Task-oriented methodology of strategic target-setting as a prerequisite for progressive development of society: national security provision (part one)

Ponomarev Aleksandr Igorevich PhD in Law Lecturer at the Department of Criminal Legal Disciplines of the Military University  141102, Russia, Shchelkovo, ul. Tsentral'naya, 71/2-9 api.88b@mail.ru Other publications by this author

Всякое общество, мыслимое как постепенно усложняющаяся система, по мере своего развития (усложнения), накапливает системные проблемы, несущие с собой помимо снижения стабильности этой системы, факторы для ее развития. С точки зрения синергетики стабильность выступает как синоним самоорганизации сложной системы и является необходимым условием существования самой системы. В тоже время нестабильность этой системы, является условием ее эволюционного развития ^{[1, с. 88-104]}. Иначе говоря, способность решать возникающие перед обществом проблемы – есть способность этого общества к эволюции. В свою очередь, неспособность общества решать проблемы является следствием невозможности их правильного формулирования.

Формулировка проблемы часто более существенна, чем ее разрешение, которое может быть делом лишь математического или экспериментального искусства. Постановка новых вопросов, развитие новых возможностей, рассмотрение старых проблем под новым углом зрения требуют творческого воображения и отражают действительный успех…^[2].Очевидно, что осознание проблемы в качестве следствия имеет полагание цели и средств ее решения.

Для решения накопившихся за столетия исторического развития проблем Россия, начиная с Петра I и заканчивая модернизацией Д.А. Медведева, неоднократно предпринимала радикальные попытки разрешения существующих противоречий. Только за последние 30 лет в нашей стране было осуществлено несколько безрезультатных «перестроек», «шоковых терапий», «перезагрузок» и «модернизаций». Не вдаваясь в анализ причин неудачи этих мер, примем гипотезу о том, что основной проблемой неэффективности принимаемых мер является некорректное целеполагание.

Представляется, что, именно осознание причин безрезультатности предпринимаемых «мер инновационного развития» привело политическое руководство Российской Федерации к необходимости создания системы стратегического планирования. Решение о создании системы стратегического планирования принято и оформлено указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» ^[3], однако отправной точкой практического формирования указанной системы следует считать принятие федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ^[4] (далее – Закон о стратегическом планировании).

В настоящее время в Российской Федерации, согласно Закону о стратегическом планировании, ключевыми документами целеполагания в сфере стратегического планирования являются Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (далее – Стратегия национальной безопасности либо Стратегия) ^[5] и Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации. Первый документ разрабатывается Советом Безопасности Российской Федерации и утверждается Президентом Российской Федерации, второй – Министерством экономического развития Российской Федерации и утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации.

В Стратегии национальной безопасности как доктринальном документе стратегического целеполагания используется достаточно сложная система стратегических установок, находящихся между собой в определенной взаимосвязи как по горизонтали, так и по вертикали (в целях более наглядного раскрытия связей в системе стратегических установок в настоящей работе используется допущение, разграничивающее вертикальную и горизонтальную структуру, которые, по сути, являются различными аспектами системы стратегических установок). Вертикальная структура системы стратегических установок представляет собой некоторую иерархию, вершиной которой являются национальные интересы, понимаемые как объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении их защищенности и устойчивого развития ^[5]. В п. 30 Стратегии национальной безопасности обозначены шесть национальных интересов, в совокупности образующих горизонтальную структуру системы стратегических установок: 1) укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности Российской Федерации; 2) укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества; 3) повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны; 4) сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей; 5) повышение конкурентоспособности национальной экономики; 6) закрепление за Российской Федерацией статуса одной из лидирующих мировых держав, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях полицентричного мира. Простое перечисление национальных интересов в сфере обеспечения национальной безопасности, показывает, что три из них можно отнести скорее к сфере социо-культурного и экономического развития, чем собственно к обеспечению национальной безопасности. Это положение имеет принципиальное значение для определения сил и средств, необходимых для обеспечения национальных интересов.

Следующий уровень в иерархии стратегических установок, в соответствии с п. 31 Стратегией национальной безопасности образуют стратегические национальные приоритеты, посредством реализации которых обеспечиваются национальные интересы. Стратегическими национальными приоритетами Российской Федерации являются: 1) оборона страны; 2) государственная и общественная безопасность; 3) повышение качества жизни российских граждан; 4) экономический рост; 5) наука, технологии и образование; 6) здравоохранение;7) культура; 8) экология живых систем и рациональное природопользование; 9) стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство. Сравнительный анализ национальных интересов и стратегических национальных приоритетов показывает, что последние дублируют первые, лишь немногим конкретизируя сферу социо-культурного и экономического развития.

Начиная с п. 33 Стратегии национальной безопасности для каждого из указанных стратегических национальных приоритетов формулируются стратегические цели их реализации. Например, для обеспечения государственной и общественной безопасности (см. п. 42 Стратегии) такими целями являются: 1) защита конституционного строя, суверенитета, государственной и территориальной целостности Российской Федерации; 2) защита основных прав и свобод человека и гражданина; 3) сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе; 4) защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По замыслу авторов Стратегии национальной безопасности для достижения целей реализации стратегических национальных приоритетов определяются соответствующие пути, направления и меры. При этом разграничения между указанными категориями не проводится, однако следует полагать, что в совокупности они определяют средства достижения поставленных целей.

Последним звеном в системе стратегических установок являются показатели состояния национальной безопасности Российской Федерации. Они придают процессу стратегическому целеполагания законченный вид, поскольку позволяют судить о результатах обеспечения национальной безопасности. Неизбежная необходимость установления данных показателей в начале процесса целеполагания определяется требованием к формулированию цели любого уровня и характера, которая должна ориентировать на достижение конкретного результата. Однако сами показатели как результаты реализации стратегических установок, во-первых, имеют скорее косвенное отношение к национальным интересам, изложенным в Стратегии национальной безопасности, нежели прямое, во-вторых, охватывают только государственные возможности, не используя ресурсы гражданского общества, в-третьих, не позволяют оценивать результаты обеспечения национальной безопасности с точки зрения достижения целей нижестоящих уровней по отношению к национальным интересам. Так, показателем обеспечения национальных интересов, связанных с сохранением и развитием культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей является доля расходов в валовом внутреннем продукте на культуру. При таком подходе учитывается лишь экономическая составляющая, полностью игнорируя при этом факторы социологического, политического и, собственно, культурного характера. Хотя в п. 116 Стратегии национальной безопасности указывается, что перечень основных показателей состояния национальной безопасности может уточняться по результатам его мониторинга, однако это обстоятельство, в первую очередь с точки зрения устранения спекулятивных моментов в процессе оценки, не исключает необходимости установления системной связи между стратегическими целями и конкретными результатами их достижения.

Таким образом вертикальную структуру системы стратегических установок в сфере обеспечения национальной безопасности образуют: национальные интересы, стратегические национальные приоритеты, цели реализации стратегических национальных приоритетов, угрозы реализации стратегических национальных приоритетов, средства (пути и направления) достижения целей стратегических национальных интересов и показатели состояния национальной безопасности, отражающие степень обеспечения национальных интересов (см. рис. 1).

Горизонтальная структура системы стратегических установок в сфере обеспечения национальной безопасности определяется шестью национальными интересами, изложенными в Стратегии национальной безопасности.

Рис. 1. Система стратегических установок в сфере обеспечения национальной безопасности

Выделение уровней иерархии стратегических установок обосновано в тех случаях, когда для каждого из них имеется свой целевой субъект. При этом совокупность целей (задач) нижестоящего уровня должна полностью исчерпывать объем вышестоящей цели. Данное обстоятельство обусловлено необходимостью согласования целей и задач для их достижения, поскольку цель для подчиненного субъекта является одной из задач, стоящей перед субъектом управления. В системе стратегических установок в сфере обеспечения национальной безопасности данная логика целеполагания не вполне соблюдена

Насколько оправдан такой подход к определению национальных интересов, станет известно по истечению шестилетнего цикла действия текущей редакции Стратегии национальной безопасности, на который, в соответствии с Законом о стратегическом планировании, она принимается.

Характеризуя систему стратегических установок, изложенных в Стратегии национальной безопасности, следует указать что, в целом, она соответствует модели деятельности, описываемой как «цель-средство-результат». Однако для практического воплощения этой модели в положениях Стратегии национальной безопасности, являющейся документом доктринального характера, не достает связи между компонентами этой модели. Выражается этот недостаток в том, что целеполагание в сфере обеспечения национальной безопасности пересекается с целями социально-экономического развития, которые только силами и средствами субъектов обеспечения национальной безопасности представляются недостижимыми. Также для рассматриваемой системы стратегических установок характерны такие явления, как: дублирование целей различного уровня (национальные интересы и стратегические национальные приоритеты); несоответствие целей нижестоящего уровня объему целей вышестоящего уровня (стратегические национальные приоритеты и цели их реализации); отсутствие связи между стратегическими национальными приоритетами и показателями для оценки состояния обеспечения национальной безопасности. Однако самым главным недостатком сформулированных целей является ориентирование не на результаты, а на эффект от их достижения. Например, для любого здравомыслящего человека очевидно, что повышение конкурентоспособности отечественной экономики и укрепление обороны страны является благом для общества к которому надо стремиться и не нуждаются в дополнительном целеполагании. Вместе с тем, учитывая тот факт, что приведенные примеры национальных интересов в сфере обеспечения национальной безопасности являются скорее положительным следствием, т.е. эффектом от достижения более конкретных целей, то основную проблему стратегического целеполагания можно сформулировать следующим вопросом: какие цели и средства обеспечивают желаемые состояния общества? Ясного ответа на данный вопрос Стратегия национальной безопасности не дает. Одной из причин указанного обстоятельства видится недостаточная терминологическая определенность, выражающаяся применительно к действующей Стратегии национальной безопасности в слабой системной связи используемых в ней понятий.

Однако сам методологический подход, предполагающий использование конструкции «цель-средство-результат» необходимо считать прогрессивным и имеющим большой потенциал при условии согласованного целеполагания, что обусловлено следующими обстоятельствами. «Связка цель-средство-результат» представляет собой ядро психологической теории деятельности разработанной в советской науке С. Л. Рубинштейном и А. Н. Леонтьевым [см. напр. 6]. По мнению советских методологов психологическая теория деятельности в основе своей имеет системный подход ^[7,8], что дает основание судить о ее высокой степени достоверности и применимости в практической деятельности. В данном контексте целеполагание выступает отправной точкой, определяющей успех любого вида деятельности. При этом необходимо учитывать, что проблема целеполагания является одной из сложнейших загадок природы, поскольку целеполагание неразрывно связано с возникновением живой материи и является ее отличительным признаком от неживой (косной) материи [см. напр. 9,с. 8.; 10]. Данное обстоятельство диктует необходимость серьезной научной разработки вопросов стратегического целеполагания с использованиям широчайшего (читай – проблемно-ориентированного) методологического подхода.

При характеристике действующей редакции Стратегии национальной безопасности необходимо отметить, что ее безусловным прогрессивным моментом является то обстоятельство, что обеспечение национальной безопасности видится не просто как поддержание стабильности общественной системы, но и как развитие существующих общественных отношений. Этот факт подтверждается подходом к определению путей и направлений обеспечения национальной безопасности по целям стратегических национальных приоритетов (см. напр. пп. 44, 45, 60, 61 Стратегии). Однако у данного обстоятельства имеется обратная сторона, которая выражается в смешении потребностей в развитии и обеспечения безопасности, являющихся взаимозависимым и, вполне вероятно, находящихся между собой в определенной иерархии. Указанное подтверждается тем, что, во-первых, в условиях динамично развивающейся действительности развитие возможно только при условии обеспечения безопасности, во-вторых, недостижение целей развития либо ошибочное целеполагание не менее опасно, чем существование конкретной угрозы безопасности.

Отсутствие научно-обоснованного представления об иерархии целей развития общества и обеспечения его безопасности также нашло отражение в том, ключевые стратегические установки в сфере обеспечения национальной безопасности – национальные интересы Российской федерации, включают как вопросы обеспечения национальной безопасности (см. напр. пп. 33-49, 87-107 Стратегии), так и вопросы социально-экономического развития (см. пп. 50-86 Стратегии). Широкий охват национальных интересов в Стратегии национальной безопасности, выходящих за пределы собственно вопросов обеспечения национальной безопасности, не является методологической ошибкой, допущенной при разработке данного документа стратегического целеполагания, а скорее представляет собой вполне естественное стремление заполнить стратегический вакуум, образовавшийся в результате отсутствия внятных стратегических установок по вопросам социально-экономического развития Российской Федерации.

Также необходимо подчеркнуть, что для целеполагания процесса обеспечения национальной безопасности, осуществляющегося преимущественно в форме ответных и упреждающих действий на существующие угрозы, достаточно осознания субъектом планирования самой угрозы и факторов ее образующих. Именно осознание угроз безопасности индивида, общества и государства образует основное содержание проблемно-ориентированного целеполагания в сфере обеспечения национальной безопасности. Это обстоятельство является важнейшим методологическим отличием стратегического целеполагания в сфере обеспечения национальной безопасности от стратегического целеполагания социально-экономического развития, исходящего от объективно существующих потребностей в развитии. Поэтому отсутствие конкретных целей направленных на достижение конкретных результатов для социально экономического развития имеет критическое значение. Конкретные цели являются важнейшим условием управления. Отсутствие конкретных целей, либо их расплывчатое формулирование влечет к замене управления администрированием. Отличие управления от администрирования заключается в том, что управление предполагает развитие объекта управляющего воздействия, а администрирование – поддерживает функционирование объекта в работоспособном состоянии.

В целом функционирование системы стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности, безусловно, следует признать результативным, по сравнению с аналогичной системой в сфере социально-экономического развития, субъекты которой, несмотря на прошедшее с момента принятия Закона о стратегическом планировании время, так и не смогли сформулировать каких-либо внятных стратегических установок социально-экономического развития страны. Вместе с тем, результативность стратегического целеполагания обеспечивается при условии существования фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости стратегии национальной безопасности Российской Федерации и стратегии социально-экономического развития Российской Федерации ^[4]. В этой связи отсутствие системной связи между целями обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития, выражающееся, в том числе, в отсутствии стратегии социально-экономического развития сводит к минимуму эффективность усилий, применяемых в процессе обеспечения безопасности индивида, общества государства.