Problems of effectiveness of administrative responsibility assignment for the violation of advertising regulations

Административная ответственность за нарушение рекламного законодательства предусмотрена статьёй 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту КоАП РФ), которая звучит как «нарушение законодательства о рекламе». Диспозиция данной статьи носит бланкетный характер, называя лишь субъектов ответственности – рекламодателя, рекламораспространителя и рекламопроизводителя и отсылая нас к нормам Федерального закона от 13.03.2006 г. №38-ФЗ «О рекламе» (далее по тексту Закон о рекламе), поскольку последний и составляет основу рекламного законодательства, предъявляя к рекламе общие и специальные требования, нарушение или несоблюдение которых влечет для конкретных субъектов рекламной деятельности административное наказание в виде административного штрафа, размер которого зависит как от вида правонарушения, так и от его субъекта.

Юрисдикционным органом, уполномоченным выдавать обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения законодательства о рекламе, а также рассматривать дела об административном правонарушении, предусмотренном вышеуказанной статьёй 14.3 КоАП РФ является федеральный антимонопольный орган и его территориальные подразделения. Все иные правоприменительные органы вправе (а иногда и обязаны) лишь оказывать содействие антимонопольному органу в предупреждении и пресечении фактов ненадлежащей рекламы.

На наш взгляд, одной из серьёзных причин неэффективности борьбы с ненадлежащей рекламой является отсутствие должного взаимодействия правоохранительных органов между собой, которые в свою очередь направляют все силы и средства на выполнение своих непосредственных задач и функций, которых у них немало, а на содействие антимонопольному органу в выявлении нарушителей рекламного законодательства времени (да и желания) у них совсем нет. Вот почему так важно для повышения эффективности противодействия незаконной рекламе дать возможность другим правоохранительным органам непосредственно привлекать рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей к административной ответственности. То есть закрепить в КоАП РФ в качестве органов, уполномоченных рассматривать дела о нарушении законодательства о рекламе и привлекать нарушителей к административной ответственности, наряду с антимонопольным органом такие правоохранительные органы как органы полиции, органы национальной гвардии, налоговые органы, органы здравоохранения, органы связи и массовых коммуникаций, органы, осуществляющие контроль и надзор в сфере транспорта, органы экономического развития, финансовые органы и все иные органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые, так или иначе, связаны с созданием и  распространением рекламной информации, либо сама их деятельность и объекты надзора могут выступать в качестве объектов рекламирования.

Как справедливо отмечает Р.М. Лисецкий: «Прокуратура РФ может привлекать специалистов Федеральной антимонопольной службы для проведения совместных проверок, а прокурор может являться заявителем по делам о нарушении законодательства о рекламе. Прокурор также имеет право возбудить дело об административном правонарушении и передать его на рассмотрение в Федеральную антимонопольную службу, и наоборот, если при рассмотрении дел Федеральной антимонопольной службой усматриваются нарушения уголовного законодательства, то материалы дела направляются в Прокуратуру РФ» ^{[1, с. 96]}.

Органы прокуратуры в рамках своих полномочий в сфере контроля законодательства о рекламе имеют право:

- запрашивать материалы дел по признакам нарушения Федерального закона «О рекламе»;

- рассматривать дела по признакам нарушения рекламного законодательства; обращаться с исками в суд;

- осуществлять проверки исполнения предписаний о прекращении нарушений норм рекламного законодательства;

- осуществлять контроль за деятельностью федеральной антимонопольной службы ^{[1, с. 98]}.  

Таким образом, прокуратура, осуществляя общий надзор за соблюдением законодательства при проведении соответствующих мероприятий, должна не упускать такую важную и обширную сферу деятельности как реклама. Во взаимодействии с антимонопольным органом прокуратура должна проводить систематические проверки соблюдения субъектами рекламной деятельности законодательства о рекламе как планового, так и внепланового характера.

Государственный контроль за рекламной деятельностью, на наш взгляд, должны осуществлять все органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, причем как на федеральном уровне, так и на региональном и местном уровнях, поскольку ненадлежащая реклама, как известно, не всегда имеет границы распространения (например, телевизионная реклама, реклама в Интернете, радиореклама распространяется на всей территории РФ и может причинить ущерб правам и законным интересам потребителей вне зависимости от их местонахождения).

 К основным направлениям государственного контроля в сфере производства, размещения и распространения рекламы относятся:

- предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан;

- защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы;

- привлечение субъектов рекламной деятельности к административной ответственности за нарушение законодательства о рекламе;

- взаимодействие с органами саморегулирования рекламы ^{[2, с. 32]}.    

Другой немаловажной и актуальной проблемой эффективности применения административной ответственности за нарушение законодательства о рекламе является само административное наказание в виде только штрафа вне зависимости от характера правонарушения. Для крупных юридических лиц платить штрафы за ненадлежащую рекламу становится выгоднее соблюдения рекламного законодательства, зачастую рекламопроизводители предупреждают рекламодателей о возможных штрафах, а иногда даже включают их в стоимость ненадлежащего рекламного продукта. Поэтому установленная законодателем в статье 3.1. КоАП РФ цель административного наказания – предупреждение совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами – в данном случае достигнута не будет, поскольку само наказание в виде штрафа носит всего лишь имущественный характер и незначительно по сравнению с прибылью хозяйствующего субъекта, полученной во многом благодаря ненадлежащей рекламе. Единственный, на наш взгляд, способ решения данной проблемы – включение в санкции статьи 14.3. КоАП РФ иных существующих административных наказаний помимо административного штрафа. Для достижения вышеуказанной цели административное наказание должно носить не только имущественный, но и личный характер, подрывать честь, достоинство и деловую репутацию субъектов рекламных отношений, нарушающих предписания и запреты, установленные Законом о рекламе. Среди имеющего перечня административных наказаний наиболее эффективными здесь, на наш взгляд, будут такие наказания как конфискация предмета административного правонарушения, дисквалификация и административное приостановление деятельности. Имеет смысл также повысить административные штрафы для таких субъектов как юридические лица. В связи с этим предлагаем изложить статью 14.3. КоАП РФ в следующей редакции:

«1. Нарушение рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 - 6 настоящей статьи, частью 4 статьи 14.3.1, статьями 14.37, 14.38, 19.31 настоящего Кодекса, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от четырех тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до пяти миллионов рублей с конфискацией средств создания и распространения рекламы, либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до трёх лет, либо административное приостановление деятельности на срок до одного года.

2. Нарушение порядка прерывания рекламой теле- или радиопрограммы, теле- или радиопередачи либо совмещения рекламы с телепрограммой, превышение допустимого законодательством о рекламе объема рекламы в теле- или радиопрограммах, а равно распространение рекламы в теле- или радиопрограммах в дни траура, объявленные в Российской Федерации, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до трёх миллионов рублей с конфискацией средств создания и распространения рекламы, либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до двух лет, либо административное приостановление деятельности на срок до шести месяцев.

3. Превышение допустимого законодательством о рекламе объема рекламы, распространяемой в периодических печатных изданиях, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до семи тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до одного миллиона рублей с конфискацией средств создания и распространения рекламы, либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года, либо административное приостановление деятельности на срок до трёх месяцев.

4. Прерывание рекламой при кино- и видеообслуживании демонстрации фильма, а также совмещение рекламы с демонстрацией фильма, религиозной телепередачи, телепередачи продолжительностью менее чем пятнадцать минут, трансляцией агитационных материалов, распространяемых в телепрограммах и телепередачах в соответствии с законодательством о выборах и референдумах, способом "бегущей строки" или иным способом ее наложения на кадр демонстрируемого фильма либо телепрограммы или телепередачи -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до трёх миллионов рублей с конфискацией средств создания и распространения рекламы, либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до трёх лет, либо административное приостановление деятельности на срок до шести месяцев.

5. Нарушение установленных законодательством о рекламе требований к рекламе лекарственных средств, медицинских изделий и медицинских услуг, в том числе методов лечения, а также биологически активных добавок -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до пяти миллионов рублей с конфискацией средств создания и распространения рекламы, либо дисквалификацию на срок от одного года до трёх лет, либо административное приостановление деятельности на срок от шести месяцев до двух лет.

6. Распространение кредитной организацией рекламы услуг, связанных с предоставлением кредита или займа, пользованием им и погашением кредита или займа, содержащей хотя бы одно условие, влияющее на его стоимость, без указания всех остальных условий, определяющих полную стоимость кредита (займа) для заемщика и влияющих на нее, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до десяти миллионов рублей с конфискацией средств создания и распространения рекламы, либо дисквалификацию на срок от одного года до трёх лет, либо административное приостановление деятельности на срок от шести месяцев до трёх лет». 

Мы солидарны с позицией законодателя относительно того, что такие серьёзные и строгие административные наказания как дисквалификация и административное приостановление деятельности могут назначаться только судьями, однако полагаем, что срок административного приостановления деятельности должен устанавливать до трёх лет, а не до девяноста суток, как определено в КоАП РФ. Иначе эффективность данного наказания будет сведена к минимуму, поскольку временное прекращение деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя сроком до девяноста суток не позволит, на наш взгляд, нарушителям в полной мере осознать противоправный и общественно опасный характер несоблюдения законодательства о рекламе. Вместе с тем антимонопольный орган  и иные несудебные органы административной юрисдикции должны принять все необходимые меры к передаче административного дела в суд, если посчитают, что применение административного штрафа в данном случае не будет способствовать цели административного наказания, либо нарушение законодательства о рекламе осуществляется субъектом неоднократно, систематически, либо повлекло наступление вредных последствий для жизни или здоровья потребителей рекламы. Предлагаемое нововведение если и не устранит полностью фактов ненадлежащей рекламы, то, по крайней мере, заметно снизит их число.

Третьей проблемой эффективности применения административной ответственности за незаконную рекламу является, по нашему глубокому убеждению, отсутствие уголовной ответственности за систематическое изготовление и размещение ненадлежащей рекламы. В 2006 году утратила силу статья 182 УК РФ, предусматривавшая уголовную ответственность за заведомо ложную рекламу, в связи с чем любое нарушение законодательства о рекламе перешло в разряд административных проступков, что является серьёзным просчетом законодателя, поскольку административная ответственность не предусматривает таких эффективных, на наш взгляд, видов наказания как ограничение или лишение свободы и не влечет для нарушителей такого негативного последствия как судимость. Несмотря на то, что юридические лица никогда не были субъектами преступлений (хотя дискуссия об этом в научных кругах уже давно ведется), к уголовной ответственности вполне эффективно привлекать учредителей и руководителей юридических лиц, чья вина в совершении рекламных правонарушений будет доказана следствием и судом. Об уголовной ответственности за незаконную рекламу до сих пор ведутся споры, как среди учёных-правоведов, так и среди самих субъектов рекламной деятельности.

Так, В.А. Егупов признает необходимость законодательного регулирования политической рекламы и указывает, что «за заведомо ложные и нереализованные политические обещания избранных кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления, данные ими в политической программе в период предвыборной агитации, должна наступать уголовная ответственность по истечении срока их полномочий, и устанавливаться мера наказания – лишение свободы на срок от трёх до десяти лет с пожизненным лишением права быть избранным на выборную должность. Данный состав преступления необходимо включить в раздел Х УК РФ «Преступления против государственной власти» и возложить на специально созданные для борьбы с подобным видом длящегося преступления подразделения полиции»^{[3, с. 47-48]}.

Мы солидарны с указанной позицией, однако здесь стоит дополнить, что не только за заведомо ложную политическую рекламу, но и за заведомо ложную коммерческую и социальную рекламу должна быть установлена уголовная ответственность с наказанием вплоть до реальных значительных сроков лишения свободы. На наш взгляд, целесообразно вернуть юридическую силу статье 182 УК РФ и озаглавить её как «Злостное нарушение законодательства о рекламе либо злостное уклонение от исполнения предписания антимонопольного органа». Наличие данной статьи в уголовном законе, несомненно, позволит правоприменительным органам более эффективно противодействовать ненадлежащей рекламе, предупреждая правонарушителей при привлечении их к административной ответственности за нарушение рекламного законодательства о возможности в дальнейшем применения к ним уголовного наказания в случае, если они продолжат его нарушать.

Наконец, четвертой проблемой эффективности применения административной ответственности за ненадлежащую рекламу является отсутствие в законодательстве четкого распределения ответственности между субъектами рекламной деятельности. При определенности ответственности рекламодателя и рекламораспространителя не совсем понятны пределы административной ответственности рекламопроизводителя, который отвечает за те же действия двух других субъектов, если они совершены были по его вине. Возникает предположение, что рекламодатель и рекламораспространитель отвечают в административном порядке даже при отсутствии вины, что, на наш взгляд, крайне несправедливо, поскольку они, в отличие от рекламопроизводителя,  могут не являться специалистами в рекламном законодательстве и рекламном деле. Поэтому здесь мы полностью поддерживаем мнение В.А. Егупова, который предлагает собственную авторскую редакцию статьи 13 Закона о рекламе:

«Рекламодатель обязан предоставлять рекламопроизводителю достоверные сведения об объекте рекламирования, включая сведения о потребительских свойствах и качествах товаров, работ или услуг.

В случае отказа рекламодателя представить данную информацию или представления неполной информации, рекламопроизводитель вправе отказаться от заключения договора на оказание услуг по производству рекламы либо расторгнуть уже существующий договор с правом требования полного возмещения убытков.

Рекламопроизводитель обязан своевременно информировать рекламодателя о том, что соблюдение требований последнего при производстве рекламы может привести к нарушению законодательства Российской Федерации о рекламе» ^{[4, с. 6]}.

Такое изменение в Закон о рекламе позволит, на наш взгляд, справедливо распределить административную ответственность между рекламодателем, рекламопроизводителем и рекламораспространителем по их отношению друг к другу, потребителям рекламы и третьим лицам.

«Положения о разграничении ответственности, - указывает С.О. Лозовская, - имеют важное значение, поскольку позволяют в каждом конкретном случае правильно разделить ответственность между участниками рекламных правоотношений. Нередко претензии на ненадлежащую по содержанию рекламу заинтересованные лица, введенные в заблуждение такой рекламой, предъявляют к поместившим её средствам массовой информации. Между тем ответственность должен нести автор содержания – рекламодатель, передавший соответствующие сведения средствам массовой информации. Установлено лишь одно исключение из этого правила – вина самих рекламораспространителей, например, исказивших полученную от рекламодателя информацию» ^{[5, с. 50-51]}.    

Это далеко не все проблемы эффективности применения административной ответственности за незаконную рекламу, поскольку с развитием государства и общества, научно-технического прогресса появляется всё больше неурегулированных законодателем видов рекламы, способов, форм и средств её распространения. Кроме вышеупомянутой политической рекламы, на которую Закон о рекламе вообще не распространяется, не нашла, к сожалению, отражение в законодательстве реклама в Интернете, а также реклама, органично интегрированная в произведения науки, литературы и искусства.

Солидарен в этом с нами А.Е. Сабуров, который пишет, что «современное законодательство, контролирующее рекламную деятельность, не охватывает весь спектр рекламных услуг и средств её доведения до потребителя в связи с быстро развивающейся рекламной индустрией, что делает контроль за рекламной деятельностью не всегда эффективным. Так, Закон «О рекламе» не содержит никаких комментариев относительно распространения рекламы в Интернете, средствах мобильной связи. Полностью отсутствует контроль за созданием и производством рекламы, поскольку контроль начинается только с момента появления рекламы на рекламных щитах и в средствах массовой информации, когда люди уже непосредственно сталкиваются с ней» ^{[6, с. 170]}. А значит субъекты, создающие и размещающие подобную ненадлежащую по сути, но незапрещенную законом рекламу, легально не подлежат ни административной, ни тем более уголовной ответственности. Страдают только потребители рекламы, чьи права и законные интересы постоянно нарушаются, в том числе и неурегулированными законом видами рекламы, которые в настоящее время всё чаще распространяются и навязываются каждому из нас. И здесь, безусловно, прав Ю.Л. Мареев, который прямо заявляет о том, что «коммерческая реклама – активный враг просвещения и косметолог пороков: внушаемость у неё превращается в общительность, лень и безразличие – в небрежность, а зависть – в самовлюбленность, мотивируемую не достигнутыми результатами и способностями, а уровнем потребления. Коммерческая реклама способна превращаться в национальное бедствие, если ей не ставить жестких пределов, ограничивающих её естественные свойства» ^{[7, с. 30]}. Пока же единственным таким пределом является институт административной ответственности за незаконную рекламу.

Очистить информационное пространство от назойливой коммерческой рекламы задача не из легких, но решать её нужно всем нам и как можно скорее. И пока нет уголовной ответственности за ненадлежащую рекламу, применять необходимо все имеющиеся административно-правовые средства противодействия ей.