Implementation and protection of family rights in the framework of international legal cooperation: history and ways of modernization

Grigor'eva Ol'ga Gennad'evna PhD in Law Associate Professor at the Department of Legal Grounds of Management of Moscow State Institute of International Relations (University) of the Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation  119454, Russia, Moscow, ul. Vernadskogo, 76 5618861@mail.ru Other publications by this author

Регулирование семейных отношений, осложненных иностранным элементом, всегда было в поле зрения законодателя, поскольку брачно-семейная сфера традиционно отражает интеграционные процессы в обществе.

Несмотря на то, что наше государство на различных исторических этапах по-разному относилось к заключению браков с иностранцами, регулированию имущественных отношений между супругами, установлению и оспариванию отцовства, расторжению брака, разделу имущества супругов и определению судьбы общих детей, взысканию алиментов на ребенка за границей, усыновлению детей иностранцами, механизмы международной правовой помощи, призванные защищать семейные права граждан, неизменно совершенствовались. Динамика данного процесса всегда находилась под влиянием внутригосударственных политических и социально-экономических процессов, принятых нашим государством на себя международных обязательств.

В данной статье показан советский правовой опыт международного сотрудничества, направленного на защиту семейных прав граждан, современное состояние данной сферы правоотношений, а также предложены пути совершенствования действующего семейного законодательства в аспекте оказания международной правовой помощи.

Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве от 6 сентября 1918 г. ^[1] в п. 147 определял гражданство детей при «разногражданстве родителей», в п. 148 «функции опекунских учреждений в отношении российских граждан, проживающих за границей», возлагал на представителей России за границей. Это были первые нормы советского семейного законодательства, посвященные регулированию семейных отношений, осложненных иностранным элементом.

Кодекс законов о браке, семье и опеке ^[2] от 19 ноября 1926 г., отражая потребности советского общества периода нэпа, включал уже комплекс положений, касающихся наличия иностранного элемента в брачно-семейных отношениях. Так, регулировались вопросы заключения смешанных, консульских браков, признания иностранных браков; гражданства супругов и детей при смешанных браках; определялись полномочия представительств СССР за границей в части опеки и попечительства и записи актов гражданского состояния и др. Кодекс признавал фактические брачные отношения, которые могли быть доказаны в суде, во многом приравнивал их к зарегистрированному браку (например, в части прав супругов на имущество, алиментных обязанностей и др.).

Одновременно с развитием семейного законодательства формировались и международно-правовые основы сотрудничества СССР с зарубежными странами по гражданским и семейным делам ^[3].

В Архиве внешней политики МИД России обнаружен целый ряд международных соглашений СССР, которые помимо прочих вопросов, затрагивали проблемы заключения и расторжения брака. В их числе: Торговое соглашение между СССР и Швецией от 15 марта 1924 г., Договор о торговле и мореплавании между СССР и Италией от 7 февраля 1924 г., Договор о признании суверенитета Йемена 1929 г., Соглашение с Германией о поселении и общеправовой защите от 30 октября 1926 г. и др.

Например, Договор о торговле и мореплавании между СССР и Великобританией от 8 августа 1924 г. устанавливал, что «подданные или граждане каждой из договаривающихся сторон на территории другой стороны будут иметь свободный доступ к Судебным Установлениям для искания и защиты своих прав без каких-либо условий или сборов… иметь свободу прибегать во всех делах к услугам своих адвокатов, поверенных или представителей из числа лиц, допущенных к несению подобных профессий по законам страны». Так же предоставлялся национальный режим во владении, неприкосновенности и распоряжении собственностью.

Актуальность вопросов правового сотрудничества с иностранными государствами по семейным делам в конце 1920-х гг. подтверждается активной правоприменительной практикой, материалы которой обнаружены автором в Архиве внешней политики МИД России. Так, в 1926 г. НКЮ РСФСР направил в подчиненные ему суды циркуляр № 4, предусматривающий порядок сношений судебных учреждений с иностранными государствами, в котором, в частности, сообщалось, что «документы иностранных государств следует принимать только при наличии визы НКИД или его органов за рубежом» (ф. № 54, 1926 г., л.д. 31). В письме НКЮ РСФСР от 13 января 1927 г. в адрес НКИД РСФСР обобщалась судебная практика по делам о расторжении браков с иностранцами и отмечалось, что «по сложившейся практике расторжение таких браков осуществляется консульскими представителями по заявлению одной или обеих сторон. Иски по алиментам предъявляются по месту жительства или истца, или ответчика. Если обе стороны живут за границей — такие иски российские суды не принимают» (ф. № 54, 1927 г., л.д.6). В письме Верховного Суда СССР в адрес НКИД СССР от 9 августа 1926 г. «О решении вопроса о подсудности гражданских дел, субъектами которых являются советские граждане, проживающие за границей» (ф. № 54, 1926 г., л.д.6) отмечалось, что 20 % выезжающих из СССР граждан (по данным НКИД СССР) подают заявление о разводе.

Таким образом, именно во второй половине 20-х гг прошлого века были созданы законодательные и международно-правовые основы сотрудничества с зарубежными странами в целях защиты семейных прав советских гражданами, сформирован механизм его реализации, которые на последующих исторических этапах были практически неизменными ^[4].

Накопленный за предыдущие десятилетия правовой опыт лег в основу разработки актов семейного законодательства в 1960-70-х гг.

В 1968 г. были утверждены Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье ^[5]. Раздел V Основ «Применение советского законодательства о браке и семье к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Применение законов о браке и семье иностранных государств и международных договоров» содержал целый ряд положений, регулировавших семейные отношения, осложненные иностранным элементом. В частности, в брачно-семейной сфере иностранным гражданам и лицам без гражданства был предоставлен национальный режим, т.е. комплекс прав и обязанностей, присущих советским гражданам. На законодательном уровне разрешалось заключение и расторжение в СССР браков советских граждан с иностранными гражданами, а также браков иностранных граждан между собой. Признавались консульские браки, установленное вне пределов СССР, признание отцовства и усыновление. Так же коллизионные нормы определяли подлежащее применению право к отношениям по усыновлению, опеке и попечительству, регистрации актов гражданского состояния. Регулировался порядок признания документов, выданных органами иностранных государств, об актах гражданского состояния при наличии консульской легализации. Кроме того, устанавливался приоритет международных договоров над советским законодательством о браке и семье.

Раздел V Кодекса о браке и семье РСФСР включал нормы, практически повторявшие правила соответствующего раздела V Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье.

9 марта 1972 г. Минюст СССР принял Инструкцию о порядке оказания судами и органами нотариата СССР правовой помощи учреждениям юстиции иностранных государств и о порядке обращения за правовой помощью к этим учреждениям ^[6]. Так, при выполнении договоров с социалистическими странами об оказании правовой помощи с центральными учреждениями юстиции этих стран сношения должны были осуществлять:

- Министерство юстиции СССР — по всем вопросам, связанным с работой судов и органов нотариата, с усыновлением, опекой и попечительством, а также по вопросам предоставления сведений о действующем или действовавшем в СССР законодательстве и в иных случаях, прямо предусмотренных договорами;

- Министерство иностранных дел СССР — по вопросам истребования и пересылки документов об актах гражданского состояния и в иных случаях, прямо предусмотренных договорами.

При решении вопросов, связанных с выполнением Гаагской конвенции по вопросам гражданского процесса от 1 марта 1954 г., следовало иметь в виду, что «гражданам стран — участниц Конвенции документы об актах гражданского состояния в случае необходимости выдаются по просьбам, полученным дипломатическим путем, бесплатно на тех же условиях, на которых такие документы выдаются бесплатно советским гражданам. Если эти документы необходимы для последующего заключения брака, они легализуются бесплатно в Министерстве иностранных дел СССР».

Ко времени принятия КоБС РСФСР Советским Союзом был заключен уже целый ряд двусторонних международных договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, содержащие коллизионные нормы семейного права (например, с Албанией, Венгрией, КНДР, Румынией и многими другими странами).

Основной коллизионной привязкой в области семейных отношений была привязка к советскому законодательству, что было определяющим моментом для реализации международной правовой помощи по гражданским делам.

Особенности советских семейно-брачных отношений, основывавшихся на принципах социалистического права, приводили к утверждению в коллизионных вопросах начала строгой территориальности, если только иное не устанавливалось в международном договоре. На практике и в советском законодательстве находила отражение позиция о нежелательности действия в СССР норм «чуждого» советской правовой системе иностранного семейного права, связанная с обособленностью советской правовой системы. Однако в ряде международных договоров в качестве исключения встречались отдельные положения, обеспечивающие возможность применения более благоприятного права. Так, в Договоре между СССР и Венгрией об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам от 15 июля 1958 г.^[7] установлено, что, если ребенок является гражданином одной страны, а проживает на территории другой страны и законодательство этой последней более благоприятно для ребенка, применяется законодательство этой страны.

При применении двусторонних международных договоров о правовой помощи советские суды руководствовались постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 19 июня 1959 г. № 2 «О вопросах, связанных с выполнением судами договоров с иностранными государствами об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам» ^[8] (с изменениями, внесенными постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 11 июля 1972 г. № 6).

В постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1988г. № 9132-XI «О мерах по выполнению международных договоров СССР о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам» ^[9] была, в частности, разграничена компетенция Верховного Суда, Прокуратуры, Министерства юстиции и Министерства иностранных дел по вопросам, связанным с выполнением названных договоров^{[10, 11]}.

В 1995 г. был принят Семейный кодекс Российской Федерации ^[12]. Раздел VII «Применение семейного законодательства к семейным отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства» регулирует коллизионные вопросы заключения браков на территории России, а также в российских дипломатических представительствах и консульских учреждениях; признания и недействительности браков, заключенных за пределами России; расторжения брака; установления и оспаривания отцовства (материнства); регулирует личные неимущественные и имущественные права и обязанности супругов, права и обязанности родителей и детей, установление содержания норм иностранного семейного права и ограничения его применения. То есть Семейный кодекс заимствовал многие из положений КоБС РСФСР.

Принятый в 1997 г. Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» ^[13], так же как и Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» 2008 г.^[14] не содержат норм, посвященных международной правовой помощи и правовому сотрудничеству по семейным делам.

В 2001 г. при ратификации Конвенции 1965 г. «О вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским и торговым делам» Российская Федерация сделала заявление, в котором, в частности, отмечалось, что в числе органов, имеющих право на обращение с запросом о правовой помощи, органы записи актов гражданского состояния и органы опеки и попечительства. ^[15]

Однако в Семейный кодекс, Закон «Об актах гражданского состояния», Закон «Об опеке и попечительстве» соответствующие изменения и дополнения, которые в полной мере позволили бы органам записи актов гражданского состояния и органам опеки и попечительства реализовать право на обращение за оказанием международной правовой помощи по семейным делам, внесены не были. Помимо установления содержания норм иностранного права и обращения в связи с этим «в установленном порядке за содействием и разъяснениями в Министерство юстиции Российской Федерации и в другие компетентные органы Российской Федерации либо привлечь экспертов» о других формах международной правовой помощи в Семейном кодексе речи не идет.

Вместе с тем договоры СССР и Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам закрепляют немалый объем правовой помощи: выполнение процессуальных (судебных) и внесудебных действий. Во внесудебной сфере запрос может содержать просьбу о вручении документов, передаче предметов и денежных сумм, установлении адресов и мест работы, информации о доходах, пересылке документов о гражданском состоянии и др.

Об исполнении запросов иностранных учреждений об оказании правовой помощи по семейным делам в Семейном кодексе, Законе «Об актах гражданского состояния» и Законе «Об опеке и попечительстве» не упоминается. Представляется, что отсутствие должного правового регулирования оказания международной правовой помощи по семейным делам не позволяет заинтересованным лицам в полной мере реализовывать и защищать семейные права.

В этой связи в целях восполнения указанных пробелов предлагается внести ряд дополнений и изменений в указанные нормативные правовые акты.

Так, Семейный кодекс целесообразно дополнить ст. 167.1 «Взаимоотношения органов опеки и попечительства с органами юстиции других государств» следующего содержания:

«Органы опеки и попечительства в рамках своей компетенции исполняют переданные им в установленном порядке поручения иностранных органов юстиции, за исключением случаев, когда:

1) исполнение поручения противоречило бы суверенитету Российской Федерации или угрожало бы безопасности Российской Федерации;

2) исполнение поручения не входит в компетенцию нотариусов.

Исполнение поручений иностранных органов юстиции производится на основе российского законодательства.

Органы опеки и попечительства в рамках своей компетенции могут обращаться к иностранным органам юстиции с поручениями.

Порядок взаимоотношений органов опеки и попечительства с органами юстиции других государств определяется законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации».

Кроме того, Закон «Об актах гражданского состояния» цлесообразно дополнить ст. 77.2 «Взаимоотношения органов записи актов гражданского состояния с органами юстиции других государств» следующего содержания:

«Органы записи актов гражданского состояния в рамках своей компетенции исполняют переданные им в установленном порядке поручения иностранных органов юстиции, за исключением случаев, когда:

1) исполнение поручения противоречило бы суверенитету Российской Федерации или угрожало бы безопасности Российской Федерации;

2) исполнение поручения не входит в компетенцию нотариусов.

Исполнение поручений иностранных органов юстиции производится на основе российского законодательства.

Органы записи актов гражданского состояния в рамках своей компетенции могут обращаться к иностранным органам юстиции с поручениями.

Порядок взаимоотношений органов записи актов гражданского состояния с органами юстиции других государств определяется законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации».

Итак, история становления и развития отечественного семейного законодательства, международно-правовых основ и механизма правового сотрудничества с зарубежными странами по гражданским и семейным делам свидетельствует как о правопреемстве Российской Федерацией накопленного Советским Союзом в данной сфере правового опыта, так и заимствовании тех пробелов в семейном законодательстве, которые имелись в советское время. Их восполнение позволит заинтересованным лицам в полной мере реализовывать и защищать права в брачно-семейной сфере.