Increasing of the quality of educational activity based on the monitoring and grading of the higher educational establishments

Sokolov Maxim PhD in Economics Associate Professor at the Plekhanov Russian University of Economics, Department of State and Municipal Administration  117997, Russia, g. Moscow, per. Stremyannyi, 36, of. 549 maxim-sokolof@mail.ru Other publications by this author

Abramov Ruslan Doctor of Economics Professor at the Department of Public and Municipal Management of Plekhanov Russian University of Economics  115470, Russia, Moscow, nab. Nagatinskaya, 34 oef08@mail.ru Other publications by this author

Проблематика обеспечения качества образовательной деятельности определяется тем, что фактически учебные заведения по своему составу делятся на те, которые своей миссией и целью ставят выдачу дипломов и те, которые ориентируются на развитие компетенций студентов и их дальнейшую востребованность на рынке труда. На наш взгляд, для реализации второго подхода, необходима реально действующая, прозрачная и эффективная система оценки качества образования, обеспечивающая его глобальную конкурентоспособность.

Несмотря на изложенное в п.29 ст.2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» определение термина «качество образования», его развитию посвящены множество научных и методических работ. К наиболее интересным из них можно отнести труды В.Е. Фортова, В.А. Качалова, В.Д. Шадрикова, В.А. Дегтерева, М.М. Поташникова, В.С. Степановой, А.В. Васильевой, С.Л. Паевской и др. В своей работе мы будем придерживаться принципов комплексной оценки, базирующихся на двух основных подходах к пониманию качества высшего образования: узкого (качество выражается соответствием государственным образовательным стандартам) и широкого (качество как удовлетворение потребностей личности и общества) ^{[10, с. 249]}. Таким образом, с учетом выделенных подходов в стране должен быть сформирован набор измеримых ключевых показателей, позволяющих объективно оценивать эффективность работы вузов.

В современной России существующие программы поддержки учебных заведений реализуются по двум базовым направлениям: повышение качества обучения в существующих вузах и их стимулирование к дальнейшему повышению уровня обучения, а также выработка критериев соответствия учебного заведения понятию «качественный вуз».

Первым шагом в этом направлении стало утверждение в 2006 г. ряда программ, предусматривающих вхождение государственных вузов в число ведущих международных академических рейтингов (QS, THE, ARWU и др.). Необходимо сказать, что данная задача изначально является слабо выполнимой, так как государственное финансирование ведущих российских и мировых вузов отличается в десятки, а то и сотни раз, не говоря уже об объемах поддержки со стороны частного бизнеса и попечителей.

Так, на повышение конкурентоспособности ведущих вузов страны за период 2013-2015 гг. государством было выделено 29 млрд. руб. Начиная с 2016 г. и вплоть до 2020 г. на эти цели запланировано ежегодное выделение 14,5 млрд. руб. (около 230 млн. долл. США). Для сравнения, бюджет Гарварда составляет более 32 млрд. долл. США, Кембриджа – 8 млрд. долл. США, Оксфорда – 6 млрд. долл. США, МИТ – 12 млрд. долл. США, Стэнфорда – 22 млрд. долл. США. Не удивительно, что результаты экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности использования средств федерального бюджета и средств внебюджетных источников, направленных Минобрнауки России на реализацию программ развития и повышения конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров» (Бюллетень Счетной палаты №12, 2015 г.) позволяют сделать неутешительный вывод, что государственное субсидирование так и не обеспечило присутствие отечественных вузов в сотне лучших мировых университетов.

Также не определен и конкретный мировой рейтинг, куда должны попасть российские вузы в соответствии с указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки». В настоящее время Минобрнауки России выбраны три рейтинга, участие в любом из которых засчитывается вузу как выполнение целевого показателя ^{[12, с. 100]}.

Результаты проведенного Счетной палатой анализа свидетельствуют о недостаточном нормативном обеспечении реализации программы повышения конкурентоспособности российских вузов ^{[7, с. 98]}. В частности, не разработан ряд нормативных документов, включая порядок проведения конкурса по отбору вузов, порядок оказания методического и аналитического сопровождения господдержки, а также перечень ведущих вузов и критерии их ротации. Следует отметить, что понятие «ведущие университеты Российской Федерации» законодательно не определено, однако согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», к ведущим университетам относятся МГУ им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургский государственный университет, которые не субсидировались из Программы. Кроме того, правила субсидирования не содержат требований к периодичности проведения конкурсного отбора вузов.

Не утверждена и типовая программа повышения конкурентоспособности вузов, на основании которой учебные заведения будут разрабатывать собственные программы и соответствующее методическое обеспечение для их реализации. Самостоятельная разработка вузами программ без должного методологического и правового сопровождения приводит к рассогласованию показателей результативности и низкой эффективности реализуемых мероприятий. Самостоятельно вузы определяли и значения показателей результативности, так как методика их расчета была утверждена лишь в ноябре 2014 г.

В 2013 и 2014 гг. размер субсидий рассчитывался Минобрнауки России с нарушением правил их распределения. Так, в 2014 г. 5 вузам субсидия была завышена, а 9 другим – занижена на 365 млн. руб. Например, МИФИ было выделено 950 млн. руб. вместо рассчитанного 1,1 млрд. руб., а МИСиС, напротив, было выделено на 114 млн. руб. больше рассчитанного объема.

В 2014 г. Санкт-Петербургскому электротехническому университету было отказано в субсидии из-за невыполнения 2 показателей в 2013 г. При этом два других вуза (Дальневосточный федеральный университет и Нижегородский государственный университет им. Н.И.Лобачевского), не достигшие 3 показателей, субсидии не лишились.

Трем вузам (Дальневосточный федеральный университет, Самарский государственный аэрокосмический университет имени С.П.Королева и Санкт-Петербургский национальный исследовательский университет информационных технологий и механики и оптики) субсидия была выделена, несмотря на отсутствие в их программах показателя по вхождению в первую сотню ведущих вузов.

Кроме того, Минобрнауки России не разработана типовая форма соглашения о субсидировании вузов, что приводит к разнице в условиях для участников программы. Например, в соглашении с Высшей школой экономики отсутствует одно из ключевых условий для всех вузов – вхождение в мировые рейтинги, как и ответственность за выполнение данного показателя ^{[4, с. 12]}.

Проверка Счетной палаты также выявила значительную разницу в объемах средств, расходуемых вузами на один пункт роста в мировом рейтинге – от 10 млн. руб. (Дальневосточный федеральный университет) до 180 млн. руб. (МФТИ). Такое положение дел связано не только с первоначальной позицией вуза в рейтинге, состоянием его материально-технической базы, кадрового потенциала и иных факторов на момент вступления в программу, но и потенциальной коррупционной емкостью реализации данного мероприятия.

Подобные процессы берут свое начало не только в коррумпированности вузов или низкой квалификации кадров, но и в отсутствии в России реального опыта международного сотрудничества в образовательной сфере. В период существования СССР основной поток взаимодействия с иностранными учебными заведениями был направлен на прием в отечественные вузы иностранцев и частичную делегацию преподавательского и управленческого состава в другие страны. Опыт, когда вуз работает с международными участниками рынка в условиях конкуренции не только в учебных программах, но и в технологическом соперничестве для России является новым ^{[3, с. 1201]}.

Позиция работодателя при подборе работника на рынке труда определяется, в том числе, минимизацией ресурсов на его дальнейшее обучение. При этом кооперация с учебными заведениями зачастую отсутствует. Целевая подготовка не решает всех проблем, так как в условиях рыночной конкуренции подобное долгосрочное планирование может быть неэффективным.

Попытки исправить сложившуюся ситуацию предпринимаются в России на двух уровнях. Первый уровень – это организация учебного заведения, которое по полному циклу является корпоративным, а не стандартным. Корпоративный университет преимущественно направлен на повышение квалификации. Второй уровень – построение учебного заведения инновационного типа, которое будет отвечать всем международным стандартам в области обучения. Если для аспирантуры подобное решение было представлено в Европейском университете в Санкт-Петербурге, то для бакалавриата реализована полноценная среда на базе Сколковского института науки и технологий («СколТех»). В рамках этого инновационного учебного заведения реализованы мероприятия, нацеленные на содействие международной администрации, со стороны как государства, так и бизнеса, сформирована академическая среда, мотивирующая к обучению и материальная база, представленная новейшими технологическими разработками и оборудованием.

Для учебных заведений необходим и механизм подтверждения их эффективности, заключающийся в системном и качественном мониторинге, представляющий собой «дополнительное статистическое наблюдение, по итогам которого вуз получает комплексную оценку своей деятельности. Целью процедуры является получение данных о ходе образовательного процесса, повышение эффективности и качества этого процесса на основе периодически получаемой информации» ^{[6, с. 3]}.

Мониторинг системы образования в нашей стране нормативно закреплен ст. 97 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», согласно ч.3 которой: «Мониторинг системы образования представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность» ^[1]. Несмотря на то, что в федеральном законе конкретно не говорится о мониторинге эффективности, Минобрнауки России определяет качество высшего образования через оценку эффективности деятельности вуза с использованием соответствующей методики расчета ^[2].

Вместе с тем, проводимый мониторинг эффективности неоднократно подвергался экспертной критике, в том числе за рассогласованность заявленных и фактически реализуемых задач, излишнюю формализацию и закрытость процедуры проведения, зачастую не соответствующую реальным социально-экономическим и организационным условиям.

Одним из серьезных упреков в адрес мониторинга вузов стала подмена понятий и, как следствие, набор искажений. Так, вместо оценки эффективности на практике осуществляется оценка неэффективности вузов по заранее установленным показателям. Также включение в систему показателей эффективности средней заработной платы профессорско-преподавательского состава привело к тому, что вузы делают выбор в сторону найма более «дешевых» сотрудников, отказываясь от услуг высококвалифицированных доцентов и профессоров ^{[7, с. 6]}.

Еще одним из слабых мест мониторинга можно назвать применение показателей и критериев без учета специфики образовательных организаций. Таким образом, ряд из установленных в обязательном порядке показателей становятся спорными. Например, такой показатель как научно-исследовательская деятельность, измеряется не инновациями, изобретениями или монографиями, а объемом освоенных средств. При этом в ряде вузов доход от научной деятельности в принципе невозможен. Показатель объема выполненных НИОКР в расчете на одного специалиста может быть эффективен для оценки деятельности конкретного НИИ, но быть необъективным для вуза, где преподавательский состав занят преимущественно учебно­методической работой и другими видами образовательной деятельности.

Также сложилась ситуация с «уравниловкой» по показателю финансово-экономической деятельности. Во избежание необъективной оценки по этому показателю целесообразно дифференцировать вузы по группам в соответствии с профилем, установив адекватный уровень доходов образовательной организации.

Показатель трудоустройства был использован для мониторинга в 2015 г. на правах эксперимента, но уже подвергся всесторонней критике. Этот показатель мог бы стать эффективным, например, в случае добросовестного исполнения работодателями своих обязанностей в части своевременности и полноты объемов пенсионных отчислений, однако согласно январскому заявлению главы Минтруда России, около 20% трудоспособного населения не отражены в базах Пенсионного фонда РФ.

Много споров вызывают и установленные пороговые значения показателей. Согласно теоретическим представлениям об эффективности, пороговые значения устанавливаются опытным путем и на основе экспертных оценок специалистов. В свою очередь, согласно информации Правительства РФ, пороговые значения показателей мониторинга эффективности для вузов установлены независимо от формы собственности, а для филиалов образовательных организаций – на уровне значений показателей головных образовательных организаций, что, зачастую, не достижимо. Какие использованы методики для определения пороговых значений до сих пор не понятно. Есть мнение, что данные значения определяются задним числом, после обработки отчетов вузов. Такая схема позволяет любой «неугодный» вуз включить в «неэффективные» ^{[7, с. 6-7]}, создавая простор для возникновения коррупции. Невольно вспоминается случай, когда владелец 28 учебных заведений (4-7 институтов, которые меняли свое название до 12 раз) М. Низиков получил тюремный срок за попытку подкупа инспектора Рособрнадзора. И подобные случаи являются не единичными.

Коррупционная составляющая определяется и в других параметрах, таких как: возможность зачисления в вуз, перевод из неаккредитованного вуза в имеющий государственное свидетельство, учреждение учебного заведения, которое созвучно с статусом высокорейтингового вуза и др.

Соглашаясь с результатами исследования Н.Я. Головецкого, Л.Н. Мирошниченко и С.В. Колесниковой ^[7] можно констатировать, что:

1) мониторинг эффективности вузов в существующем виде не отражает реального состояния дел в системе высшего образования и не отвечает на вопрос, является ли российская система высшего образования эффективной и конкурентоспособной;

2) в интересах сохранения системы высшего образования от мониторинга эффективности в текущем формате целесообразно отказаться, либо прибегнуть к его модернизации или полной трансформации;

3) необходима обоснованность и прозрачность показателей, критериев, пороговых значений и методики проведения мониторинга эффективности вузов;

4) действующие параметры оценки эффективности вузов создают предпосылки для возникновения и распространения коррупции при достижении их пороговых значений.

Таким образом, для повышения качества обучения рекомендуется расширить мониторинговые составляющие и внести в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» понятие «категория вуза», которое поможет в дальнейшем ранжировать учебные заведения и дать более полное представление об эффективности их деятельности. Подобное ранжирование может происходить, например, в соответствии с рейтингом Times Higher Education (THE), что позволит приблизить уровень российских вузов к общемировым критериям (таблица 1).

Таблица 1 – Набор возможных параметров для ранжирования вузов

Предлагаемые параметры нацелены на решение ряда ключевых проблем.

1. Ранжирование учебных заведений. Большая группа учебных заведений, которые сейчас воспринимаются одинаково, будет разделена по параметрам соответствия определенному уровню. Это позволит существенно повысить качество образования, в том числе путем распространения практики «самоочищения» от участников рейтинга, выдающих документы об образовании, не соответствующие государственным, рыночным и потребительским параметрам качества. Это, в первую очередь, коснется деятельности негосударственных учебных заведений.

2. Развитие методологии оценки качества образовательной деятельности. Развитие системы показателей оценки и методологии их ранжирования способны со временем трансформировать порядок проведения мониторинга и аттестационных процедур или заменить их. Использование методологии ранжирования и приближенность ее к мировым стандартам будут способствовать вхождению отечественных учебных заведений в мировое образовательное пространство.

3. Снижение уровня коррупции. Коррупция в аспекте набора и выпуска учебного заведения будет бессмысленной, так как широкий перечень показателей будет влиять на престижность образования и восприятие документа об образовании у работодателя.