Public values and assessment of public administration in the foreign theoretical models

Kosorukov Artem Andreevich PhD in Politics Senior Educator, the faculty of Public Administration, the department of Political Analysis, M. V. Lomonosov Moscow State University 119992, Russia, g. Moscow, Lomonosovskii prospekt, 27k4, aud. A814 kosorukovmsu@mail.ru Other publications by this author

Актуальность изучения публичных ценностей и процессов публичной оценки обусловлена тем, что от них в немалой степени зависит то, как современное государство, сталкивающееся со множеством внешних и внутренних вызовов, сможет организовать публичное управление, совершенствовать управляемость и конкурентоспособность своих публичных институтов. При этом в основе данных характеристик публичных институтов государства во многом лежит сложившаяся система публичных ценностей, на основе которых государством в тесном взаимодействии с обществом осуществляется практика публичного управления. Публичные ценности включают в себя интерсубъективные представления людей о государстве, его институтах, процессах участия в публичном управлении, а также о надлежащей роли государства и общественном благе. Деятельность государства в публичном пространстве способствует укреплению старых и образованию новых публичных ценностей, причем в основе данного процесса лежит работа прежде всего публичных институтов.

В 60-х гг. XX века теоретические рассуждения Канта, писавшего о необходимости применения человеческого разума в публичной сфере в целях общественного просвещения, совершенствования законодательства и нахождения общественного блага ^[1], были продолжены Ю.Хабермасом, давшим одно из первых определений понятия публичной сферы как сферы социальной жизни, в которой на основе рациональных аргументов обсуждаются значимые для общества вопросы, составляющие общественное благо, а также формируется общественное мнение ^{[2, c. 49]}. Однако концепция публичных ценностей впервые стала разрабатываться уже в конце XX века в рамках двух взаимосвязанных направлений исследования публичного пространства – исследования публичных ценностей и исследования публичной оценки. Постепенная интеграция двух направлений на уровне теоретического фундамента публичного управления, представленного моделью «стратегического треугольника» создания публичных ценностей М.Мура (рисунок 1) и средовой моделью публичного управления Йоргенсена и Боузмана (рисунок 2), позволила определить вероятные риски и возможности публичных ценностей как ресурса и инструмента публичного управления, в частности, в процессах публичной оценки принятых решений и достигнутых целей.

Активное изучение концепции публичных ценностей началось в середине 90-х гг. XX века. Известный исследователь публичных ценностей Марк Мур в своей книге «Создавая публичную ценность: стратегическое управление в государстве» (1995 г.) писал, что формирование публичных ценностей является одним из ключевых направлений и целей деятельности государственных институтов. Более того, публичная ценность представляет собой продукт, возникающий на стыке деятельности государства и процессов ее критического осмысления самим обществом, при этом государство в долгосрочной перспективе выступает агентом самых широких общественных интересов. По мнению автора, успешность публичного управления связывается с инициируемыми государством изменениями и последующим преобразованием публичного сектора в направлении, увеличивающим публичную ценность работы государственных институтов в общественном восприятии. Во много менеджериальный подход М.Мура был распространен в теории публичного управления в 90-е гг., заимствуя достижения управленческой теории и практики в частном секторе, однако в 2000-е гг. он стал выступать траекторией развития нового публичного менеджмента (New Public Management). В рамках данного подхода исследователи стремились определить средства и подходы, с помощью которых можно достичь поставленной цели - формирования публичных ценностей, а также методы, благодаря использованию которых станет возможным идентификация и качественное измерение публичной ценности как общественного по своей природе продукта или продукта публичного управления. В результате, концепция публичных ценностей стремилась дать ответ на два основных вопроса: «Какой вклад вносит деятельность государственных институтов в развитие общества?» и «Что является публичной ценностью или оцененным результатом деятельности государственных институтов?».

В результате, М.Мур выдвинул свою модель «стратегического треугольника» создания публичных ценностей, являющуюся центральным элементом концепции публичных ценностей, связав ее с процессом публичного управления. Модель включает в себя три основных элемента:

1) анализ легитимности и поддержки,

2) использование административного потенциала,

3) измерение публичной ценности.

Каждый из элементов модели Мура повышает возможность определять содержание той или иной публичной ценности в рамках практики публичного управления, а также вносит свой вклад в усиление значения публичной ценности, вследствие того, что элементы взаимосвязаны и усиливают друг друга. Так, легитимность и поддержка власти способствуют более эффективному применению административного потенциала государства, который позволяет в процессе использования различных ресурсов общества сформировать публичную ценность с необходимой процедурой измерения ее различных аспектов. В свою очередь, данная публичная ценность усиливает легитимность и поддержку власти, начиная новый цикл укрепления административного потенциала государства и создания публичной ценности. «Стратегический треугольник», таким образом, выступает своеобразной формулой для улучшения и оценки эффективности и результативности работы административного аппарата государства. При этом взаимозависимость между легитимностью и поддержкой власти и существующими в обществе публичными ценностями напрямую вытекает из особенностей практики публичного управления в той или иной стране.

Рисунок 1. Модель «стратегического треугольника» создания публичных ценностей М.Мура ^[3][4].

В продолжении модели М.Мура исследователями публичного управления Т.Йоргенсеном и Б.Боузманом была разработана теоретическая модель для понимания взаимосвязи между практикой публичного управления и интеграции в него существующих публичных ценностей. Преодолевая недостатки средовой модели Мура, Йоргенсен и Боузман в рамках своей модели ставили цель определить особенности формирования публичных ценностей в той или иной стране, зависящие от целого ряда факторов, а не рассматривать процесс создания публичных ценностей в причинно-следственной зависимости от использования административного потенциала и их влияния на легитимность и поддержку власти (рисунок 2). Средовая модель публичного управления Йоргенсена и Боузмана показывает роль как различных сред публичного управления, так и составляющих его элементов на процесс создания публичных ценностей. Государство, которое в данной модели представлено интерактивно взаимодействующими политиками и сотрудниками административно-государственного аппарата, деятельность которого напрямую определяет практику публичного управления, отделено от граждан/клиентов правительства, при этом данные элементы активно взаимодействуют с неоднородной окружающей средой и обществом в целом. Элементы модели включают в себя: 1) оценку вклада публичного управления, включая деятельность государства, в общественную жизнь, 2) преобразование публичных интересов в решения в сфере публичного управления и деятельности политиков, 3) арбитраж отношений между политиками и административно-государственным аппаратом, 4) изучение взаимосвязей между публичным управлением и окружающей средой, 5) управление внутренними функциями и организацию правительства, 6) описание публичных ценностей государственными служащими и 7) описание публичных ценностей гражданами/клиентами и их участие в публичном управлении.

Рисунок 2. Средовая модель публичного управления Т.Йоргенсена и Б.Боузмана ^{[5, c. 359][6]}.

Приведенные выше модели были призваны продемонстрировать структурную логику процессов формирования публичных ценностей с точки зрения публичного управления, однако они не решают проблему содержательного наполнения понятия «публичных ценностей», которое зависит как от вовлеченных в данный процесс публичных акторов, так и от особенностей процесса формирования публичных ценностей в контексте той или иной страны. Ряд авторов, в частности, Т.Йоргенсен и М.Ратгерс, стремясь решить эту задачу, пришли к выводу о том, что создать необходимую содержательную модель публичных ценностей невозможно без проработки необходимой теоретической базы, которая бы объединила структурные и содержательные аспекты публичных ценностей ^[6].

В этом направлении исследований важную роль сыграл Т.Мейнхард, который по сути объединил структурный и содержательный аспекты публичных ценностей с целью разработки теории публичных ценностей, признавая, что при исследовании публичных ценностей необходимо учитывать тот факт, что они включены в процесс публичной оценки деятельности акторов публичной сферы. Попытка Мейнхардта представляется вполне логичной, так как структурный и содержательный аспекты анализа публичных ценностей имеют несколько точек соприкосновения, описывая один и тот же процесс отбора и оценки публичной активности различных акторов.

В рамках подхода Б.Боузмана под процессом создания публичных ценностей понимается сложный процесс восприятия индивидами как потребителями публичных ценностей, включая политиков и государственных служащих, деятельности государства. Боузмен также признает интеграцию процесса создания публичных ценностей с нормативной оценкой эффективности государственных механизмов и результатов работы правительства в целом, однако рассматривает публичные ценности как самостоятельное и самодостаточное явление, автономное от процесса публичной оценки. В результате, Мейнхард идет дальше Боузмена и процесс создания публичных ценностей видит через призму механизма обратной связи (включающего публичную оценку), выстраивающегося между государством и обществом, поскольку любое действие правительства подвержено разнородным внешним оценкам и изменяющимся ожиданиям в условиях современного плюралистического общества.

Важность преодоления дихотомии исследований публичных ценностей и процессов публичной оценки, прослеживающуюся в работах Боузмена, Йоргенсена, Мура и Ратгерса, вытекает из трех принципиальных моментов: 1) обозначенная выше дихотомия создает относительно изолированные сообщества ученых, чьи работы последовательно отстаивают каждую из точек зрения, но не обеспечивает налаживание надежных связей между ними, 2) она предотвращает включение более широкого круга теорий и концепций публичного управления в исследования процесса создания публичных ценностей, а также препятствует применению публичных ценностей в нормативной оценке деятельности публичных акторов, 3) она предотвращает применение обоих подходов к практике публичного управления, не позволяя сформулировать общую систему публичного управления, включая вопросы диагностики и решения системных проблем.

Несмотря на усилия Мейнхарда и ряда других ученых по интеграции теоретических платформ исследования публичных ценностей и процессов публичной оценки, можно выделить ряд проблем или различий, затрудняющих данное сближение: 1) различный подход к содержанию понятия «ценность»; 2) исследование разных аспектов публичной активности, которое приводит к двум самостоятельным подходам к содержанию понятия «публичный»; 3) исследования публичных ценностей посвящены, в первую очередь, точкам «входа» в процессе формирования публичной ценности, в то время как исследования публичной оценки концентрируют свое внимание на точках «выхода»; 4) исследования ориентированы на различные единицы анализа – публичная ценность (скорее явление, чем процесс) и публичная оценка (скорее процесс, чем явление), расположенные на различных уровнях публичного управления.

Поиск точек соприкосновения обоих подходов в рамках каждого из приведенных различий представляет собой основу для формирования нового синтетического теоретического подхода к публичным ценностям и публичной оценке, а также разработке соответствующей синтетической модели.

С одной стороны, в рамках исследования публичных ценностей каждая ценность обычно рассматривается в качестве специфического психологического конструкта, позволяющего индивиду наделять свое поведение теми или иными субъективными атрибутами. При таком подходе особое значение приобретают кросс-культурные исследования структур индивидуальных предпочтений и процессов индивидуального познания. Причина, по которой понятие «ценность» рассматривается в рамках психологического подхода, заключается в том, что в рамках своего субъективно-рационального обоснования одни действия индивида могут цениться больше, чем другие действия; то есть, люди могут найти те или иные обоснования или оправдания своих действий более важными, полезными и стоящими, чем другие. Таким образом, определенный тип субъективно-рационального обоснования может считаться более важным, полезным и стоящим, чем другой, и поэтому станет называться ценностью. Содержание ценности состоит из тех субъективно-рациональных оправданий действий, на которых индивид или любой другой публичный актор делает наибольший акцент. С другой стороны, исследование процессов публичной оценки ориентировано на использовании понятия «ценность» в значении «оценивания», является попыткой включения в его состав содержания понятий «стоимости», «полезности» или «общественной добродетельности». Понятие «ценность» по своей сути нормативно: чем более высокий уровень ценности, тем большим благом оно выступает; понятие «оценка» менее нормативно, так как несет в себе процесс сравнения результата деятельности в публичной сфере с неким нормативным показателем, обобщенно называемым публичной ценностью.

Публичные ценности обладают наибольшим влиянием на деятельность государственных институтов на предварительном этапе, предшествующем практическому осуществлению тех или иных действий, а публичная оценка уже предполагает оценку результатов деятельности правительства в соответствии с нормативными показателями, сформированными, в том числе, на основе публичных ценностей. В обоих случаях применение понятия «ценность» предполагает разработку ее перечней или шкал, в которые бы укладывалось понимаемые различными публичными акторами по-разному понятия «благо» и «зло», «ценное» и «неценное» или даже «оцененное» и «неоцененное», а также методов и способов измерения ценностного уровня сознания данных акторов. Оба подхода также требуют согласования различных критериев для определения ценности: исследование публичных ценностей происходит в первую очередь на основе внутренних и когнитивных факторов, а публичная оценка в значительной степени зависит от внешних и социальных факторов, способствует формированию более прагматической и инструментальной основы для изучения публичных ценностей, их вклада в развитие всего общества.

Определение понятия «публичный» является одним из наиболее спорных в современных исследованиях публичного управления. Под ним понимают выполнение определенных социальных ролей (Дж.Фредриксон) ^[7], коллективные и порой конкурирующие интересы, институты и источники власти, а также набор психосоциальных отношений между людьми и их предполагаемые роли в более крупных социальных группах (Т.Мейнхард) ^[8]. Неудивительно, поэтому, что подходы к анализу публичных ценностей и публичной оценке могут аппелировать к различному пониманию данного понятия.

Когда исследователи публичных ценностей ссылаются на термин «публичный», основное различие они пытаются провести между публичной ценностью и ценностью в целом, стремясь выделить из всей совокупности ценностей те ценности, которые актуальны для публичного сектора, его традиционных институтов и которые обычно используют государственные служащие в качестве основы для принятия решений и практической реализации своих полномочий. В то же время в литературе по публичной оценке понятие «публичный» изначально описывало проблематику управления государством, связанную с распространением нового публичного менеджмента в сфере государственного управления. Будучи примененной к анализу публичного сектора, публичная оценка позволила понятию «публичный» стать более совместимым с идеей широкой. В то время как исследования публичных ценностей в целом признавали центральную роль государства в данном процессе, анализ публичной оценки не ограничивался только активностью государственных институтов, укрепляя демократический характер данной процедуры, особенно актуальной в условиях корпоративных вызовов современного общества.

Оба подхода сближает использование понятия «публичный» в целях измерения степени публичности той или иной активности в публичном пространстве на условной шкале «частный-публичный», при этом границы между публичными и частными ценностями остаются довольно размытыми. Тем не менее, оба направления сконцентрированы на коллективных интересах и коллективных действиях в публичном пространстве, что отличает их от атомистических или индивидуалистических подходов.

В рамках изучения процесса формирования публичных ценностей важное значение уделяется его когнитивным и психологическим «входам», при этом изучение публичной оценки сосредоточено на «выходах» данного процесса. Если Боузман и Йоргенсен описывают особенности восприятия и предпочтения, различные психологические ценности индивидов, то Мур анализирует результаты правительственной активности. Совокупный потенциал обоих подходов может позволить определить механизмы, посредством которых индивидуальные ценности могут быть интегрированы для поддержки и осуществления публичных действий, которые приводят к созданию или разрушению публичных ценностей. Теории данного типа потребуют более детального описания трансформации индивидуальных ценностей и предпочтений в публичные действия, направленные на осуществление публичных целей, рассматриваемое в рамках публичного управления.

Ключевым отличием обоих подходов является разница в применяемых единицах анализа. Так, большинство концепций, изучающих публичные ценности, аппелируют к понятию публичной ценности, трактуемому в рамках различных психологических конструктов, а исследования в этом ключе посвящены влиянию различных ценностей и ценностных установок на принятие решений на индивидуальном уровне и индивидуальные действия. Анализ публичных ценностей вносит свой вклад в развитие теории публичного сектора через анализ индивидов, которые вовлечены в публичный сектор в различной степени, а также в зависимости от уровня своей мотивации и особенностей психологии. В этой связи исследования публичных ценностей в научной литературе постоянно пересекаются с исследованиями этоса государственной службы.

Исследования публичной оценки, в свою очередь, сосредоточены на анализе публичной значимости деятельности государственных институтов и направлений ее повышения, а также вклада данной активности в общественное благополучие. И хотя такой анализ может опираться на ценностное восприятие функционирования государства с точки зрения различных заинтересованных сторон, единицей анализа выступает само усилие или единица, которой в конечном итоге будет придана ценность.

Одним из наглядных способов, с помощью которых публичные ценности и публичная оценка могут быть объединены в одном теоретическом подходе, является разработка модели того, как публичные ценности отдельных индивидов отражаются в их публичных предпочтениях, и того, как публичные предпочтения индивидов переходят в агрегированные публичные предпочтения, влияющие на принятие и осуществление государственными институтами соответствующих решений. В результате становится возможным исследовать публичную оценку работы государственных институтов и заложить основы для более эффективного публичного управления.

Рисунок 3. Динамическая модель публичной оценки Е.Вайтсман.

В рамках модели Е.Вайтсман (рисунок № 3) ^{[4, с. 30]}, известной своими исследованиями в сфере публичного управления и неправительственных организаций, публичные ценности индивидов формируются на индивидуальном уровне когнитивной эвристики и служат основой для принятия решений. Более того, данные ценности, в конечном счете, являются источником и стимулом для любого публичного решения и действия индивида, а также критерием для оценки результатов такого действия.

Однако, публичные ценности индивида могут, с одной стороны, проявляться в публичных предпочтениях индивидов относительно той или иной проблемы или ситуации. Публичные предпочтения являются ценностными решениями о том, что человек будет или не будет поддерживать, и, таким образом, от каких действий (собственных или внешнего актора) он будет испытывать удовлетворение или неудовлетворение. Предпочтения выступают результатами ценностно-ориентированного принятия решений. С другой стороны, публичные ценности индивида обладают свойством интеграции в рамках агрегирования публичных ценностей, разделяемых социальными группами различного масштаба или государственными иститутами.

На следующем этапе формируются агрегированные публичные предпочтения, понимаемые как процесс преобразования отдельных публичных предпочтений индивидов и агрегированных публичных ценностей в рамках познавательного и в то же время общесоциального процесса. Подобное агрегирование происходит вне рамок государственных институтов, создает возможность для социального обучения, адаптации и развития различных групп населения. Другими словами, групповое принятие решений отличается от индивидуального принятия решений (например, в ходе выборов), и это может влиять как на процесс, так и на конечный результат преобразования публичных ценностей в публичные предпочтения.

Агрегированные публичные предпочтения выражаются через публичные институты, которые преобразуют их в то или иное публичное решение или действие в публичном пространстве. Способы, с помощью которых это происходит, зависят от характера публичного института, степени его формализации и др. Эффективность выражения агрегированных публичных предпочтений зависит от качества и легитимности публичных институтов, верховенства права, уровня общественного доверия и публичного участия.

Публичные решения и действия, принимаемые публичными институтами, являются формальным и краткосрочным выражением агрегированных публичных предпочтений, принимаются и осуществляются в основном в рамках административных возможностей государственных институтов, а также влиятельных общественных акторов – политических партий, Общественных палат, Общественных советов при министерствах и др. Достигнутые при этом результаты будут восприниматься и оцениваться в соответствии с индивидуальными и агрегированными публичными ценностями. Когда формальный механизм агрегирования воспринимается как легитимный, индивиды более склонны принимать результат и следовать тем нормам, которые были выработаны в рамках принятых публичных решений.

После завершения имплементации принятых публичными институтами решений в рамках динамической модели публичной оценки начинают работать «точки выхода», в которых происходит объективная оценка достигнутых результатов участниками публичной сферы. Конечный результат может не вполне соответствовать индивидуальным и групповым представлениям, так как процесс реализации публичных решений зависит от особенностей административных институтов и присущих им механизмов, непредвиденных флуктуаций и внешних эффектов, более того, публичные решения организационно и технически не могут отражать всей совокупности индивидуальных предпочтений.

Тем не менее, на основе первичного объективного анализа индивидами и группами достигнутых результатов происходит вторичный анализ соответствия результатов имеющимся в их распоряжении публичным ценностям. На основании этого происходит публичная оценка, то есть определение ценности приложенных публичными институтами усилий по достижению общих целей. Таким образом, публичная оценка может приводить к дальнейшему развитию и формированию новых публичных ценностей у индивидов и групп, подтверждая их востребованность или невостребованность, достижимость или недостижимость в практике публичных институтов.

Следует отметить, что дальнейшие исследования публичных ценностей и оценки позволят укрепить теоретическую основу публичного управления в рамках парадигмы нового публичного менеджмента, интегрируя в своем предмете более широкий контекст, в котором индивиды и их группы все больше вовлекаются в процесс принятия публичных решений; выявить композицию и конфигурацию внутренней и внешней сред публичного управления; в зависимости от контекста той ил иной страны обозначить соотношение публичных ценностей и оценки, обозначив их роль и значение в процессах формирования новых ценностей государственного управления.