Excise duties for fuel: the limits to growth

Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ) предусмотрены в качестве косвенных налогов акцизы на топливо. Кроме того, для владельцев автотранспортных средств законодательством в соответствии со ст. 14 НК РФ установлен прямой региональный налог в форме транспортного налога ^[1].

В 2016 году уже дважды повышались ставки акцизов на топливо (январь 2016 года, апрель 2016 года). Так, с 1 апреля по 31 декабря 2016 года в соответствии со ст. 193 НК РФ ставки акцизов на бензин и дизельное топливо составляют:

- на автомобильный бензин, не соответствующий классу 5 - 13 100 рублей за 1 тонну;

- на бензин класса 5 - 10130 рублей за 1 тонну;

- на дизельное топливо - 5293 руб. за 1 тонну.

В пересчёте на 1 литр размер акциза соответственно равен: 10 руб. 08 коп. за автомобильный бензин, не соответствующий классу 5; 7 руб. 80 коп. за бензин класса 5 и 4 руб. 63 коп. за дизельное топливо.

Исходя из официальных статистических данных ^[2], представленных в таблице 1, можно вычислить долю размера акциза в средней потребительской цене топлива: для автомобильного бензина марки А-76 (АИ-80) – 30,14 %; марки АИ-92 (АИ-93 и т.п.) – 28,64 %; марки АИ-95 и выше – 20,38 %; для дизельного топлива – 13,04 %.

Таблица 1.

Средние потребительские цены на бензин автомобильный и дизельное топливо по Российской Федерации на 19 сентября 2016 года (рублей за литр)

Обращаясь к зарубежному опыту анализа размеров ставок акцизов на топливо в государствах-членах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) ^[3], следует отметить, что они были введены в большинстве стран в первой половине 20-го века и стали важным источником налоговых поступлений для большинства правительств. Практически все страны-члены ОЭСР в значительной степени зависят от целого ряда налоговых инструментов, чтобы обеспечить существенные бюджетные поступления от частных и коммерческих пользователей дорог. Помимо акцизов на топливо налогообложение транспортных средств имеет широкий спектр налогов, включая налог на добавленную стоимость. В последние пятнадцать лет эти налоги оказывают влияние на поведение потребителей, и, главным образом, для достижения экологических целей.

Акцизы на топливо являются по сути налогом на эксплуатацию автотранспортных средств ^[4,5,6].

Таблица 2.

Размер акциза для премиум неэтилированного бензина октанового числа 94-96 в перерасчете на 1 л потребительской цены, 4 квартал 2013 года

В таблице 2 приведены сведения по размерам акцизов для премиум неэтилированного бензина октанового числа 94-96 в перерасчете на 1 л потребительской цены различных государств по данным на 4 квартал 2013 года ^[7]. Представляет научный интерес проанализировать показатели размера акциза странах ОЭСР не в абсолютных величинах, а в относительных, поскольку Россия, во-первых, относится к развивающимся государствам; во-вторых, осуществляет добычу нефти и её переработку.

Как видно из таблицы 2 акцизы на бензин с октановым числом 94-96 в процентном соотношении к стоимости 1 литра топлива по потребительским ценам варьируются в странах Европы от 26 до 44,6 процента, в Австралии, Канаде, Новой Зеландии, Южной Корее, Чили, Японии от 24,18 до 35 %, самый высокий показатель в Израиле (56,86 %), самый низкий в Мексике (0 %) и в США (15.22 %). Для сравнения с развитыми странами в России в соответствии со ст. 193 НК РФ и официальными статистическими данными Госстата России наблюдается постепенный рост акцизов на автомобильный бензин: для бензина класса 5 с 13,5 % во втором полугодии 2013 года до 20,38 % в настоящее время.

Сравнительный анализ ставок акцизов на 1 тонну топлива согласно ст.193 НК РФ в ред. от 2014, 2015 и 2016 годов (таблица 3) показывает, что изменения носят хаотический характер. Так, исходя из данных таблицы 3, за пять календарных дней в период с 23 ноября по 28 ноября 2015 года на налоговый период 2016 и 2017 голы размеры ставок акцизов на топливо существенно выросли.

Из приведенных данных в табл. 3 следует, что законодатель может вносить изменения в статью 193 НК РФ неопределенное количество раз в течение финансового года, причем эти изменения носят противоречивый характер без четко установленной государственной налоговой политики по косвенным налогам (в том числе акцизов) и сводятся к лавинообразному росту ставок акцизов (в данном случае на топливо).

Таблица 3.

Ставки акцизов на 1 тонну топлива

Сложившаяся ситуация объясняется отсутствием в НК РФ норм, регулирующих административную процедуру законодательного изменения ставок акцизов, в том числе акцизов на топливо, а также тем, что фактически не установлены правила внесения изменений в налоговое законодательство (периодичность, размер изменений ставок и др.).

Правительство РФ и Президент РФ оправдывают такой рост акцизов снижением доходов бюджета в сложившейся экономической ситуации в стране. Однако, по мнению Минфина России, Правительства РФ повышение ставок акцизов не должно вести к росту розничных цен на топливо.

Департамент налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России аргументирует свою позицию, касающуюся доли акцизов и транспортного налога в ценах на автомобильный бензин, отсутствием в действующем законодательстве Российской Федерации государственного регулирования цен на автомобильный бензин ^[8,9]. При этом ежегодная индексация акцизов объясняется «необходимостью увеличения расходов на финансирование дорожного хозяйства и наличием инфляционных процессов в экономике» ^[9].

В Письме Минфина России от 13 апреля 2016 года N 03-07-06/21225 повышение акцизов аргументируется компенсацией выпадения нефтегазовых доходов бюджета в условиях низких цен на нефть. При этом высказывается весьма спорное суждение, что «изменение ставок акцизов не должно привести к росту цен на бензин темпами, превышающими темпы прироста индекса потребительских цен» ^[9].

Данное утверждение противоречит не только всем экономическим законам, но и здравому смыслу.

В результате по состоянию на сентябрь 2016 года рост цен на топливо примерно равен росту ставок акцизов на топливо, что и следовало ожидать. Возвращаясь к анализу ст. 193 НК РФ (см. таблицу 3): в ней запланировано снижение ставок акцизов с 1 января 2017 года на 6,1 % для автомобильного бензина, не соответствующего классу 5, на 26,65 % для автомобильного бензина класса 5 и на 3,78 % для дизельного топлива. Но с высокой долей вероятности можно прогнозировать, что акцизы на топливо в следующем году не только не уменьшатся, а даже снова увеличатся. Данные выводы можно сделать из анализа редакций ст. 193 НК 2014-2016 годов, а также непрекращающемся экономическом кризисе в России.

При этом одной из провозглашенных целей государственной экономической политики в России является снижение уровня инфляции в стране. Но как же можно добиться ее снижения при все возрастающих ценах на топливо, которые в свою очередь вызывают рост цен практически на все товары, вызывая тем самым инфляцию.

Помимо акцизов на топливо, которые в итоге оплачивает пользователь транспортного средства, для собственников транспортных средств предусмотрена обязанность уплаты транспортного налога.

По официальной позиции Минфина России «транспортный налог, являясь региональным налогом, формирует «в значительной степени доходную базу региональных и местных бюджетов» ^[9]. Как известно, данный налог устанавливается НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налоге, вводится в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов Российской Федерации о налоге и обязателен к уплате на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Ставку транспортного налога, порядок и сроки его уплаты определяют законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации в пределах, установленных НК РФ. Согласно пункту 1 ст. 361 НК РФ налоговые ставки, установленные нормой НК РФ, могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов Российской Федерации, но не более чем в десять раз. Указанное ограничение размера уменьшения налоговых ставок законами субъектов Российской Федерации не применяется в отношении автомобилей легковых с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы) до 150 л. с. (до 110,33 кВт) включительно.

Законодательством допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, а также с учетом количества лет, прошедших с года выпуска транспортных средств, и (или) их экологического класса.

В НК РФ имеется диспозитивная норма, изложенная в ст. 356 НК РФ, позволяющая при установлении транспортного налога законами субъектов Российской Федерации предусматривать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Таким образом, на федеральном уровне частично регулируется размер транспортного налога путем установления базового размера налоговой ставки, а субъекты Российской Федерации вправе своими законами вводить транспортный налог, устанавливать размер налоговой ставки и налоговые льготы для отдельных категорий налогоплательщиков. По большому счету для граждан - собственников транспортных средств нарушается норма Конституции Российской Федерации, изложенная в ч. 2 ст. 19, согласно которой «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от …места жительства… Запрещаются любые формы ограничения прав граждан…». Устанавливая размер регионального налога для налогоплательщиков – физических лиц (собственников транспортных средств), существенно различающийся в зависимости от субъекта РФ, в котором зарегистрировано транспортное средство, принцип равенства прав граждан-налогоплательщиков в зависимости от регистрации транспортного средства в конкретном субъекте РФ нарушается.

Депутатами ГД РФ неоднократно вносились законопроекты об отмене транспортного налога и покрытием выпадающих доходов в бюджет за счет повышения акцизов на топливо:

- 25 ноября 2015 года внесен в Государственную Думу ФС РФ текст законопроекта N 937952-6 ^[10], по которому было принято решение включить его в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2016 года (апрель);

- 26 февраля 2016 года внесен в Государственную Думу ФС РФ текст законопроекта N 1005835-6 ^[11], по которому было принято решение включить его в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2016 года (май);

- 16 мая 2016 года внесен в Государственную Думу ФС РФ текст законопроекта N 1072817-6 об отмене транспортного налога с 1 сентября 2016 года ^[12], который был снят с рассмотрения по формальному признаку с формулировкой: «в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации)».

В пояснительной записке к законопроекту дано обоснование отмены транспортного налога с компенсацией выпадающих доходов бюджета за счет акцизов на бензин с учетом зарубежного опыта: «Во многих странах мира этот налог включен в стоимость бензина. Это правильно по двум причинам. Во-первых, собираемость налога 100-процентная. Во-вторых, соблюдается принцип социальной справедливости: больше платит тот, кто много ездит и у кого машина расходует много топлива. А в России для всех автомобилей независимо от марки, страны изготовления и года выпуска налоговая база по транспортному налогу рассчитывается от мощности двигателя в лошадиных силах» ^[13]. Кроме того, в пояснительной записке к законопроекту отмечается низкая эффективность собираемости транспортного налога.

- 7 июня 2016 года внесен в Государственную Думу ФС РФ текст законопроекта N1094376-6 об отмене транспортного налога, подготовленный на основании статьи 104 Конституции Российской Федерации с учетом позиции Федерации автовладельцев России по вопросам налогообложения. В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что отмена транспортного налога и перенос платежей по налогу в цену бензина и других нефтепродуктов активно применяется в развитых странах, с 2007 года подобная система введена в Китае. По подсчетам депутатов, внесших на рассмотрение данный законопроект, «простой перенос транспортного налога в акцизы с сохранением поступлений в бюджет должен был увеличить стоимость топлива в среднем на 53 копейки». Следует согласиться с мнением депутатов, что по сути происходит двойное налогообложение автомобилистов.

В Заключении Правительства РФ на данный законопроект от 30 мая 2016 года N 3670п-П13 отмечается, что реализация изменений, предлагаемых законопроектом, приведет к возникновению выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, кроме того законопроектом не определены источники компенсации выпадающих доходов дорожных фондов субъектов Российской Федерации. В результате Правительство РФ не поддержало законопроект ^[14].

В этой связи следует отметить, что согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации источниками формирования дорожных фондов субъектов Российской Федерации являются акцизы на нефтепродукты и транспортный налог. Следовательно, повышение ставки акцизов с учетом компенсации выпадающих доходов бюджета в связи с отменой транспортного налога не снизит пополняемость дорожных фондов субъектов РФ, а наоборот, повысит с учетом того, что эффективность налогового администрирования акцизов значительно выше нежели транспортного налога в регионах. Согласно предоставленной комитету по транспорту Государственной Думы информации, собираемость транспортного налога в субъектах России не превышает 50 процентов ^[15]. В пояснительной записке к законопроекту № 1005835-6 указывалось, что от стоимости каждого проданного литра топлива в дорожный фонд поступает 9 рублей.

В итоге ставки на акцизы на топливо повысились, а транспортный налог так и не отменен.

Законопроектом № 1005835-6 также была поднята проблема реформирования налогового режима в транспортной отрасли России с целью недопустимости избыточного налогообложения граждан, улучшения собираемости денежных средств и, как следствие, лучшего состояния российских дорог.

В связи с вышеизложенным в данной публикации предлагаем законодательно ограничить изменение ставок акцизов (в частности на топливо) двумя способами: регламентировать количество изменений НК РФ путем внесения в него поправок; ограничить размер изменений акцизов путем государственного регулирования по примеру регулирования цен на государственные монополии (электроэнергия, газ).

Государственный бюджет тем самым может понести небольшие потери в краткосрочном периоде, но в среднесрочном и долгосрочных периодах предлагаемые ограничения изменения роста размеров ставок акцизов на топливо будут способствовать снижению инфляции и, соответственно, снижению расходов бюджета на выплаты гражданам.

При существующей экономической политике государства, при которой чем больше кризис, тем выше акцизы будет наблюдаться дальнейшее ухудшение материального положения граждан и тем самым страны в целом.

Выводы:

1. Если мы в России хотим иметь хорошие дороги, диверсификацию доходной части бюджета федерального и регионального уровня, то необходима внятная государственная экономическая и налоговая политика при установлении размеров ставок на акцизы во взаимосвязи с другими элементами налогообложения, основанная на стратегии развития Российского государства с учетом риск-ориентированного планирования.
2. Важной особенностью косвенных налогов, к которым относятся и акцизы, является то, что их уплата всегда ложится на конечного потребителя. При государственном регулировании акцизов следует в первую очередь учитывать, что топливо – это жизненно необходимый для реальной экономики товар. Величина размеров современных акцизов на топливо, установленных государством, должна быть экономически и научно обоснованной, а также учитывать взаимосвязь с транспортным налогом.
3. Требует законодательного регулирования административная процедура изменения ставок акцизов (включая акцизы на топливо) с определением периодичности (частоты) изменения и размера изменения (в процентном соотношении от действующих ставок) с учетом показателей инфляции.
4. Анализ зарубежного опыта государств-ОЭСР по размерам ставок акцизов на топливо показал, что он колеблется для европейских стран от 26 до 44,6 процентов в стоимости бензина. При этом во многих странах отказались от транспортного налога. В Российской Федерации размер ставки акциза составляет 20,38 % в стоимости автомобильного бензина класса 5, помимо этого с собственников транспортных средств взимается транспортный налог.
5. Доказываем, что повышение ставки акцизов с учетом компенсации выпадающих доходов бюджета в связи с отменой транспортного налога не снизит пополняемость дорожных фондов субъектов РФ, а наоборот, повысит с учетом того, что эффективность налогового администрирования акцизов значительно выше, чем транспортного налога в регионах.