, что «под автономией, о которой говорится в статье 137, понимается, в том числе, возможность для самоорганизации и самоуправления в отношении собственных интересов; с другой стороны, анализ статьи 137 Конституции показывает, что муниципии, провинции и острова воспринимаются как территориальные образования, на которых строится и держится государство, придавая этим образованиям обязательный характер и делая их существование необходимым, на чем в том числе настаивает Конституционный суд, в постановлении 32/1981, не оставляя никаких оснований для сомнений, квалифицировавший местные образования как «обязательные и необходимые элементы конституционного строя» ^{[6, 411]}.

Окончательное конституционное признание институциональной гарантии, полагаем, имело место после принятия постановления Конституционного суда 84/1982 от 23.12.1982, в котором суд отметил, что местная автономия, в соответствии со статьями 137 и 140 Конституции Испании, обладает институциональной гарантией с минимальным содержанием, которую законодатель обязан уважать и соблюдать ^[7].

Более подробно это «минимальное содержание» было раскрыто несколько позднее, когда Конституционным судом было принято постановление 170/1989 от 19.10.1989, в котором суд отметил, что «институциональная гарантия предполагает право местных сообществ принимать участие, посредством своих органов, в управлении столькими делами, сколько на них возлагается. Для осуществления такого участия представительные органы местных сообществ должны иметь полномочия, без которых невозможна никакая автономная деятельность. За пределами минимального содержания, защищающего институциональную гарантию, местная автономия является некой юридической концепцией, правовое содержание которой может быть различным, но каким бы не было это содержание, в любом случае должна быть соблюдена институциональная гарантия. В этой связи, говоря о конституционности нормативных правовых актов, следует прежде всего установить, соблюдена ли законодателем институциональная гарантия» ^[8].

В постановлении 109/98 от 21.05.1998 ^[9] Конституционный суд уточнил, что институциональная гарантия обеспечивает защиту местных институтов в признанных границах. Она может оставаться незамеченной и при этом проявиться в тех в случаях, когда местные институты рискуют лишиться возможности реального существования и от указанных институтов останется одно лишь название.

Анализ указанных решений Конституционного суда позволяет выделить ключевые характеристики и функции институциональной гарантии.

Институциональная гарантия - это прежде всего устанавливаемая Конституцией Испании гарантия того, что местные органы будут иметь право решать определенный круг вопросов, напрямую относящихся к местным интересам, и, соответственно, иметь некий набор полномочий ряд для решения этих вопросов. При этом в постановлении 109/1998 отдельно оговаривается, что перечень вопросов местного значения и соответствующих полномочий местных органов по их решению должен устанавливаться таким образом, чтобы у местных органов, с одной стороны, была реальная возможность решать обозначенный круг вопросов, а с другой - чтобы местные органы представляли собой реально существующий институт публичного управления, а не своего рода фикцию. Таким образом соотношение вопросов местного значения и полномочий, которыми наделены местные органы для их решения, должно быть таким, чтобы местные органы представляли из себя реально действующие публичные институты, чтобы их существование не сводилось к формальному соблюдению положений Конституции об обязательности наличия местных органов в системе публичного управления.

Именно этот аспект является основой как самой институциональной гарантии, так и местной автономии в целом. Понятие автономии, несомненно, шире понятия институциональной гарантии, оно включает и другие элементы, о которых мы поговорим далее. В связи с этим, Конституционный суд указал на то, что за пределами институциональной гарантии содержание местной автономии может варьироваться, особенно имея в виду то обстоятельство, что правовое регулирование отдельных вопросов, затрагивающих местную автономию, осуществляется не только государством, но и автономными сообществами.

Но каким бы не было содержание местной автономии, в том числе с учетом исторического периода, потребностей общества, политических, экономических и иных факторов, одно требование всегда остается неизменным - законодатель должен соблюдать институциональную гарантию. В противном случае нормативный правовой акт будет признан несоответствующим Конституции по причине нарушения принципа автономии местных образований.

В испанской юридической литературе распространено мнение, что именно признание институциональной гарантии для местных органов стало своего рода отправной точкой в вопросе построения новой системы местного самоуправления ^{[10, c. 92]}.

Одним из наиболее авторитетных представителей научного сообщества по вопросам институциональной гарантии является Парехо Альфонсо. Он отмечает, что в статьях 137, 140, 141 и 142 Конституция Испании устанавливает институциональную гарантию местной автономии, в связи с чем местные образования, указанные в данных статьях, обладают правом на местную автономию, гарантированную Конституцией. Отсюда, полагает Парехо Альфонсо, вытекают три базовые функции, которая несет в себе институциональная гарантия: во-первых, это неконституционность любых предложений относительно территориальной организации государства, не предусматривающих наличие в его составе муниципиев и провинций; во-вторых, необходимость принятия уставов местных образований посредством законов; в-третьих - конституционная возможность упразднения или изменение границ муниципиев, провинций только в исключительных случаях, что не может быть осуществлено как упразднение данных институтов в целом ^{[11, c. 45-48]}.

Гарсия Морильо также указывает на то, что Конституция не только устанавливает институциональную гарантию, не только защищает местные органы, но и, особенно это касается муниципиев, устанавливает их основные характеристики, подтверждая их автономный характер и провозглашая их одной из основных ценностей конституционного регулирования, выражающих политический плюрализм и демократические принципы ^{[12, c. 35]}.

Признавая важность институциональной гарантии и отмечая, что ее признание в свое время было довольно радикальным шагом, Гарсия Фернандес все же замечает исключительно административный характер данной гарантии, которая, по его мнению, характеризует местные образования как образования административные, которым «чуждо все политическое» ^{[1, c. 217]}. Вопрос о политическом и административном характере местной автономии также заслуживает особого внимание, и на нем мы также подробнее остановимся в рамках настоящей статьи.

Возвращаясь к позиции Парехо Альфонсо относительно содержания институциональной гарантии местной автономии, важно отметить тот факт, что наряду с другими статьями Конституции, которые, по его мнению, устанавливает эту самую институциональную гарантию, он выделяет также статью 142 Конституции Испании, устанавливающую принцип так называемой финансовой достаточности для реализации полномочий местных органов.

С одной стороны, данный принцип может рассматриваться как самостоятельный принцип деятельности местных органов. С другой, и, как мы видим, такой подход также признается в испанской доктрине, принцип финансовой достаточности настолько тесно и неразрывно связан с принципом местной автономии, что мы полагаем целесообразным рассматривать его как один из составляющих элементов местной автономии и, более того, как необходимый элемент местной автономии.

Очевидно, что при отсутствии финансовой достаточности и самостоятельности принцип автономии рискует превратиться в фикцию, поэтому задачей государства и иных автономных сообществ является согласованное обеспечение финансовой самостоятельности местных образований.

В испанской доктрине необходимость и обязательное соблюдение принципа финансовой достаточности также рассматривается как один из ключевых требований для реализации принципа местной автономии. В ряде работ даже встречается такое понятие, как «финансовая автономия» ^{[13, c. 242-243]}.

Конституционный суд Испании также неоднократно подчеркивал необходимый и даже обязательный характер соблюдения принципа финансовой достаточности, в частности, в своих постановлениях 179/1985 от 19.12.1985 ^[14] и 201/1988 от 27.10.1988 ^[15].

Помогает раскрыть содержание понятия местной автономии и отраслевое законодательство, прежде всего Закон 7/1985, и в первую очередь статья 2 данного закона, в соответствии с которой для действительности автономии, которую Конституция гарантирует местным образованиям, государственное законодательство и законодательство автономных сообществ, регулирующее различные сферы публичной деятельности, в соответствии с конституционным распределением полномочий, должно предоставлять муниципиям, провинциям и островам право принимать участие в решении вопросов, которые напрямую оказывают влияние на их интересы, наделяя их соответствующими полномочиями, принимая во внимание характеристики деятельности, о которой идет речь в соответствующих законах, а также принимая во внимания возможности по решению соответствующих вопросов, которые имеются у местных образований; законодательное регулирование должно соответствовать принципам децентрализации, эффективности и практичности и соответствовать нормам о бюджетной стабильности и финансовой устойчивости.

Из данной нормы можно выделить основные составляющие понятия автономия - местный интерес, полномочия местных органов и возможность решения местных вопросов непосредственно местными органами, что вполне соотносится с теми подходами Конституционного суда и представителей научного сообщества, которые мы обозначили выше.

Говоря об автономии, нельзя более подробно не остановиться на различии понятия автономия применительно к местным образованиям и автономным сообществам. На данное различие прямо указал Конституционный суд, на основании анализа различных статей Конституции 1978 года, в том числе напрямую не регулирующих правовое положение территориальных образований, сделавший вывод о том, что местные образования обладают автономией административной, а автономные сообщества - политической ^[16].

Конституция напрямую этот вопрос таким образом не регулирует. Статья 137 Конституции, в соответствии с которой все территориальные образования - муниципии, провинции и автономные сообщества - обладают автономий, не делит автономию на политическую и административную.

Один из основных аспектов, характеризирующих автономию как политическую или административную, является наличие законодательных полномочий. Статья 148 Конституции Испании устанавливает перечень предметов исключительного ведения автономных сообществ, следовательно, в пределах вопросов, отнесенных к предмету их ведения, автономные сообщества обладают всей полнотой полномочий по законодательному регулированию.

Провинции и муниципии, соответственно, полномочиями по законодательному регулированию не наделены.

Однако в испанской доктрине такой подход представляется весьма неоднозначным.

Несомненно, отмечает Сантьяго Гарсия Аранда, местная автономия не включает в себя законодательные полномочия, в том время как региональная автономия такие полномочия содержит, однако утверждение о том, что региональная автономия в этой связи является политической, а местная - административной, расходится с правовой доктриной, содержащей противоположные точки зрения многих ученых ^{[13, c. 231]}.

Вызывает определенные вопросы обозначенный подход к разделению автономии на политическую и административную и у Гарсии Морильо. Когда сама Конституция - указывает Морильо - неоднократно наделяет некое образование автономией, когда она не устанавливает строгие жесткие границы его деятельности и, что особенно важно, когда она определяет порядок формирования его органов преимущественно на политической основе, путем выборов с применением всеобщего, свободного, прямого и тайного голосования, отрицание политического характера указанных образований представляется необоснованным ^{[12, c. 27-28]}.

В поддержку позиции Морильо можно также привести постановление Конституционного суда 33/1993 от 01.02.1993, в котором сам суд отметил, что Конституция устанавливает демократическую местную модель, и что демократичное функционирование органов управления на местах является неотъемлемым элементом местной автономии ^[17].

Кроме того, одной из основных конституционных функций местной автономии Лусиано Хосе Парехо Алфонсо называет именно политико-демократическую функцию. Наличие этой функции, по его мнению, вытекает из положений статьи 140 Конституции, устанавливающей демократический характер выборов членов муниципальных советов, и, в особенности, возможность муниципиев функционировать в режиме открытого совета. По мнению Алфонсо, крайне важным является то, что эта возможность для муниципиев закреплена именно в Конституции ^{[18, c. 42]}.

Другой испанский ученый, Гарсия Рока, также выражает свое несогласие тем, что Конституционный суд указал на административный характер местной автономии. Так, Гарсия Рока полагает, что местная автономия это не только административное управление услугами, это также и собственное политическое управление, и базовые нормативные полномочия, и определенные полномочия в отношении местных интересов, финансовая автономия, автономия муниципальных служащих, представительство населения и политическая ответственность перед ними. Кроме того, Гарсия Рока также отмечает тот факт, что с изменением политического режима и отходом от системы жесткой централизации власти, изменились и отношения местных и центральных властей, а именно, исчез так называемый политический контроль. Если раньше государственные власти могли отменять акты и соглашения местных органов практически беспрепятственно, то теперь они могут это сделать строго в рамках определенной законодательством судебной процедуры ^{[19, c. 669]}.

Франсиско Кааманьо Домингес, в свою очередь, замечает, что «создается впечатление, что в настоящее время только Конституционный суд не признает, что местная автономия - это истинная политическая автономия. Все сторонники идеи о том, что местная автономия - это всего лишь административная автономия, давно стали частью истории» ^{[20, c. 165]}.

Следует также отметить позицию Сальвадоры Креспо, которая полагает, что наличие законодательных полномочий само по себе является недостаточным основанием для признания автономии политической ^{[21, c. 66]}.

Таким образом, полагаем как минимум небесспорным утверждение о том, что региональная автономия, которой обладают автономные сообщества, является автономией политической, а автономия местных образований - исключительно административной. Подавляющее большинство испанских ученых приходят к выводу о том, что отсутствие законодательных полномочий не лишает местную автономию политического содержания.

Доводы, приводимые испанскими учеными в поддержку своей позиции, представляются нам вполне убедительными по крайней мере для того, чтобы не считать местную автономию исключительно административной. Наличие круга вопросов, которые местные органы решают самостоятельно, представительный характер местных органов, их ответственность, в том числе и политическая, перед населением, и многие другие факторы дают основания утверждать о наличии политической составляющей в понятии местной автономии.

Таким образом, проанализировав законодательство, правовые позиции Конституционного суда Испании и правовую доктрину, мы приходим к выводу, что принцип автономии гарантируют саму возможность существования местных органов, осуществляющих управление с учетом местных интересов. В этой связи принцип автономии является основополагающим принципом при взаимодействии местных органов с государственными и региональными органами публичной власти.

Деятельность местных органов базируется на принципе их автономии, что делает указанное взаимодействие двусторонним, а не фактически односторонним, как это происходит в централизованных государствах, когда нижестоящие органы подчиняются вышестоящим, и самостоятельность в решении определенных вопросов у местных органов либо отсутствует вообще, либо сведена к минимуму.

Разработка и развитие иных принципов, на которых строится взаимодействие местных органов власти с государственными и региональными, основывается именно на принципе автономии. Складывается ситуация, при которой в местных образованиях, обладающих автономией и являющихся составными частями государства автономий, управление осуществляется с учетом местных и публичных интересов, и при взаимодействии с иными органами публичной власти местные органы являются самостоятельными и самодостаточными публичными образованиями, которые вступают в отношения с органами государства и автономных сообществ на принципах равенства, в том смысле, что они им не подчиняются.

Относительно содержания принципа автономии существует и, вероятно, всегда будет существовать несколько количество точек зрения. Но все же представляется, что и законодатель, и доктрина сходятся в одном - в понятии автономии есть неизменная составляющая - институциональная гарантия, которая не позволяет государственному или региональному законодателю пересечь определенную черту в вопросе правового регулирования автономии местных органов. За пределами данной гарантии возможны различные вариации. Но следует также учитывать, что принцип автономии - не единственный принцип, на основании которого строится взаимодействие местных и иных публичных органов власти. Другие принципы также позволяют укрепить и защитить местную автономию от чрезмерного вмешательства государства при решении местными органами вопросов местного значения.