The judges’ affiliation with political parties and question of ensuring judicial independence in Russia: historical-legal aspect

Shchedrina Yuliya Vladimirovna Doctor of History Associate professor, the department of entrepreneurial and labour law, Kursk State University 305000, Russia, Kurskaya oblast', g. Kursk, ul. Radishcheva, 33 shchedrinaj@gmail.com Other publications by this author

Статья подготовлена при информационной поддержке справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»

В отечественной литературе запрет судьям состоять в политических партиях и участвовать в политической деятельности в целом воспринимается в качестве одной из важнейших гарантий независимости судей ^{[13],[15],[28]}. Однако исторический опыт показывает, что это правило не всегда реализовывалось законодателем.

Вообще, указанная проблема стала актуальной для России в 1905 г., когда император подписал знаменитый манифест 17 октября. В нём населению Российской империи «даровались» «незыблемые основы гражданской свободы» на началах свободы собраний и союзов. В дальнейшем указанное право было подтверждено в Основных государственных законах, в ст. 38 по ПСЗ 1905 г. ^[18] или ст. 80 по Своду законов прод. 1906 г. ^[29].

Направленность Манифеста на широкий круг лиц и отсутствие прямого запрета правительства на участие судей в деятельности возникающих партий, привели к тому, что судьи активно включились в политическую деятельность путём вступления в парии (как показывает анализ дел Высшего дисциплинарного присутствия Правительствующего сената – преимущественно либеральной направленности).

Почти год потребовался правительству, чтобы окончательно определиться с вопросом относительно возможности членства судей в политических партиях.

Циркуляром Совета Министров от 14 сентября 1906 г. лицам, состоящим на государственной службе, запрещалось примыкать «к не разделяющим видов правительства партиям» ^{[22, стлб. 1059]} (примечательно, что в дальнейшем, стремясь исключить участие государственных служащих на участие в политических партиях вообще, П. А. Столыпин особым циркуляром подтвердил запрет на какое-либо участие властей в крайних правых партиях, включая и небезызвестный «Союз русского народа» ^{[23, стлб. 348]}). Отсутствие прямого указания на судей в тексте циркуляра заставило Министерство юстиции обратиться в Правительствующий сенат с запросом, имеют ли право конкретно члены судебного ведомства вступать в политические партии, общества и союзы.

9 октября 1906 г., рассмотрев в общем собрании Первого и Кассационного департаментов вопрос о том, «вправе ли должностные лица судебного ведомства и в какой мере, примыкать к преследующим политические цели обществам и союзам, а также к политическим партиям, и принимать участие в их деятельности» ^{[21, стлб. 405]}, Сенат принял окончательное решение: «судьи не могут примыкать к преследующим политические цели партиям, обществам и союзам в качестве членов оных» ^{[21, стлб. 409]}.

Обосновывая свою позицию, сенаторы ссылались на основную цель судебной реформы 1864 г.: «водворить правосудие в нашем отечестве на прочных, незыблемых началах», в том числе, путём нормативного закрепления условий, обеспечивающих беспристрастность судей. Одним из способов достижения этой беспристрастности законодатель видел в установлении принципа несовместимости должностей. Между тем, по мнению сенаторов, принадлежность судьи к какой-либо политической партии и участие в её деятельности, нарушавшие указанный принцип, «не могут не давать лицам, привлеченным к суду или ищущим суда, основание к недоверию или сомнению в беспристрастности отношения к ним судьи, принадлежащего к другой, нежели они, политической партии» ^{[21, стлб. 406]}.

В том же месяце резолюция Сената была разослана по судам с предложением министра юстиции принять её к исполнению. В случае, если судья являлся членом политической партии, ему предлагали (как сам министр юстиции – через председателя суда, так и председатель суда по своей инициативе) либо выйти из партии, либо оставить судейскую должность ^{[24, л. 38]}.

На случай, если судьи отказывались выходить из политической партии, Министерство юстиции оставляло за собой право применить к таковым нормы ст. 295² Учреждения судебных установлений (далее – УСУ) ^[32], дозволявшей министру юстиции передавать на рассмотрение Высшего дисциплинарного присутствия Правительствующего сената дела тех судей, которые 1) совершили «служебные упущения», «не могущие» стать причиной увольнения от должности по суду, но явно свидетельствующие о пренебрежении судьёй своими обязанностями; 2) позволили себе поступки, не совместимые с судейским званием 3) поставили себя в месте службы в такое положение, которое позволяло бы сомневаться «в дальнейшем спокойном и беспристрастном исполнении… своих обязанностей», но при этом отказывается от перевода в другую местность.

С целью реализации указанного права в том же октябре 1906 г. И. Г. Щегловитов обратился к обер-прокурору с поручением предложить на рассмотрение Высшего дисциплинарного присутствия Правительствующего сената дела тех судей, которые откажутся подчиняться требованиям власти выйти из политической партии ^{[22, стлб.1060]}.

Рассмотрение Высшим дисциплинарным присутствием Правительствующего сената дел по отрешению от должности судей, нарушающих резолюцию от 9 октября 1906 г., позволило выработать ряд правовых позиций, конкретизирующих её нормы.

Так, в ходе рассмотрения дела судьи Скарятина, определением от 5 апреля 1907 г. было постановлено: если судья, вопреки решению Сената от 9 октября 1906 г. отказывается как выйти из политической партии, так и уволиться со службы, он должен быть отстранён от должности в порядке ст. 295² УСУ ^{[30, с. 125]}.

Также подлежал увольнению от должности в порядке п. 2 ст. 295² УСУ судья, заявивший ранее о выходе из политической партии, «дозволивший затем себе действия, свидетельствующие о продолжении им политической деятельности» в интересах определённой политической партии ^{[30, с. 125]}.

Последнее решение Сената было вынесено по делу барона Врангеля, о котором мы уже писали ранее ^[38]. Любопытно в этом отношении и дело члена Екатеринбургского окружного суда С.И. Кванина. Первоначально он состоял в Партии народной свободы, однако после решения Сената от 9 октября 1906 г. вынужденно написал заявление о выходе из партии. Между тем, по мнению одного из следователей в Екатеринбурге, судья «либо продолжал оставаться членом партии, либо тайно обратно вступил в члены таковой и участвовал в ней до 28 октября 1907 г. в качестве члена финансовой комиссии» ^{[25, л. 5 об]}.

Сам С. И. Кванин своё участие в деятельности партии отрицал. Для доказательства нарушения резолюции от 9 октября 1906 г., совершённого судьёй, была проведена обширная работа по опросу свидетелей, сличению подписей С. И. Кванина с подписью на протоколах финансовой комиссии Екатеринбургского отделения Партии народной свободы и т. д. Высшее дисциплинарное присутствие постановило «истребовать» у С. И. Кванина объяснения.

Позже судья под давлением улик вынужденно признал: «он подал в комитет партии народной свободы заявление о своём выходе из этой партии», при этом «впоследствии продолжал посещать некоторые заседания комитета и принимать некоторое участие в его работе» ^{[25, л. 54 об]}. Вместе с тем, полагал С. И. Кванин, нельзя считать, что он оставался членом партии: «чтобы быть членом партии – надо дать подписку о подчинении партийной дисциплины и платить партийные взносы, он же не делал ни того, ни другого. «Всякая власть партии над его личностью уничтожилась, партийные директивы с этого момента утратили для него всякое обязательное значение, равным образом партия с этого времени не могла уже рассчитывать и на поддержку с его стороны в денежном отношении. Поэтому, подав заявление о выходе из партии, он считал и продолжает считать себя свободным от всяких нравственных пред ней обязательств» ^{[25, л. 55-55 об]}. Высшее дисциплинарное присутствие, однако, к аргументам С. И. Кванина не прислушалось, и он был отрешён от должности.

Производство по делу об отрешении судьи от должности в порядке ст. 295² УСУ за его членство в политической партии могли отложить (если судья привлекался к уголовной ответственности ^{[25, л. 39]}) или прекратить досрочно (если у судьи истекал срок полномочий ^{[26, л. 18-18 об]}).

Таким образом, отечественное дореволюционное законодательство, стремясь обеспечить действенную независимость судей, наложило жёсткий запрет на участие судей в политических партиях. Нарушение данного запрета влекло за собой досрочное лишение судьи его полномочий.

Иная ситуация сложилась в советский период. Пришедшие к власти в 1917 г. большевики коренным образом пересмотрели подход к формированию судейского корпуса в целом. Если Судебные уставы 1864 г. ставили своей целью создать независимый суд и видеть в числе судей лиц, обладающих высокой квалификацией (или, факультативно, знающих местные обычаи), то новая власть отрицала принцип независимости судей и стремилась поставить на судейские должности лиц, обеспечивающих ей максимальную поддержку и лояльных существующему режиму. Это отчётливо прослеживается на примере изменения системы цензовых требований. Так, в ст. 12 Положения о народном суде 1918 г. ^[5] от кандидата на должность судьи требовалось: «1) иметь право избирать и быть избираемыми в Советы Рабочих и Крестьянских Депутатов; 2) иметь политический опыт работы в пролетарских организациях партии, профессиональных союзах, рабочих кооперативах, фабрично-заводских комитетах и Советских учреждениях; 3) иметь теоретическую и практическую подготовку для должности Советского Судьи». Симптоматично, что требование теоретической и практической подготовки судьи стояли на последнем месте; любопытно также, что в Положении о судоустройстве РСФСР 1922 г. ^[19] требования к народным судьям изменились. Теперь от них требовалось: «а) иметь право избирать и быть избранным в советы; б) иметь не менее двухгодового трудового стажа ответственной политической работы в рабоче-крестьянских общественных, профессиональных или партийных рабочих организациях или трех лет стажа практической работы в органах советской юстиции, на должностях не ниже народного следователя». Таким образом, судья мог и не иметь практической подготовки при наличии у него опыта политической (фактически партийной) работы.

Вполне естественно, что членство судьи в партии (РКП (б), ВКП(б), затем КПСС) рассматривалось правительством как дополнительная и порой немаловажная гарантия лояльности существующему режиму. И хотя в нормативный правовых актах конкретно не указывалось требование для судьи состоять в политической партии, партийности судей уделялось большое значение. Ещё в годы слома старой судебной системы и первых попыток большевиков создать новый народный суд, у некоторых руководителей местных органов юстиции стало вызывать недоумение отсутствие массового притока коммунистов в народные суды ^{[14, с. 32]}. Действительно, процент членов партии был невелик. В апреле 1921 г. заведующий Отдела юстиции Воронежской губернии докладывал: «Партийный состав Судей разнообразен; однако в некоторых уездах можно отметить до 30% и более коммунистов и сочувствующих РКП» ^{[1, с. 13]}.

Для усиления партийного элемента в судах Народный комиссариат юстиции в 1920 г. разослал на места циркуляр, где указывалось: «в тех губерниях, где судей-коммунистов совсем нет (Новгородская, Уфимская, Оренбургская), или где они в меньшинстве (Гомельская, Вятская, Тамбовская и др.), надлежит судей, обнаруживших опыт в следственном деле, использовать в качестве следователей, одновременно принимая все мер к привлечению на должность Народных Судей лиц с определенным партийным стажем» ^{[3, л. 27об.-28]}. Уже в 1920-е гг. отдельные комитеты РКП(б) предлагали «укреплять» народные суды своими сотрудниками. В 1924 г. в уездах Псковской губернии «в целях сохранения классового принципа нарсудов в деревне» было принято назначать во все участки партийных судей ^{[37, с. 211]}.

Имелась и ещё одна причина, по которой большевики настаивали на преобладании в судах партийного элемента. Как справедливо утверждает Г.Т. Камалова: «низкий уровень образования и квалификации, рабоче-крестьянский состав большинства кандидатов делали партийность не только главным, но подчас и единственным критерием при отборе на должность судьи» ^{[10, с. 19]}.

По данным М. В. Кожевникова, на начало 1923 г. среди народных судей уже 60% состояли членами РКП(б). В губернских судах все председатели и заместители председателей являлись членами правящей партии ^{[12, с. 130, 144]}.

В дальнейшем, с окончательным укреплением власти большевиков, тенденция требования принадлежности судей к политической партии продолжала сохраняться. По верному замечанию С. В. Труфанова, «в подавляющем большинстве случаев на выборы (судей. – Ю. Щ.) выставлялся член КПСС, который после занятия должности судьи станет, как коммунист, исполнять распоряжения вышестоящий партийных органов» ^{[31, с. 82]}.

Действительно, анализируя статистику партийного состава судей РСФСР в 1985 г. ^[4], видим следующую картину. В районных (городских) народных судах число членов партии среди народных судей составляло 86,1%, среди председателей – 95,3%. Чуть выше была партийность в Верховных судах АССР, краевых, областных, городских судов автономных областей и национальных округов: 89,8% – членов судов и 98,3% – председателей народных судов. Что касается Верховного суда РСФСР, то все судьи в нём являлись членами КПСС. Как видим, налицо численный рост членов партии среди судей по сравнению с началом функционирования советского суда. Наблюдается также явная зависимость партийного состава судей от их места в судебной иерархии:, чем выше находился в судебной системе суд и чем выше должности занимали судьи, тем больше процент партийности наблюдался в их среде.

Итак, в советский период существования нашего государства, в отличие от предшествующего периода, членство судьи в политической партии не рассматривалось как основание досрочного прекращения полномочий судьи, а, наоборот, приветствовалось. Это обстоятельство негативно сказывалось на независимости суда, умаляло его авторитет в глазах населения. Неудивительно, что с крушением социалистического режима, в условиях формирования новой российской государственности, законодатель настоял на возвращении к дореволюционному опыту: абсолютному исключению судей из участия в партийной жизни.

Однако первые попытки законодателя в части повышения статуса судей и обеспечения их независимости не коснулись нормативного разрешения вопроса партийной принадлежности судей: в первом акте, специальном регулирующем исключительно статус судей ^[9] от 4 августа 1989 г. (до этого соответствующие нормы включались в общесоюзные и республиканские законы о судоустройстве) не содержались нормы, регламентирующие участие судей в политической партии либо накладывающие запрет на подобное участие.

Впервые на законодательном уровне запрет на участие судей в политических партиях нашёл своё нормативное закрепление в законе РСФСР от 6 мая 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР» ^[7]. Ч. 3 ст. 6 указанного закона содержала прямой запрет для судей быть «представителями каких бы то ни было государственных или общественных органов, политических партий и движений». Несмотря на то, что указанный закон прекратил своё действие в связи с утверждением постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 12 июля 1991 г. новой редакции Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» ^[20], аналогичная норма сохранилась и в новой редакции.

Однако оставался нерешённым вопрос относительно участия судей иных судов в политической деятельности в общем и в политических партиях в частности. В судейском сообществе развернулась активная дискуссия по данной проблеме. Так, на 1 Всероссийском съезде судей, состоявшемся 17-18 октября 1991 г. была затронута тема «Судья и политическая деятельность», в рамках которой собравшиеся пытались дать ответ на вопросы: «Может ли судья быть вне политики?» ^[39]

Точку в развернувшейся дискуссии поставило принятие 26 июня 1992 г. закона «О статусе судей в Российской Федерации» ^[8]. П. 3 ст. 3 указанного закона в императивной форме запрещал судьям принадлежать к политическим партиям и движениям. В противном случае, согласно нормам закона, полномочия судьи могли быть досрочно прекращены.

В рамках реформы отечественного законодательства, направленной на борьбу с коррупцией, в 2008 г. упомянутая статья была изложена в новой редакции ^[34]. Теперь судье не только запрещалось состоять в политической партии, но и материально поддерживать указанные партии и принимать участие в их политических акциях и иной политической деятельности (п.п. 2 п. 3 ст. 2) и публично выражать свое отношение к политическим партиям и иным общественным объединениям (пп. 3 п. 3 ст. 2).

Впоследствии запрет судьям принадлежать к политическим партиям нашёл своё нормативное закрепление в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» ^[36] (ч. 3 ст. 11) и Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» ^[33] (п. 2 ст. 5). Однако в 2010 г. законодатель в целях оптимизации нормотворчества изложил ст. 5 последнего закона в новой редакции, указав, что «К мировым судьям и кандидатам на должность мировых судей предъявляются требования, которые в соответствии с Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» предъявляются к судьям и кандидатам на должность судей, с учетом положений настоящего Федерального закона» ^[35].

Что касается нормативного регулирования указанного запрета в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», то в него аналогичная норма не была внесена. Наоборот, перечень запретов, связанных с участием судей Конституционного Суда в политических партиях по сравнению с судьями судов общей юрисдикции существенно расширен ещё первоначальной редакцией закона, что связано с более высоким статусом судей Конституционного Суда, большей их ответственностью и значимостью решений.

Так, помимо того, что судья Конституционного Суда не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, ему также запрещается присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, а также входить в руководящий состав каких-либо общественных объединений, даже если они и не преследуют политических целей.

Кодекс судейской этики ^[11] уточнил нормы закона «О статусе судей в Российской Федерации» путём их расширения, налагая запрет на участие судей в любой политической организации, не только партии. Согласно ч. 2 ст. 21 Кодекса, «Судья не должен состоять, возглавлять или иметь какую-либо должность в какой-либо политической организации; выступать в поддержку политической организации или кандидата на выборную должность, а также публично поддерживать или выступать против кандидата на выборную должность; участвовать в сборе средств, платить взносы или оказывать финансовую поддержку политической организации или кандидату либо посещать мероприятия, спонсируемые политической организацией или кандидатом; публично выражать свои политические взгляды, участвовать в шествиях и демонстрациях, имеющих политический характер, или в других политических акциях».

Законность этого и прочих запретов, устанавливаемых для лица, занимающего должность судьи, подтвердил в своём определении от 28 мая 2009 г. Конституционный Суд Российской Федерации: «Гражданин Российской Федерации, избравший профессиональную деятельность в качестве судьи, добровольно принимает условия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре. Из этого вытекает, что запреты и ограничения, обусловленные специфическим статусом, который приобретает лицо, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица» ^[17].

Запрет на участие в деятельности политических партий распространяется и на судей, пребывающих в отставке. Как справедливо отмечает Г.Т. Ермошин, «В соответствии с п. 3 ст. 3 в его смысловой связи с п. 6 ст. 15 Закона о статусе судей судья в отставке не вправе принадлежать к политическим партиям, материально поддерживать указанные партии и принимать участие в их политических акциях и иной политической деятельности, публично выражать свое отношение к политическим партиям и иным общественным объединениям» ^{[6, с. 93]}. Этот вывод подтверждается и судебной практикой: в случае нарушения судьёй законодательного запрета его отставка может быть прекращена ^[16],[27].

В тот же определении от 28 мая 2009 г. Конституционный Суд разъяснил, что «Возможность прекращения отставки судьи, предусмотренная пунктом 6 статьи 15 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", обусловлена несоблюдением установленных требований и ограничений, имеет целью обеспечение независимости, беспристрастности и авторитета судебной власти, в равной степени касается всех судей, пребывающих в отставке, и не может рассматриваться как вступающая в противоречие с конституционными принципами равенства и независимости судей» ^[17].

Спорным на настоящий момент остаётся вопрос о том, может ли быть судьёй гражданин, приостановивший членство в политической партии. Эта проблема законом не регулируется, но, тем не менее, в 2012 г. Высшая квалификационная коллегия судей отказала судье Арбитражного суда Москвы Максиму Махалкину, просившему о рекомендации на должность судьи Федерального арбитражного суда Московского округа.

Сам кандидат утверждал, что консультировался в Высшем Арбитражном Суде, «но там никто не смог сказать ему, допустил ли он нарушение закона о статусе судей, только приостановив свое членство в партии. По мнению судьи, налицо явная коллизия законов о политических партиях и о статусе судей, поскольку последний ничего о приостановлении членства в партии не говорит» ^[2]. На наш взгляд, законодателю следует внести ясность в этот вопрос.

Итак, на современном этапе развития отечественного государства законодатель возвращается к сложившейся в дореволюционной России практике устранения судей от участия в политической жизни, в том числе, путём запрета состоять членом политической партии, одновременно распространив данное правило и на судей, находящихся в отставке.

Подводя итог нашему исследованию в целом, сделаем вывод: в те периоды развития отечественного государства, когда власть стремилась создать действительно независимый суд, она накладывала жёсткий запрет на участие судей в политических партиях; нарушение указанного запрета влекло за собой досрочное прекращение судейских полномочий или отставки.