Council of Ministers P. A. Stolypin and the armed forces reform

В октябре 1905 г. с реорганизацией Совета министров было объявлено о создании объединенного правительства. П.А. Столыпин вступил в должность председателя правительства в очень тяжелое время для страны. Поражение в русско-японской войне и революционные события 1905 г. продемонстрировали, что в вооружённых силах необходимо проводить коренные преобразования. Важность этих реформ сложно недооценить с учетом того, что они оказали существенное влияние на ход Первой мировой войны. Уровень вовлеченности председателя Совета министров П.А. Столыпина в процесс реформирования вооружённых сил поможет установить являлись ли эти реформы частью программы премьер-министра.

Известный советский историк А.Я. Аврех отметил, что военная реформа для П.А. Столыпина была равнозначна по важности с аграрной ^{[1, с. 22]}, и она могла стать объединяющим фактором для правительства и общественности. Также уделяется внимание «сговору» П.А. Столыпина с октябристами по вопросам военной политики ^{[2, с. 50-65]}. Премьер немедленно прекратил игру в «конституционность», что, по мнению Авреха, было продемонстрировано в его выступлении в Государственном совете, когда Столыпин добился восстановления финансирования судостроения, против которого голосовала Дума. Также Аврех уделял большое внимание правительственному кризису 1909 г. Именно это событие разрушило сотрудничество октябристов с кабинетом Столыпина по военным вопросам ^{[1, с. 33]}. Красноречивым свидетельством банкротства данной политики, по мнению А.Я. Авреха, стала отставка А.И. Гучкова с поста председателя думской комиссии по обороне в 1910 г.

Совершенно другой взгляд на эти события был у В.С. Дякина. Он отметил, что Столыпин был вынужден «искренне или неискренне» отстаивать любимую идею Николая II о восстановлении линейного флота. Таким образом, председатель Совета министров пытался обороняться от критики правых и в это же время угодить царю и октябристам. Дякин также считал, что даже после министерского кризиса 1909 г. у Гучкова и Столыпина «действительно существовала согласованная программа». Для её реализации в 1910 г. премьер предложил Гучкову стать председателем Думы, надеясь на сплочение октябристской фракции ^{[3, с. 192-193]}, но в 1911 г. этому помешал новый политический кризис.

В историографии достаточно подробно изучен Совет министров как государственный институт ^{[4, 5,]}, но в данных работах не уделяется внимание участию главы правительства в реформах оборонных ведомств. Отдельно следует отметить работы М.Ф. Флоринского. Он считал, что Столыпин усилил личный контроль над деятельностью Министерства иностранных дел ^[6] и оборонных ведомств ^[7].

Более подробно роль Столыпина в реформах армии и флота описал К.Ф. Шацилло. Он отметил, как премьер-министр пытался играть роль посредника между оборонными ведомствами и Государственной думой. Большое значение автор уделял желанию Столыпина сохранить за Россией статус великой державы ^{[8, с. 326, 347]}. К.Ф. Шацилло обратил внимание на негативное отношение премьера к возможным военным конфликтам с Турцией и его категорический отказ от мобилизации ^{[8, с. 41-42]}, но в то же время заметил, как «под влиянием каких-то причин» Столыпин вскоре изменил свое мнение ^{[8, с. 43]}. Автор намекал, что пацифистская позиция председателя Совета министров была неугодна Николаю II.

А.П. Корелин считал, что у Столыпина была обширная программа реформ, но он поменял свои первоначальные планы и сделал упор только на аграрную реформу ^{[9, 10, 11]}. Корелин отметил, что «большое внимание в программе уделялось возрождению и модернизации боевой мощи российской армии и флота» ^{[11, с. 94]}. К сожалению, автор не раскрывает в чем заключалось «внимание» премьера к вопросам обороны и как были скорректированы его планы в этой сфере.

В 2003 г. был опубликован двухтомный сборник документов «П.А. Столыпин: Программа преобразования», где составители посвятили целый раздел военной реформе ^{[12, с. 656-695]}. Так, по их мнению, премьер «предложил реформы в военной сфере», а именно: разработку нового воинского устава, введение льгот по отбыванию воинской повинности для различных категорий призывников, увеличение содержания офицерского состава, создание благоприятных условий для военнослужащих срочной службы ^{[12, с. 11]}. При этом в комментариях отмечено, что на недостатки Устава воинской повинности обратила внимание Дума ^{[12, с. 754]}, а не правительство. Также в раздел были включены правила о порядке применения ст. 96 Основных государственных законов (далее – ОГЗ), которые Николай II поручил разработать Столыпину.

Существует мнение ^{[13, с. 575-581]}; ^{[14, с. 167]}, что председатель Совета министров в основном пытался убедить III Думу, что стране необходимо техническое перевооружение армии и флота. К.А. Соловьёв, рассматривая взаимодействие законодательной и исполнительной властей, пришел к выводу, что Совет министров при Столыпине не был объединенным правительством и одной из причин этого была определенная независимость военного и морского министров ^{[15, с. 139, 144-145]}. Кроме того, Соловьев обратил внимание на совместную работу Думы и офицеров ^{[15, с. 384]}, но об участии премьера в этих событиях не упоминается.

В связи с 150-летним юбилеем П.А. Столыпина в 2012 г. В.В. Шелохаев опубликовал несколько статей, где попытался охарактеризовать «столыпинский тип модернизации». По его мнению, Столыпин предложил реформы в военной сфере, которые включали: перевооружение армии и флота, разработку нового воинского устава, введение льгот по отбыванию воинской повинности, увеличение содержания офицерского состава, создание благоприятных условий для военнослужащих ^{[16, 17]}. Также к юбилею была опубликована энциклопедия, посвященная Столыпину, в которой присутствует статья В.А. Дёмина о военных реформах ^{[18, с. 86-87]}. Автор описывает основные преобразования, которые проходили в оборонных ведомствах под руководством военного, морского министров и председателя Совета государственной обороны, но об участии Столыпина сказано лишь то, что реформы реализовывались в годы его премьерства.

Таким образом, в историографии до сих пор нет четкой позиции о роли П.А. Столыпина в деле реформирования вооружённых сил.

ОГЗ не предусматривали участия главы правительства в решении вопросов обороны. Статья 16 Учреждения Совета министров указывала, что дела, относящиеся к государственной обороне, «вносятся в Совет министров, когда последует Высочайшее повеление, или когда начальники подлежащих ведомств признают сие необходимым, или же когда упомянутые дела касаются других ведомств». Единственное исключение предусматривала ст. 14, по которой ведомства не могли вносить в Думу и Госсовет законопроекты без предварительного рассмотрения в Совете министров ^{[19, с. 104]}. Но и это исключение не позволяло премьеру в должной мере влиять на дела армии и флота.

Председатель Совета государственной обороны вел. кн. Николай Николаевич, военный и морской министры, начальники морского и сухопутного генеральных штабов имели право всеподданнейшего доклада. Военный и морской министры достаточно часто не приходили на заседания правительства. В этом смысле, они были более независимы, чем руководители других ведомств. Поэтому большое значение имела личность министра, который фактически был подотчетен только царю и определял политику ведомства.

С точки зрения права, правительство и премьер-министр не могли оказывать существенного влияния на ход реформ в Военном и Морском министерствах. Совет министров должен был исполнять роль финансового фильтра и посредника между оборонными ведомствами и представительными учреждениями.

В военных вопросах законодательные учреждения были ограничены в правах ст. 96 ОГЗ, где было указано, что военное и морское ведомства, кроме их дополнительного финансирования и определения величины контингента новобранцев, находятся в юрисдикции только императора ^{[20, с. 21-22]}. Отсутствие четких формулировок в законе привело к ряду противоречий ^{[21, p. 81]}, которые вносили путаницу в распределение полномочий министерств, а также в разделение властей. Например, в мирное время отдельные корпуса пограничной стражи и жандармов подчинялись соответственно Министерству финансов и Министерству внутренних дел, но военное ведомство вмешивалось в их управление. 8 мая 1907 г. в Совете министров рассматривался вопрос о распространении действий ст. 96 ОГЗ на отдельный корпус пограничной стражи. В ходе этого заседания правительство пришло к выводу, что корпуса пограничной стражи и жандармов подчиняются императору на основании ст. 14 ОГЗ, и царь имеет право распространить на них действия постановлений, которые были приняты на основании ст. 96 для военного и морского ведомств ^{[22, с. 349]}. В депутатском корпусе также возникали споры по поводу распространения ст. 96 ^{[23, с. 1-2]}. Правовая неопределенность позволяла думцам выходить за пределы своих полномочий, а это давало возможность председателю Совета министров принимать участие в решении вопросов, затронутых народными избранниками.

Совместная деятельность Столыпина с Думой II созыва складывалась очень сложно. Когда он стал премьером, решение проблем обороны государства ограничивалось мерами Министерства внутренних дел, которым также руководил Столыпин. В условиях революционного брожения полицейские функции МВД приобретали особое значение. Столыпин поддерживал использование войск для восстановления порядка в стране. Также по его инициативе были приняты меры по удалению и недопущению политически неблагонадежных лиц в армию и флот ^{[24, с. 198-199]}. 17 октября 1906 г. Совет министров даже принял на основании ст. 87 ОГЗ дополнения действующих постановлений Устава воинской повинности ^{[24, с. 232-233]}, которые предусматривали ограничение права несения повинности по решению следствия. Данный проект подписал Николай II 6 ноября 1906 г. В мае 1907 г. II Дума отклонила представление МВД, тем самым отменила закон от 6 ноября. Столыпина не устроило решение представительного учреждения и 28 августа 1907 г. этот вопрос вновь был внесён в Совет министров. Глава правительства настаивал, что закон 6 ноября 1906 г. является наиболее целесообразным для предотвращения проникновения «вредных элементов» в вооружённые силы ^{[22, с. 577-579]}. В конкретном случае председатель Совета министров проявил упорство и добился повторного принятия нужного ему законопроекта.

В этой связи очень показательным является обсуждение в Совете министров законопроекта об ассигновании средств на устройство Амурской флотилии. Данный вопрос уже был рассмотрен Советом государственной обороны (далее – СГО) и утвержден Николаем II. Поэтому Совет министров обсуждал «в каких пределах это дело подлежит его рассмотрению». Из-за отсутствия на заседаниях СГО министра финансов и государственного контролера правительство пришло к выводу, что в данном вопросе может дать заключение не с военной, а с финансовой точки зрения. Для облегчения дальнейшей своей работы Совет министров рекомендовал СГО приглашать на свои заседания министра финансов и государственного контролера, чтобы они заранее установили реальность осуществления тех или иных инициатив ^{[24, с. 383]}.

Таким образом, правительство не стремилось открыто конкурировать с СГО, а наоборот перекладывало на него всю ответственность за реформирование вооружённых сил, оставляя за собой роль финансового фильтра в лице своего экономического блока. П.А. Столыпин публично говорил, что некомпетентен в финансовых вопросах. Он часто советовался с министром финансов В.Н. Коковцовым и практически не противоречил ему ^{[25, с. 195-196]}. Когда дело касалось МВД Столыпин мог скорректировать политику экономии Коковцова. В конце 1906 г. Совет министров рассматривал вопрос об исчислении чрезвычайных ресурсов и расходов по Государственной росписи на 1907 г. Военное министерство просило выделить на свои нужды около 153 млн. руб., но министр финансов требовал значительного сокращения этой суммы. Предлагалось сократить первый кредит в 33 901 053 руб. на 26 761 053 руб. из-за того, что в стране «наступало успокоение» и уже не требовалось такое количество войск для охраны порядка. Столыпин напомнил, что успокоение происходило не повсеместно и не одновременно, и просил, чтобы кредит был утвержден на четырехмесячное содержание войск. А в случае если войска понадобятся на более долгий срок, то Совет должен найти необходимые средства. Другие доводы Коковцова о проблемах государственного казначейства и возможном удорожании заказов не вызвали возражений ^{[24, с. 422-424]}. В итоге военное ведомство получило 97 млн. руб. Разногласия министра финансов и главы военного ведомства были достаточно частым явлением. В начале 1910 г. дискуссия зашла так далеко, что военный министр В.А. Сухомлинов написал письмо Столыпину, в котором сообщил, что «затрудняется» лично бывать на заседаниях Совета министров до тех пор, пока министр финансов позволяет себе резкие выходки против него ^{[26, с. 92]}. Сам глава правительства поддерживал мнение В.Н. Коковцова (Столыпину и Коковцову не удалось избежать разногласий, но они были связаны с губернской реформой и изъятием Крестьянского банка из управления Министерства финансов в 1910–1911 гг.).

С экономией бюджетных средств столкнулось и Морское министерство. В 1905 г. уже были сделаны шаги по улучшению управления морского ведомства. Самые значительные из них были упразднение чина генерал-адмирала и централизация власти в руках морского министра. В этом же году по поручению Николая II правительство приступило к обсуждению судостроительной программы. Морской генеральный штаб сразу же после своего создания начал разработку судостроительной программы с учетом развития флотов Англии и Германии. ^{[46, с. 132]}. После долгих и сложных межведомственных дискуссий были выработаны основные направления восстановления флота. К 1907 г. в Морском министерстве уже сложились определенные представления, и вскоре был выработан план строительства флота. Официальная позиция морского ведомства заключалась в том, что России был необходим флот равный по боевой мощи с военно-морскими силами иностранных держав, а для этого был нужен преимущественно линейный флот. Следует учитывать и тот факт, что восстановление флота – это не только строительство новых кораблей. В данное понятие также входили обустройство портов, снабжение боеприпасами, а самое главное, соответствующая промышленность. Таким образом, правительство, морское ведомство и представительные учреждения, ставя перед собой задачу восстановления флота, должны были решить целый ряд противоречивых проблем.

Восстановление флота влекло за собой гигантские расходы, которые казна не могла себе позволить. В итоге в марте 1907 г. Николай II был вынужден просить морское ведомство ограничиться только восстановлением Балтийской эскадры, понимая, что страна не сможет реализовать все планы Морского министерства. На этом основании морской министр И.М. Диков просил ежегодно выделять на судостроение в течение 1908-1911 гг. по 31 млн. руб. Император одобрил предложение Дикова и поручил Совету министров рассмотреть этот вопрос вне очереди. В мае 1907 г. правительство выполнило поручение Николая II и приняло законопроект ^{[23, с. 337-338]}. Схожие процессы в 1908 г. проходили и с реформой сухопутных войск вооружённых сил. Также решающую роль сыграл Николай II. Он настоятельно рекомендовал еще правительству И.Л. Горемыкина «скорее приступить к сооружению Амурской железной дороги». Русско-японская война показала слабую защищенность восточных границ, что ограничивало возможности правительства по развитию этих территорий. П.А. Столыпин поддержал доводы А.В. Кривошеина о необходимости усилить оборону Дальнего Востока для его дальнейшего планомерного развития. Необходимость усиления обороны понимали как на местах, так и в центре, поэтому поддержка данного проекта Николаем II кажется весьма логичной. Безусловно, правительство приступило к реализации поручения императора. Финансирование строительства было проведено с согласия В.Н. Коковцова по ст. 87, но после созыва Думы проект был внесен на рассмотрение нижней палаты. В III Думе и Госсовете Столыпин лично защищал данный законопроект

Император был ярым сторонником скорейшего восстановления флота, а председатель СГО поддерживал сухопутные войска. «Яблоком раздора» стало финансирование. Учитывая то, что бюджет 1908 г. был с дефицитом в 205 млн. руб. министр финансов отстаивал идею экономии. Однако он был вынужден отчасти смириться с желаниями царя, но открыто выступил против внезапной просьбы военного министра о кредите в 207 млн. руб. (Военный министр сформулировал эту просьбу по настоянию председателя СГО вел. кн. Николая Николаевича). В этом вопросе Николай II поддержал Коковцова. Столыпин в данном споре открыто не занял чью-либо сторону.

1 февраля 1908 г. Совет министров провел заседание по поводу рассмотрения в законодательных учреждениях сметных на 1908 г. ассигнований по военному и морскому ведомствам. На этом заседании кроме министров и главы правительства присутствовал вел. кн. Николай Николаевич. Для Столыпина было важно, чтобы Совет министров выработал общий подход к проблеме с учетом того, что Дума негативно высказывалась о смете морского ведомства и судостроении. Представители Военного и Морского министерств отстаивали свои интересы, но Коковцов явно дал понять, что запросы оборонных ведомств неосуществимы и провести их через законодательные учреждения будет очень трудно. Министр финансов даже заявил, что «в ближайшие годы России следовало бы ограничиться одною береговою обороною, для чего свободного линейного флота, казалось бы, не требуется» ^{[27, с. 49]}. Как и следовало ожидать, Николай Николаевич поддержал Военное министерство, но выдвинул предложение, чтобы перед окончательным решением по выделению средств был разработан план общих мероприятий оборонных ведомств, причем на первое место выдвинуть неотложные задачи обоих министерств. Совет министров принял решение: 1) судостроительная программа должна быть внесена в законодательные учреждения после рассмотрения в СГО плана общих потребностей Военного и Морского министерств; 2) Морской генеральный штаб (далее – МГШ) должен разработать судостроительную программу линейного флота, который мог бы отстаивать интересы империи там, где будет необходимо; 3) должны быть разработаны планы обороны побережья, руководствуясь которыми разрабатывался бы постепенный и последовательный план создания морских сил для береговой обороны. Следует отметить, что 2 марта 1908 г. Николай II написал на журнале Совета министров от 1 февраля: «Общий план обороны государства должен быть выработан – короткий и ясный – на одно или два десятилетия». Так, император поддержал одно из предложений председателя СГО.

Позиция правительства в основном формировалась на доводах Министерства финансов. Кроме того, Совет министров, поддержав заявления Николая Николаевича по поводу необходимости усиления армии, снова напомнил, что было бы желательно приглашать на заседания СГО министра финансов и государственного контролера. Правительство в 1908 г. по многим вопросам открыто соглашалось с мнением СГО.

27 мая 1908 г. в Общем собрании Думы выступил с докладом по смете Военного министерства А.И. Гучков. В этом историческом выступлении председатель военной комиссии нижней палаты высказался по поводу недостатков в управлении армии. Кроме описания необходимых преобразований были названы конкретные причины замедления реформирования. Одна из этих причин, по мнению А.И. Гучкова, – СГО ^{[28, с. 68]}. Цели Совета полностью соотносились с представлениями членов думской комиссии по государственной обороне (далее – КГО) о военной реформе, но, по убеждению депутатов, СГО со своими задачами не справлялся, и более того, усугублял положение. Деятельность председателя СГО и начальника Генерального штаба приводили к децентрализации власти в министерстве. После речи Гучкова вел. кн. Николай Николаевич подал в отставку с поста председателя СГО ^{[29, с. 111]}, но Николай II удовлетворил его просьбу только в июле 1908 г. После этого Совет собирался исключительно для обсуждения конкретных вопросов и в основном в нем председательствовал И.М. Диков ^{[30, с. 264]}. В августе 1909 г. СГО был окончательно упразднен. Члены Думы выразили удовлетворение от его ликвидации ^{[29, с. 141]}. Взамен они предполагали создать орган, во главе которого был бы председатель правительства.

После созыва III Думы П.А. Столыпин в соответствии с законом был вынужден участвовать в прохождении через представительные учреждения законопроектов оборонных ведомств. 9 февраля 1908 г. Столыпин, В.Н. Коковцов и министр иностранных дел А.П. Извольский отправились в КГО для обсуждения бюджета Морского министерства. Председатель Совета министров потребовал, чтобы заседание комиссии проходило при закрытых дверях. Столыпин хотел обсудить с депутатами позицию правительства по обсуждаемому вопросу, не пригласив при этом даже морского министра. Премьер заранее отметил, что все вопросы по государственной обороне решает исключительно император, однако, он упомянул о финансовых трудностях страны. Далее Столыпин заявил депутатам, что правительство не хочет с ними конфликтовать из-за вопросов государственной обороны ^{[8, с. 302]}.

3 марта 1908 г. на соединенном заседании КГО и бюджетной подкомиссии уже присутствовал морской министр И.М. Диков. Он утверждал, что комиссия, требуя реформ министерства и плана судостроения на длительный период, «стучится в открытую дверь», т.к. все это уже реализуется ^{[31, л. 362]}. Петербургский историк К.Б. Назаренко в своей монографии, посвященной деятельности Морского министерства, проанализировал подготовку реформ и пришел к выводу, что все реформы были «намечены», а морскому министру оставалось только сказать эти слова ^{[32, с. 117-118]}. В действительности было несколько планов реорганизации ведомства. Было создано множество комиссий и совещаний по обсуждению реформ, но реальные преобразования не начинались. 7 марта 1908 г. П.А. Столыпин писал Николаю II: «Против кредита восстают одинаково и правые, и левые. Поэтому какое-либо давление со стороны верховной власти послужило бы только к ущербу её авторитета. Но к счастью большинство удалось, кажется, привести к тому убеждению, что линейный флот России необходим; отказывает в кредите это большинство по той причине, что думает этим отказом способствовать ускорению реформ. Этим настроением я воспользовался, чтобы сделать заявление о том, что Ваше Величество являетесь инициатором реформы флота, так что противники кредита ломятся в открытую дверь. <…> Я разумею введение теперь же в строе морского ведомства несколько коренных реформ. <…> Чем больше их будут обсуждать в разных комиссиях, тем более затянется дело» ^{[33, с. 45-46]}.

Премьер-министр считал, что единственным способом вывести это дело из «заколдованного круга» было вмешательство императора, о чем 14 марта 1908 г. он просил Николая II. Столыпин предлагал царю прекратить затянувшиеся обсуждения реформ Морского министерства, провести одно заседание под руководством царя и внести необходимые поправки, после чего немедленно приступить к реформам, которые позволят провести кредиты через законодательные учреждения ^{[33, с. 47-48]}. Таким образом, П.А. Столыпин, убеждая депутатов, что реформы уже проходят, в это время только начал их инициировать. Он разделял мнение членов комиссии, что планируемых морским ведомством мероприятий недостаточно. В то же время премьер-министр в письмах к царю повторял: «Находясь далеко от этого дела» ^{[33, с. 46]}, «Не имея отношения к вопросам военным и морским и не будучи в них компетентным» ^{[33, с. 48]}. Тем самым весной 1908 г. глава правительства отказывался от какой-либо ответственности и участия в восстановлении флота. Столыпин стремился показать императору, что он является защитником его позиции по данному вопросу и может лишь предложить варианты решения проблем, которые возникли в Думе с принятием судостроительной программы.

Депутаты на заседании комиссии выдвигали множество претензий к морскому ведомству и правительству. Одно из них было отсутствие единого плана обороны. Со своей стороны Столыпин 7 марта 1908 г. просил министра юстиции И.Г. Щегловитова подготовить мероприятия в его ведомстве для выработки общего плана государственной обороны ^{[34, л. 1]}. Достаточно красноречивый шаг, учитывая, что Николай II просил об этом же еще 2 марта.

Доводы морского министра И.М. Дикова и председателя Совета министров П.А. Столыпина, что требования думской комиссии не имеют под собой оснований и многое уже реализовано, не переубедили депутатов. 5 марта 1908 г. КГО продолжила обсуждение этого вопроса. Специальная подкомиссия во главе с А.И. Звегинцовым пришла к выводу, что строительство тяжелого броненосного флота возможно, если будут приняты два условия: 1) необходимо разработать проект коренной реорганизации морского ведомства; 2) проект судостроительной программы нужно планировать с учетом большого промежутка времени. А пока эти требования не выполнены подкомиссия рекомендовала не выделять кредитов на постройку новых судов. На этом заседании прошло голосование за решение подкомиссии: 19 депутатов проголосовали за, 14 против и один воздержался ^{[35, л. 73]}. Если не учитывать голоса членов 4-й бюджетной подкомиссии, то результат голосования КГО был не так категоричен – за 16, против 14. Некоторые депутаты, проголосовавшие за решение подкомиссии, выдвигали свои требования. По мнению Н.В. Савича, для строительства линкоров у России было недостаточно технических сил. «Сначала нужно произвести опыт, а потом можно дать денег и не на 4 судна, а может быть на целую эскадру», – сказал Савич на заседании комиссии ^{[31, л. 334]}. Н.Е. Марков 2-й отказывался голосовать за кредиты до тех пор, пока не будут арестованы виновные в поражении в русско-японской войне. Встает вопрос, сделал ли Столыпин все возможное, чтобы думская военная комиссия поддержала программу судостроения?

На заседании КГО 3 марта 1908 г. председатель Совета министров практически повторял свои тезисы, высказанные 9 февраля ^{[31, л. 317]}. Столыпин поддерживал И.М. Дикова и убеждал народных избранников, что морское ведомство стоит накануне своего преобразования, а «скромная судостроительная программа» направлена лишь к тому, чтобы: 1) не лишить флот жизнеспособности; 2) дать возможность выполнить задачу по обороне берегов; 3) сохранить ядро флота для развития в будущем. Премьер напомнил депутатам о мировом престиже России. Он высказал также важную мысль, что в случае простоя судостроительная отрасль может потерять специалистов, а значит, Россия может отстать в развитии военно-морского флота от других стран на многие годы ^{[35, л. 71об]}.

Следует отметить некоторую противоречивость в позиции премьер-министра. Изначально Столыпин утверждал, что он не является назначенным «защитником» военно-морских сил, а депутаты «не враги флота». Далее он заявил, что отрицательное решение комиссии «для правительства, которое надрывается, которому повелено сделать план обороны государства, будет равносильно изъятию одного из краеугольных, одного из важных камней». После этого премьер повторил свой прошлый тезис: «Я хотел бы, чтобы вы меня хорошо поняли, что в этом деле нет конфликта с правительством, что у вас, господа, полная свобода решать вопрос так, как подсказывает вам совесть» ^{[35, л. 72-72об]}. Таким образом, П.А. Столыпин пытался лавировать между Думой и императором. Убеждая народных избранников, что реформы уже начались, председатель Совета министров пытался в это же время повлиять на царя, чтобы тот все-таки начал реальные преобразования. Большинство членов КГО знало, что Морское министерство не проводило коренных реформ, а то, что было реализовано, не встречало у них сочувствия ^{[31, л. 76]}. Ход голосования КГО по этому вопросу показал, что равновесие сил было далеко неоднозначно, но нет никаких данных о попытке правительства удовлетворить требования отдельных депутатов и тем самым изменить решение Думы.

Правительство и депутаты, обсуждая этот вопрос, искали подходы друг к другу. Большинство народных избранников стремилось реализовать свои политические задачи, а именно усилить влияние нижней палаты в решении военных вопросов, которые привлекали внимание общественности. Нельзя отрицать и то, что позиция думцев во многом совпадала с интересами государственной обороны и несущественно отличалась от воззрений экономического блока Совета министров.

Столыпин явно не стремился переломить ситуацию и в Общем собрании Думы. В своей речи 24 мая 1908 г. он как всегда великолепно использовал ораторское искусство, но основные доводы были те же что и в КГО. Премьер обращался к отдельным депутатам, которые в меньшей степени зависели от фракционной дисциплины ^{[36, с. 166]}. Несмотря на решение КГО Столыпин использовал в речи признание депутатов, что «России нужен флот дееспособный» ^{[36, с. 167]}. Но все оказалось напрасно, большинство Думы поддержало решение комиссии. Волю императора пришлось исполнять в Государственном совете.

В обществе практически не было сомнений, что Государственный совет примет решение выделить кредиты на судостроение. 12 июня 1908 г. Д.Н. Шипов писал жене: «Государственный совет при рассмотрении морской сметы, очевидно восстановит вычеркнутую Думой ассигновку» ^{[29, с. 107]}. В своей речи в верхней палате 13 июня 1908 г. Столыпин сделал основную ставку на статус великой державы, который Россия без линейного флота могла бы потерять. Чтобы убедить Госсовет, премьер упомянул, что на скорейшем решении этого вопроса настаивает сам император ^{[36, с. 192]}. Кроме того, председатель Совета министров заявил, что законодательные учреждения, отклоняя запросы морского ведомства на кредиты для судостроения, принимают на себя меры исполнительной власти, которые зависят от императора ^{[36, с. 191]}. Практически это было указание на нарушение ОГЗ. В итоге Госсовет решил восстановить кредиты, которые отклонила нижняя палата. 14 июня 1908 г. Столыпин отправил Николаю II письмо, где было сказано: «Счел долгом указать на недопустимость вмешательства Государственной думы и Совета в действия власти исполнительной» ^{[37, с. 401]}.

Сам премьер относительно роли Совета министров в решении вопросов обороны в речи 13 июня 1908 г. сказал, что цель объединенного правительства согласовать задачи оборонных ведомств с задачами других министерств и планом финансовой политики. Но даже такие скромные обязанности Совета министров ставились под сомнение. Во-первых, главы оборонных ведомств редко посещали заседания правительства. Во-вторых, офицеры, выступая в представительных учреждениях, открыто критиковали сокращение смет, которое производилось финансовым и контрольным ведомствами и было поддержано правительством ^{[33, с. 291]}.

Вскоре после начала реализации судостроительной программы выяснилось, что казенные заводы не обеспечивают в короткие сроки производство корпусов кораблей и артиллерийских башен. Для регулирования расходов и распределения заказов 10 декабря 1908 г. было учреждено Совещание по судостроению ^{[38, с. 197]}. Совет министров обсуждал вопрос создания этого Совещания 2 декабря 1908 г.

Положение о Совещании по судостроению предусматривало, что оно будет рассматривать исключительно хозяйственные и финансовые вопросы. Совещание включало трех членов от морского ведомства (один из которых должен был быть начальник МГШ), по одному представителю от председателя Совета министров, Государственного контроля, Министерств финансов, торговли и промышленности, а председателем был указан товарищ морского министра. Члены Совещания и их заместители назначались премьер-министром и руководителями соответствующих ведомств. Статья 7 положения давала беспрецедентные полномочия представителям гражданских ведомств. Если хотя бы один из них был не согласен с мнением большинства Совещания, то решение этого вопроса переходило на обсуждение морского министра и главы гражданского ведомства, представитель которого высказал возражения. Если и они не смогли договориться, то точку в споре ставил Совет министров. Финансировать Совещание планировалось за счет кредита на судостроение по согласованию руководителя морского ведомства с министром финансов и государственным контролером ^{[27, с. 503-504]}.

На заседании правительства морской министр И.М. Диков выступил категорически против учреждения Совещания по судостроению. Он считал, что оно будет ограничивать власть морского министра в судостроении, за которое он и его подчиненные несли ответственность. Обратим внимание, что практически в том же обвинялся СГО, который к этому времени с подачи Думы был ослаблен, а вскоре ликвидирован. Кроме того, руководитель морского ведомства предполагал, что создание Совещания приведет к изменению множества законов, а следовательно, законопроект необходимо проводить через законодательные учреждения ^{[27, с. 501]}. Отрицательное отношение И.М. Дикова к Думе хорошо было известно, и такое заявление могло иметь несколько причин. Во-первых, нижняя палата могла выступить против данной идеи или как минимум притормозить её реализацию. Во-вторых, приблизительно в это же время уже проявились проблемы с принятием в представительных учреждениях законопроекта о штатах МГШ. Большинство Совета не поддержало доводы Дикова и проголосовало за создание Совещания, после чего проект был направлен на высочайшее утверждение императора. В начале деятельности Совещания по судостроению, как и следовало ожидать, руководители Морского министерства направляли на его рассмотрение второстепенные вопросы. В 1911 г. по требованию П.А. Столыпина Совещание стало рассматривать все дела о распределении заказов, установлении цен, сроков и т.п. ^{[19, с. 361]}.

Следовательно, создание Совещания значительно увеличило полномочия Совета министров и его председателя на реформу военно-морских сил, но при этом данное влияние по-прежнему ограничивалось финансовой сферой. Отсутствие определенности в полномочиях исполнительной и законодательной властей устраивала многих, в том числе и премьера, но министерский кризис 1909 г. внес свои коррективы.

24 апреля 1906 г. по рескрипту Николая II был создан Морской генеральный штаб. Большая часть общественности считала это положительным явлением, а сам штаб начали называть «мозгом флота». В МГШ входило всего пятнадцать морских офицеров. Финансировался штаб за счет специального фонда правительства, чтобы направить эти расходы по линии Морского министерства был разработан и внесён на рассмотрение в Думу законопроект об установлении штатов Морского генерального штаба. С одной стороны, по закону Дума должна была с самого начала ассигновать средства на создание нового учреждения. С другой стороны, рассмотрение нижней палатой штатов вызывало много вопросов. Основные законы определяли, что в компетенции императора назначать и снимать с должностей, т.е. непосредственно регулировать штат, но в то же время эти штаты предполагали новые расходы, а это входило в компетенцию Думы. Вопрос о штатах МГШ был настолько незначительным, что в КГО его рассматривали совместно с другими мелкими законопроектами. В начале 1908 г. в КГО даже не было дискуссий. Единственный серьёзный вопрос по этому законопроекту был задан на заседании 16 января 1908 г. бывшим морским офицером, членом КГО С.В. Лукашевичем. Его интересовали причины первоначально принятого финансирования штаба, и действительно ли это было введено распоряжением Николая II. Контр-адмирал И.Ф. Бострем отрицал причастность императора, но А.И. Гучков прочел справку из доклада, где отмечалось, что было соответствующее указание царя. После этого вопрос был снят. Далее депутаты и представители ведомства рассматривали только соотношения выделяемых сумм ^{[32, л. 62-63]}. Комиссия не встретила никаких препятствий для принятия законопроекта ^{[32, л. 35об]}. Таким образом, депутаты не предполагали, что на дальнейших ступенях законодательного процесса возникнут препятствия по принятию законопроекта. Совет министров также не подозревал, что начнется большая общественная дискуссия. В данном вопросе первоначальная позиция правительства с мнением депутатов практически не различалась.

24 мая 1908 г. Общее собрание Думы согласилось с мнением военной комиссии и одобрило проект. Далее он был направлен на утверждение Государственного совета, но уже финансовая комиссия Госсовета отклонила законопроект, обосновывая это решение тем, что Дума вторгается в область прерогатив императора (примечательно, что данный аргумент использовал сам председатель Совета министров во время речи в Госсовете 13 июня 1908 г.). Поддержка проекта правительством не помогла, большинство Государственного совета решило его отклонить. По настоянию П.А. Столыпина морской министр И.М. Диков повторно внес проект в Думу. Со стороны ведомства была попытка убедить депутатов ассигновать только создание штаба и не утверждать штат, но народные избранники отказались это сделать. Н.В. Савич вновь был избран докладчиком. Он специально исследовал вопрос о возможном нарушении ст. 96 ОГЗ. В результате Савич пришел к выводу, что КГО и Государственная дума не нарушили закон и были обязаны принять законопроект о штатах МГШ, т.к. это учреждение является центральным управлением Морского министерства. Он отметил, что в этом вопросе на заседании Госсовета представитель правительства поддержал Думу. В итоге законопроект повторно был одобрен Думой 19 декабря 1908 г. Под давлением Столыпина 19 марта 1909 г. его утвердил Государственный совет.

Пообщавшись с политическими деятелями, Столыпин пришел к выводу, что Николай II скорее всего откажется утвердить законопроект о штатах МГШ. 22 марта 1909 г. премьер отправил письмо императору, где объяснил сложную ситуацию, в которой они находились. П.А. Столыпин указал, что он должен будет подать в отставку, если царь откажется подписать законопроект ^{[34, с. 54-55]}. Неожиданно для председателя Совета министров Николай II отказался подписать проект и принять отставку премьера. Кроме того, император поручил Совету министров выработать правила применения ст. 96 ОГЗ.

П.А. Столыпин, выполняя поручение царя, создал при Совете министров особое совещание под председательством товарища министра финансов С.Ф. Вебера. 26 мая 1909 г. правила были внесены на рассмотрение Совета министров. Военный министр В.А. Сухомлинов поддержал внесённые правила. По его мнению, утверждение всех законодательных актов – право царя, которому их вносят Военный совет и Адмиралтейств-совет. Если законопроект не предусматривал расходов или не превышал сметные расходы министерства, то его утверждение Думой и Госсоветом не требовалось. Данные доводы были поддержаны. Совет министров не считал, что таким образом нарушаются ОГЗ. Правительство подтвердило исключительные права императора на заключение международных договоров и объявления войны и мира (ст.13 ОГЗ), а также в области военного и военно-морского суда на основании 14, 21, 96, 97 статей ОГЗ. На этом же заседании Совет министров подтвердил ранее принятое решение по вопросу о судьбе корпуса пограничной стражи и корпуса жандармов.

Военный министр поднял вопрос о территориях подконтрольных его ведомству и казачьих областей. Сухомлинов согласился, что управление неказачьим населением должно регулироваться общегражданским законодательством, но все, что связано с казаками, в том числе и их гражданское управление, он считал, необходимо оставить в ведении военного законодательства. Совет министров полагал, что все гражданское управление казачьих войск и подведомственных Военному министерству областей, если они не связаны с вооружёнными силами, должны рассматриваться в общем законодательном порядке, тем самым не поддержал В.А. Сухомлинова. В случае если возникнут сомнения по характеру законопроектов, то Совет министров предложил, чтобы правительство само давало соответствующие заключения по этим вопросам ^{[39, с. 198-199]}. Представители оборонных ведомств просили конкретизировать правила применения ст. 96 ОГЗ, но большинство министров отвергло эту просьбу, т.к. данные правила должен утвердить император. В итоге Совет министров принял правила применения ст. 96, которые детально описывали права императора и, таким образом, формально ограничивали права законодательных учреждений. Были сформулированы критерии для министерств, в соответствии с которыми они должны были отправлять законопроекты в Государственную думу и Государственный совет. Кроме того, в правилах не была прописана роль Совета министров, в них даже отсутствует принятое на заседании право правительства давать заключения по спорным законопроектам.

Правительственным кризисом воспользовались многие. 13 апреля 1909 г. военный министр В.А. Сухомлинов написал письмо председателю КГО А.И. Гучкову, где выразил недовольство докладом комиссии по законопроекту об отпуске средств на некоторые потребности Главного управления Генерального штаба. Министр ссылался на ст. 96 ОГЗ и просил заблаговременно высылать доклады в его канцелярию, чтобы Военное министерство могло в случае необходимости их редактировать ^{[40, л. 31-32]}. Это предложение было прямым посягательством на права законодательного учреждения. В Думе были недовольны принятием правил применения ст. 96. Депутаты предъявили запрос правительству, где высказывалось мнение, что данные правила выходят за пределы Основных законов. Уже 19 октября 1909 г. А.И. Гучков предлагал изучить эту проблему и договориться депутатам с правительством, но в 1910 г. октябристы негативно отнеслись к подобному обсуждению ^{[47, стб. 2485]}. Столыпин на Общем собрании 31 марта 1910 г. ответил на данное заявление. Главная задача правил, как указал Столыпин, разграничение военной и гражданской функций оборонных ведомств. Но в этой речи есть наиболее существенные тезисы. Если в 1907-1908 гг. П.А. Столыпин не высказывался категорически против экономического давления депутатов на морское ведомство для ускорения реформ, то в данной речи он отказывает им в этом праве ^{[36, с. 293]}. В то же время премьер призывает к совместной деятельности правительства и представительного учреждения «для поддержания одного исторического высшего права России – быть сильной» ^{[36, с. 297]}. Практически двойственная позиция Столыпина сохранилась, но на этот раз депутатам не давались гарантии, что правительство не будет конфликтовать с Думой по вопросам государственной обороны.

Кризис 1909 г. во многом ограничил поле деятельности председателя Совета министров. Столыпин уже в меньшей степени занимался делами обороны государства. В 1910 г. Морское министерство решило внести в Думу небольшую сумму на судостроение, примерно 4 млн. руб. Ведомство рассчитывало, что данную сумму Дума утвердит, но КГО отказала в кредите. Морское министерство попало в сложную ситуацию, т.к. Госсовет через год мог утвердить кредиты только в размере 4 млн. руб. Столыпин был вынужден вмешаться в эту ситуацию.

В 1910 г. премьер собрал ведущих членов военной и бюджетной комиссий Думы на встречу с руководителем морского ведомства, военным министром, министром финансов и государственным контролером. Цель этого собрания была в решении противоречий между Думой и Морским министерством. Столыпин пытался уговорить депутатов ассигновать кредиты на кораблестроение, убеждая народных избранников, что многие их требования уже выполнены. Депутаты отвечали премьеру, что представители министерства неоднократно пытались ввести в заблуждение и скрыть информацию от законодательных учреждений. Н.В. Савич вспоминал, что членам комиссии удалось получить признание товарища морского министра И.К. Григоровича, что ведомство имеет очень большую задолженность. Этот факт был неизвестен премьеру. Столыпин был шокирован, и на этом встреча завершилась ^{[41, с. 44-45]}. В статье «Флот и Государственная дума» от 1929 г. Н.В. Савич вспоминает еще об одном расхождении позиций Думы и морского ведомства. Весной 1910 г. Столыпин собрал депутатов и представителей Морского министерства. Думцы высказали опасение по поводу покупки Турцией дредноутов и возможной потери Россией преимущества на Черном море. Для решения этой проблемы депутаты требовали усиления Черноморского флота. Правительство и морское ведомство считали, что приобретение Турцией двух старых кораблей не угрожает российским интересам. Примирения Думы и Морского министерства не удалось достичь из-за категорического отказа ведомства строить суда для Черного моря и настойчивой позиции направить имеющиеся средства исключительно на развитие Балтийского флота ^{[42, с. 193]}. Летом 1910 г. Гучков отправился в командировку в Турцию, где выяснил, что турки заказали дредноут в Англии и ведут переговоры о закупке еще одного ^{[43, л. 41]}. Об этом он сообщил П.А. Столыпину. Правительство и Морское министерство изменили свою позицию. Было принято решение пойти навстречу депутатам и начать усиление Черноморского флота. В конце 1910 г. между думцами и правительством все же был заключен договор. Народные избранники предложили, чтобы на судостроение были выделены условные кредиты, а не по смете ведомства. Таким образом члены комиссии пытались обезопасить свободу решений Думы от ст. 13 сметных правил. После этого в последующие годы для нового ассигнования требовалось разрешение Думы, и Госсовет не мог выделить кредиты на судостроение, как это было в 1908 и 1909 гг.

Уступки обеих сторон основывались на вопросе о безопасности черноморских берегов, также депутатам удалось добиться от правительства нужных решений в области народного образования. Вскоре морской министр С.А. Воеводский подал в отставку, а на его место был назначен И.К. Григорович. После этой перемены в морском ведомстве Дума согласилась на строительство линкоров для Балтийского флота, усиление Черноморского флота и на выделение средств для погашения долгов морского ведомства ^{[43, с. 47]}. Кроме того, согласительная комиссия Думы и Госсовета решила частично вернуть сокращенные расходы по смете Морского министерства за 1910 г.

В зависимости от рассматриваемого вопроса для Столыпина Дума была союзником, соперником и инструментом. Представительное учреждение в соответствии с законом имело дело с законопроектами, которые предварительно были рассмотрены Советом министров, но думцы также выдвигали предложения по развитию вооружённых сил. Красноречивым примером служит процесс принятие судостроительной программы. Также 5 апреля 1908 г. КГО признала необходимым, чтобы Устав о воинской повинности был пересмотрен в соответствии с современными условиями ^{[44, л. 93-99]}, что Военное министерство смогло реализовать только в январе 1911 г. В то же время изменения Устава не являлись достижением председателя Совета министров, они стали возможны исключительно благодаря взаимодействию думцев и военного ведомства. Более того, Дума восстанавливала сокращенные кредиты и инициировала законопроекты, которые приводили к увеличению затрат казны. В этом смысле П.А. Столыпин был прав, когда считал, что III Дума была самостоятельным и договороспособным элементом политической системы, с которым нужно было выстраивать диалог. Депутаты полагали, что премьер-министр способен привнести рациональное зерно в реформу вооружённых сил и способствовали вовлечению его в решение вопросов обороны. С ослаблением СГО Столыпин сделал попытку увеличить свое влияние на преобразования в военной сфере, но министерский кризис 1909 г. свел на нет все начинания премьера и депутатов. Совет министров остался финансовым фильтром и посредником между оборонными ведомствами и представительными учреждениями.

После сложной, но успешной нормализации отношении морского ведомства и Думы в 1910 г., П.А. Столыпин снова сделал попытку увеличить финансовый контроль над оборонными ведомствами. Премьер требовал от военного министра не вести «особую» от правительства политику. Столыпин поставил условие, что если главы оборонных ведомств не войдут в Совет министров, то правительство откажется их поддерживать в Думе. Николая II не устроило вмешательство премьер-министра. Император сказал: «Совет министров не желает разрешать мне распоряжаться свободными деньгами для обороны» ^{[26, с. 100]}. После этого Столыпин уже не мог оказывать влияния на реформы в армии и флоте даже в рамках своих полномочий. Постепенно председатель правительства отстранялся от решений проблем вооружённых сил. Так, 6 июня 1911 г. он председательствовал в Совете министров при рассмотрении проекта положения о внешкольной подготовке русской молодежи к военной службе ^{[45, л. 160-162]}, но после этого отправился в отпуск, хотя в этот же день на повестке стояли важные вопросы для обороны государства: 1) обсуждение письма морского министра Столыпину от 23 мая 1911 г. о включении в проекты финансовых смет Морского министерства условных кредитов (премьер сам инициировал обсуждение письма в Совете министров) ^{[48, с. 252]}; 2) по представлению министров военного и финансов от 29 мая 1911 г. об отпуске средств из казны для оказания помощи пострадавшему от землетрясения населению Семиреченской области; 3) по представлению морского министра от 25 мая 1911 г. о постройке судов для Черного моря ^{[45, л. 163-164, 167-170]}.

В публичных речах П.А. Столыпин высказывался за усиление обороны страны и был против участия России в войнах, но о его более детальных представлениях развития вооружённых сил практически ничего не известно. Председатель Совета министров, осознавая свою некомпетентность в вопросах обороны, полагался в планировании военных реформ на мнение специалистов. Выполняя поручения Николая II, Столыпин был вынужден лично решать проблемы армии и флота в представительных учреждениях. Впоследствии председатель Совета министров попытался усилить влияние правительства на реформирование вооружённых сил, но это не привело к ожидаемому результату. Принципиальность императора и правительственный кризис 1909 г. не позволили П.А. Столыпину контролировать реформы армии и флота даже в рамках полномочий правительства. В то же время премьер-министр расставил приоритеты, не вмешиваясь в деятельность министра финансов, когда дело касалось вооружённых сил. Безусловно, П.А. Столыпин стремился сохранить хотя бы видимость и частичный контроль над министрами, но руководители военного и морского ведомств, пользуясь своим положением, постепенно все больше проявляли самостоятельность действий, тем самым отходя от единого курса Совета министров. Можно с уверенностью согласиться с мнением, что в 1906-1911 гг. в России не было объединенного правительства. Большая часть подготовленных реформ в армии и флоте не имела отношения к программе Столыпина, но при этом нельзя отрицать, что председатель Совета министров способствовал реализации ряда преобразований в вооружённых силах Российской империи.