Legal status of inter-budget transfer balances on the accounts of recipients

Andreeva Elena Mikhailovna Doctor of Law professor of the Department of Financial Law at Saint Petersburg State University of Economics 190005, Russia, g. Saint Petersburg, ul. 7-Ya krasnoarmeiskaya ul., 6-8, of. 1 elenaandreeva09@mail.ru Other publications by this author

Неиспользованные на конец года бюджетные ассигнования являются проблемой, которую законодателю пока полностью решить не удается. Так, например, Счетная палата РФ при проверке исполнения Московской областью федеральных полномочий по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны, отмечала, что по данным министерства финансов Московской области, остатки неиспользованных средств по состоянию на 1 января 2012 года на счетах муниципальных образований составили 90625,9 тыс. рублей. Период ожидания жилья ветеранами Великой Отечественной войны Московской области составляет более полутора лет. При этом на счете областного бюджета и счетах муниципальных бюджетов остатки субвенции ежегодно составляли более 40 % годовых бюджетных назначений ^[1]. В целом по России, Счетной палатой РФ отмечается, что общий объем неиспользованных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, переданных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2012 года составлял 167,0 млрд. рублей, по состоянию на 1 января 2013 года - 242,6 млрд. рублей, или на 75,6 млрд. рублей (на 45,3 процента) больше ^[2] .

В настоящее время, пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена обязанность возврата не использованных по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетных трансфертов в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года Данная статья касается всех форм межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в том числе субсидий и субвенций.

Следует отметить, что судьба остатков средств межбюджетных трансфертов решалась в бюджетном законодательстве по-разному. Так, с 2000 по 2007 годы действовала статья 78 БК РФ, согласно которой возврату в соответствующий бюджет подлежали субсидии и субвенции в случаях их неиспользования в установленные сроки. Справедливости ради, отметим, что норма эта практически не работала, так как с 2000 по 2009 годы она корректировалась федеральными законами о федеральном бюджете, включающими положения о том, что не использованные целевые средства, переданные из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, подлежат использованию в следующем году на те же цели (см. например, п.7 ст. 14 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009-2010 годов» ^[3]; п.4 ст. 13 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 20010-2011 годов» ^[4] . На региональном уровне имеются как те, так и другие примеры. Например, в Санкт-Петербурге, остатки межбюджетных трансфертов оставлялись в районах (муниципальных образованиях) города Санкт-Петербурга и направлялись на те же цели в следующем году ^[5]. Напротив,  в Ленинградской области неиспользованные средства в этот период возвращались в бюджет, их предоставивший ^[6]. Бюджетный кодекс РФ в очередной раз был изменен Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ ^[7]. Так, статья 242 БК РФ была дополнена пунктом 5 (редакция действовала с 1 января 2008 года по 15 апреля 2009 года), согласно которому межбюджетные трансферты, не использованные в текущем финансовом году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели.  Таким образом, было на постоянной основе закреплено общее правило о сохранении остатков за их получателями. Однако, уже в апреле  2009 года редакция пункта 5 была заменена на диаметрально противоположную ^[8] . Так, было установлено, что  межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств. Соответственно, общим правилом стало обязанность возврата трансфертов в бюджет, их предоставивший. И только при наличии решения главного администратора доходов, они могли быть сохранены в бюджете получателя для использования на те же цели. С 14 мая 2013 года - момента вступления в силу Федерального закона от 7 мая 2013 года №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» редакция пункта 5 была изложена более жестко - не использованные в текущем финансовом году межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены ^[9]. И только при наличии потребности, данные средства путем обратной операции повторно могли быть зачислены в доход получателя. В октябре 2014 года комментируемый пункт в очередной раз был подвергнут изменениям, в частности добавлен срок возврата межбюджетных трансфертов в бюджет в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены - первых 15 рабочих дней текущего финансового года ^[10]. В пояснительных записках к проектам названных законов причины изменения взглядов на остатки не детализировались.

С экономической точки зрения, запланированные, но неиспользованные денежные средства являются негативным явлением, поскольку они временно изымаются из хозяйственного оборота, в то время как могли бы быть направлены на другие цели. Остатки также являются одним из индикаторов эффективности использования бюджетных средств. Так, по состоянию на 1 января 2014 года на счетах субъектов Российской Федерации объем остатков межбюджетных трансфертов, подлежащих возврату в федеральный бюджет, составил 200,2 млрд. рублей ^[11]. С другой стороны, в некоторых случаях, остатки можно признать экономией бюджетных средств, что свидетельствует об их рациональном использовании.

Таким образом, сегодня неиспользованные на конец года средства межбюджетных трансфертов, в том числе на исполнение делегированных полномочий, должны возвращаться в бюджет, их предоставивший. Данную установку законодателя полностью поддерживаем. Во-первых, размер финансового обеспечения тех или иных задач определяется соответствующими методиками. Соответственно, в следующем году остатки прошлого года понадобиться не должны и будут лишь накапливаться. Во-вторых, императивное правило о возврате остатков будет побуждать к их освоению в течение финансового года.

В качестве причин неполного освоения бюджетных средств (в том числе финансового обеспечения делегированных полномочий) можно назвать: - неверность расчетов объемов финансового обеспечения, произведенных до начала соответствующего периода; недостатки в планировании и организации бюджетного процесса;  несвоевременное принятие нормативных правовых актов и проведение конкурсных процедур; отсутствие должного контроля со стороны главных распорядителей средств за использованием бюджетных ассигнований распорядителями бюджетных средств ^[12] ; позднее перечисление средств межбюджетных трансфертов ^[13]; неравномерность осуществления кассовых расходов; усложнение процедуры проведения государственных (муниципальных) закупок ^[14]; нарушения государственных (муниципальных) контрактов, других обязательств со стороны контрагентов ^[15]; изменение рыночной конъюнктуры (например, валютных курсов) ^[16]; заявительный характер некоторых расходов ^[17]; экономия бюджетных средств (например, по результатам закупочных процедур) ^[18].

Как видно, причины остатков можно разделить на объективные и субъективные, зависящие либо независящие от действий принимающей полномочия стороны. Соответственно, решение проблемы минимизации остатков должно быть комплексным. Более того, оно должно учитывать причину неполного освоения финансовых средств.  «Позитивные остатки» - результат экономии и рационального использования бюджетных средств, должны иметь особый правовой режим. На наш взгляд, следует разработать систему стимулов к рациональному и эффективному использованию бюджетных средств. В качестве таковых видится (в случае достижения установленных целевых показателей):

- возврат доли полученной экономии в бюджет исполнителя;

- предоставление возможности использования экономии на материальное поощрение руководителей, сотрудников органов власти, подведомственных учреждений.  Возврат средств в бюджет получателя должен осуществляться по решению главного распорядителя бюджетных средств и только после тщательной проверки причин неосвоения выделенных бюджетных ассигнований. Данное предложение автора соответствует выведенному ему принципу правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий – принципу  стимулирования эффективности использования финансовых средств, выделенных на финансовое обеспечение делегированных полномочий.  Кажется верным закрепить его в бюджетном законодательстве.

Причины «негативных остатков» - результат управленческих ошибок, халатности и т.д. необходимо искоренять. Некоторые из них могут быть устранены через институт ответственности.  

Новой мерой, введенной с 2012 года, в федеральные бюджетные отношения, а с 2013 года -  на уровень регионов, стало внедрение механизма т.н. «бюджетного аккредитива». Это перечисление межбюджетных трансфертов по заявкам уполномоченных органов публично-правовых образований,  получающих трансферт, в размере фактической потребности на дату совершения платежа. Таким образом, до представления названными органами платежных и иных документов на перечисление трансферта,  финансовые средства остаются на счете бюджета, предоставляющего трансферт. Указанная новелла была предложена разделом V Распоряжения Правительства РФ от 30 декабря 2013 года № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» ^[19]. По предварительным подсчетам экономический эффект для Российской Федерации от применения этого механизма составит порядка 250 млрд. рублей ^{[20, c.12-15]}. Однако, ранее она появилась в п.4 ст. 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годов». Порядок реализации рассматриваемого положения был предусмотрен пунктами 4,5 Постановления Правительства РФ от 30 декабря 2011 года № 1249 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» ^[21]. Более подробно он был детализирован в Приказе Казначейства России 18 июня 2012 года № 238 «Об организации работы территориальных органов Федерального казначейства по осуществлению полномочий получателя средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение» ^[22]. В дальнейшем комментируемый механизм был продублирован в федеральных законах о бюджете на 2013-2017 годы. С 2013 года право передавать полномочия получателя по перечислению межбюджетных трансфертов территориальным органам федерального казначейства предоставляется субъектам РФ в отношении трансфертов из региональных бюджетов. Новелла также ежегодно отражается в федеральных законах о федеральном бюджете. Так, например, в 2013 году было установлено, что территориальные органы Федерального казначейства вправе осуществлять в 2013 году на основании решений главных распорядителей средств бюджета субъекта РФ в соответствии с законом о бюджете субъекта РФ полномочия получателя средств бюджета субъекта РФ  по перечислению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ в местный бюджет в форме межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств местного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются данные межбюджетные трансферты, в порядке, установленном Федеральным казначейством. Порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства полномочий получателя средств бюджета субъекта РФ по перечислению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ в местный бюджет в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в 2013 году установлен Приказом Казначейства России от 28 августа 2013 года № 13н ^[23] , в 2014 году Приказом Казначейства России от 26 марта 2014 года № 5н ^[24], в 2015 году Приказом Казначейства России от 16 февраля 2015 года № 3н ^[25]  и т.д.

По состоянию на декабрь 2016 года на новую систему перешло порядка 15 субъектов РФ (анализ автора).

Положительный экономический эффект применения данного механизма нами уже был отмечен. Однако юридическое закрепление его в действующем бюджетном законодательстве, по нашему мнению, вызывает нарекания. Критические замечания следующие. Бюджетный аккредитив вводится только законами о бюджете, которые распространяют свое действие лишь на соответствующий финансовый год. Аналогично подзаконные нормативные  акты о его реализации, также носящие срочный характер. Как нам кажется, данный механизм должен быть отражен в Бюджетном кодексе РФ. Логично его указать в комментируемой статье 242 БК РФ. Во-вторых, данный механизм не предусмотрен для муниципальных образований. При этом, «горизонтальные» межбюджетные трансферты также имеют место быть на  местном уровне. Общим замечанием также является то, что решение об использовании «бюджетного аккредитива» принимаются главными распорядителями бюджетных средств. Соответственно, присутствует фактор усмотрения при его введении. На наш взгляд, данные отношения должны регулироваться императивно. Полагаем, должны быть выработан перечень либо общие критерии, при наличии которых следует вводить систему финансирования через бюджетный аккредитив.

В заключение отметим, что в настоящее время в бюджетном законодательстве проблема бюджетных остатков не имеет комплексного решения. Тем не менее, предпринятые в последнее время законодателем шаги в целях минимизации количества неиспользованных средств, кажутся   вполне оправданными и обоснованными.