Tax Revenues of Local Budgets as an Element of Financial Independency of Municipal Units (the Case Study of the Perm Region)

Налоговые доходы местных бюджетов как составляющая

финансовой самостоятельности муниципальных образований

(на примере Пермского края)

Обеспечение финансовой самостоятельности органов местного самоуправления выступает крайне важной задачей современного управления страной, поскольку успешное социально-экономическое развитие муниципалитетов требует наличия финансовой базы, которая формируется преимущественно за счет собственных доходов местных бюджетов. Однако на протяжении последних лет понятие «собственные доходы бюджетов» претерпевало изменения.

Так, действующие положения статьи 47 Бюджетного Кодекса РФ относят к собственным доходам все доходы соответствующего бюджета, кроме субвенций, предоставляемых на реализацию отдельных полномочий вышестоящих органов власти. Доходы местных бюджетов определены в 55-ой статье 131-го закона, согласно которой к собственным доходам местных бюджетов относятся: а) средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения); б) доходы от местных налогов и сборов; в) отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов; г) иные доходы, кроме субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ. Таким образом, согласно данной трактовке, к собственным доходам местных бюджетов относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, торговый сбор, специальные налоговые режимы «единый налог на вмененный доход», «единый сельскохозяйственный налог», трансферты из вышестоящих бюджетов и прочие неналоговые доходы (от продажи муниципального имущества, сдачи его в аренду и др.).

Данное определение собственных доходов в Бюджетном кодексе появилось в 2007 году. Более ранняя редакция Бюджетного кодекса РФ содержала трактовку собственных доходов, к которым относились такие, поступления по которым органы власти имели полномочия по регулированию их элементов в зависимости от потребностей и возможностей своих территорий. Согласно старой трактовке собственных доходов, в условиях действующего законодательства, к ним можно было бы отнести только земельный налог и налог на имущество физических лиц, торговый сор и два специальных налоговых режима. Самостоятельность бюджетов определялась долей собственных доходных источников в общей сумме доходов бюджета.

Таким образом, произошло изменение толкования понятия «собственные доходы». Теперь к числу собственных доходов муниципальных образований отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а также средства финансовой помощи из бюджетов других уровней. При этом, новое трактование «собственных доходов» местных бюджетов так и не решило самые острые проблемы бюджетов территорий.

Основная проблема, беспокоящая органы власти субъектов Российской Федерации на протяжении последних десятилетий, - это  катастрофическое падение доходов региональных и местных бюджетов в связи с проводимой федеральными органами власти налоговой и бюджетной политикой. Так, начиная с начала 2000-х гг. законодательными органами Российской Федерации были выпущены нормативные документы, существенно урезающие доходные источники региональных и местных бюджетов. Сопровождался этот процесс отменой доли НДС, налога на прибыль организаций, поступавших в региональные и местные бюджеты и пр. Это значительно ограничило самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований в формировании ресурсов, необходимых для реализации собственных функций, и практически лишило их возможности управлять налоговой составляющей региональных и местных бюджетов.

Продолжающаяся в последняя время практика предоставления федеральным законодательством налоговых льгот по региональным и местным налогам, наделение полномочиями региональных и местных властей по регулированию отдельными элементами налогов, ограничивающимися лишь возможностью снижения налоговых ставок (за исключением транспортного налога) и предоставлением налоговых льгот, отсутствие стимулирующих механизмов заинтересованности в расширении собственной налоговой базы регионов, рост дефицитности местных бюджетов – все это привело к необходимости все большего перераспределения финансовых ресурсов через межбюджетные трансферты. Это привело к еще большей финансовой зависимости нижестоящих бюджетов от вышестоящих, потере органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований финансовых средств и сокращению их доходных полномочий.

Финансово-экономический кризис в России, начавшийся в 2014 году, сопровождающийся ухудшением экономической обстановки в России, вызванной валютным кризисом, начавшимся в середине 2014 года и сопровождающимся снижением цен на нефть и экономическими санкциями стран Запада в отношении России, вызвал значительное снижение курса рубля относительно иностранных валют, привёл к увеличению инфляции, а затем к снижению реальных располагаемых доходов населения и потребительского спроса. Большинство отраслей экономики оказались подвержены кризису, в результате чего наступил спад производства, сокращение заработных плат, рост безработицы.

Все это крайне негативно отразилось на налоговых поступлениях бюджетов муниципальных образований.

Рассмотрим, как изменялись налоговые поступления в местных бюджетах на примере бюджетов муниципальных образований Пермского края.

Сравнительные данные по собственным доходам бюджета края, приведенные в таблице 1 на 2009 -2013 гг. свидетельствуют об уменьшении доходов бюджета Пермского края в целом на фоне роста его расходов (табл. 1).

Таблица 1.

Таблица 1. Результаты исполнения бюджетов (г. Москва, Московская область, Приволжский федеральный округ, Пермский край, Волгоградская область​). Дефицит "-", Профицит"+", млн. руб.                 

Источник: составлено автором с сайта Федерального казначейства – показатели исполнения бюджетов. Дата обращения август 2014г.

С 2008 года большинство муниципальных районов и городских округов Пермского края принимают дефицитные бюджеты (более 80% территорий). Практически все муниципальные районы и городские округа Пермского края получают дотацию из областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов (ФФП МР(ГО)). При этом более половины из них получают дотации из областного бюджета, превышающие более чем в 2 раза собственные доходы (в 85% местных бюджетах дотации составляют более 50%).

В настоящее время продолжается рост объемов и удельного веса межбюджетных трансфертов в объеме финансов собственных доходов муниципалитетов.

Так, в 2014 г. доля безвозмездных перечислений в доходах бюджетов городских округов составила 48,6% (рис. 1). В бюджетах муниципальных районов доля безвозмездных перечислений значительно выше - более 77% (рис. 2). Структура доходов бюджетов поселений свидетельствует о том, что данный уровень бюджетной системы обладает наименьшей бюджетной автономией: доля безвозмездных перечислений составляет более 90% их доходов (рис. 3). При такой высокой зависимости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов органы местного самоуправления поселений фактически лишены возможности как управлять собственной доходной базой, так и осуществлять обоснованное финансовое планирование на среднесрочный период.

Бюджетные трансферты в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов используют в случае:

- несбалансированности бюджетной системы по вертикали, т.е. когда централизация расходов бюджета не соответствует децентрализации доходов;

- необеспеченности жителей различных территорий стандартным набором бюджетных услуг, т.е. горизонтальное выравнивание (выравнивающие трансферты);

- необходимости   компенсации   нижестоящим   бюджетам   потерь (увеличение    расходов    или    уменьшение    доходов),    обусловленных решениями вышестоящих органов власти;

- потребности     создания      материальной     заинтересованности территорий         в          проведении          политики,         обеспечивающей государственные интересы («зеркальные» трансферты), которые выделяются на определенные цели, но цели сформулированы достаточно широко, что дает регионам свободу выбора собственных подходов в заданных рамках.

Регионы и муниципалитеты вынуждены проводить политику стимулирования поиска собственных доходных источников на местном уровне в условиях полного отсутствия интереса к данным направлениям реформирования своих бюджетов у местных властей. Между тем, повышение эффективности распределения финансовых ресурсов на региональном уровне возможно посредством развития собственной налоговой базы, повышение доли налоговых источников доходов местных бюджетов.

Рисунок 1. Структура доходной части бюджетов городских округов в 2014 г.

Рисунок 2. Структура доходной части бюджетов муниципальных районов в 2014 г.

Рисунок 3. Структура доходной части бюджетов городских и сельских поселений в 2014 г.

                  Источник: составлено автором по данным Федерального казначейства

Кроме того, возможна эквивалентная замена средств финансовой помощи на дополнительные нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц, что побуждает местные органы власти искать собственные источники доходов вне финансовой помощи из областного бюджета. Однако, в том случае, если муниципалитеты принимают решение использовать средства из ФФП, они слабо заинтересованы в повышении размера доходной базы своих бюджетов. Следовательно, снижение объемов финансовой помощи областным бюджетом должно стимулировать муниципальные образования к поиску собственных источников своих доходных полномочий, как в отношении налоговых, так и неналоговых поступлений.

Проанализируем динамику поступлений налоговых доходов в Пермском крае.

В бюджеты муниципальных образований края поступают: налог на доходы физических лиц (норматив отчислений на местных уровень соствыляет15% суммы налога), налог на имущество физических лиц (100%), земельный налог (100%), торговый сбор (100%), единый налог на вмененный доход (100%), единый сельскохозяйственный налог (100%) (табл. 2- 19 ).

Исследование проведено на примере 48 муниципальных образованиях Пермского края (40 муниципальных районов, 8 городских округов).

Таблица 2. Динамика поступлений налога на доходы физических лиц, 2012-2014гг., млн. руб.

По данным таблицы 1 заметно очевидное снижение темпов роста НДФЛ.

Ранжирование муниципальных образований по темпу роста НДФЛ, в таблице 3 выделены муниципальные образования с высокой степенью, критической и допустимой степенью угрозы недопоступлений сумм этого налога в местные бюджеты (рис.4).

Таблица 3.

Ранжирование муниципальных образований по темпу роста НДФЛ.

В 2014 г. самая большая величина поступлений доходов от НДФЛ в местный бюджет наблюдается в г. Березники, Чайковский, г. Соликамск. Самая низкая величина поступлений от НДФЛ в местный бюджет у Еловского, Косинского, Юрлинского районов.

Темп роста поступлений доходов от НДФЛ отражает тенденцию общего снижения величины поступлений от НДФЛ в местный бюджет в 2014г., что усугубляется ростом недоимки по НДФЛ.

Таблица 4. Недоимки по налогу на доходы физических лиц, млн. руб.

Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы недопоступлений налога вследствие недоимок дало следующую картину:

Таблица 5. Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы недопоступившего налога вследствие недоимок*

*Информации о недоимках по НДФЛ отсутствует в следующих муниципальных образованиях: Бардымский, Березовский, Верещагинский, Горнозаводский, Гремячинский, Еловский, Ильинский, Карагайский, Кизеловский, Кишертский, Красновишерский, Краснокамский, Куединский, Кунгурский, Октябрьский, Ординский, Осинский, Пермский, Сивинский, Соликамский, Суксунский, Уинский, Усольский, Чернушинский, Гайнский, Кочевский, Юрлинский и Юсьвинский р-ны, г. Березники,    г. Соликамск, г. Губаха, г. Кудымкар, ЗАТО Звездный

Таблица 6. Динамика поступлений налога на имущество физических лиц, 2012-2014гг., млн. руб.

В 2014 г. высокая величина поступлений доходов от налога на имущество физических лиц у Пермского района, г. Березники, Чайковского района. Самая низкая величина поступлений доходов от налога на имущество физических лиц в местный бюджет у Гайнского, Косинского, Юрлинского районов. По темпу высокого роста поступлений доходов от налога на имущество физических лиц выделяются Пермский и Соликамский районы (рис. 5).

Таблица 7. Ранжирование муниципальных образований по темпам роста налога на имущество физических лиц.

Ранжирование муниципальных образований Пермского края по размеру недоимок по налогу на имущество физических лиц:

Таблица 8. Недоимки по налогу на имущество физических лиц*

Таблица 9. Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы недопоступлений налога вследствие недоимок*

* Информации о недоимках по налогу на имущестыо физических лиц отсутствует в следующих муниципальных образованиях: Большесосновский, Верещагинский, Гайнский, Добрянский, Ильинский, Кизеловский, Косинский, Красновишерский, Краснокамский, Кудымкарский, Нытвенский, Ординский, Оханский, Очерский, Суксунский, Усольский, Частинский, Чердынский, Юрлинский и Юсьвинский р-ны, г. Губаха

Таблица 10. Динамика поступлений земельного налога, 2012-2014гг., млн. руб.

В 2014 г. высокая величина поступлений доходов от земельного налога у г. Березники, г. Соликамска и Пермский район. Самая низкая величина поступлений доходов от земельного налога в местный бюджет у Красновишерского, Чернушинского и Чусовского районов.

Темп роста отражает общую тенденцию увеличения величины поступлений доходов от земельного налога в местный бюджет в 2014г. (рис. 2).

Таблица 11. Недоимки по земельному налогу*

* Информации о недоимках по земельному налогу отсутствует в следующих муниципальных образованиях: Бардымский, Березовский, Большесосновский, Верещагинский, Горнозаводский, Добрянский, Еловский, Ильинский, Карагайский, Красновишерский, Нытвенский, Оханский, Очерский, Пермский, Сивинский, Соликамский, Суксунский, Усольский, Чайковский, Частинский, Чердынский, Чусовской, Гайнский, Косинский, Кочевский и Кудымкарский р-ны, г. Пермь, г. Кунгур, г. Губаха, г. Кудымкар

Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы налоговых недопоступлений по земельному налогу вследствие недоимок дало следующую картину:

Таблица 12. Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы недопоступившего налога вследствие недоимок по земельному налогу*

Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы налоговых недопоступлений по земельному налогу вследствие недоимок дало следующую картину:

Таблица 13. Динамика поступлений единого налога на вмененный доход, 2012-2014гг., млн. руб.

В 2014 г. высокими значениями величины поступлений ЕНВД в местный бюджет выделяются г. Соликамск, г. Березники и Чайковский район. Низкие значения у Гайнского и Кишертского районов. Темп роста отражает тенденцию общего увеличения величины поступлений доходов от ЕНВД в местный бюджет в 2014г.

В большинстве муниципальных образований Пермского края наблюдается положительная динамика по ЕНВД

Таблица 14. Ранжирование муниципальных образований по темпам роста ЕНВД.

Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы недопоступлений ЕНВД вследствие недоимок дало следующую картину:

Таблица 15. Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы недопоступлений налога вследствие недоимок*

* Информации о недоимках по ЕНВД отсутствует в следующих муниципальных образованиях: Александровский, Бардымский, Большесосновский, Добрянский, Еловский, Ильинский, Карагайский, Красновишерский, Краснокамский, Куединский, Кунгурский, Октябрьский, Ординский, Оханский, Пермский, Сивинский, Соликамский, Суксунский, Усольский, Чайковский, Частинский, Чердынский, Чернушинский, Гайнский, Косинский, Кочевский,  Кудымкарский, Юрлинский и Юсьвинский р-ны, г. Пермь, г. Березники, г. Соликамск,         г. Кунгур, г. Губаха, г. Кудымкар

Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы налоговых недопоступлений по ЕНВД вследствие недоимок дало следующую картину:

Таблица 16. Ранжирование муниципальных образований Пермского края по степени угрозы недопоступившего налога вследствие недоимок по ЕНВД*

Таблица 17. Динамика поступлений единого сельскохозяйственного налога на вмененный доход, 2012-2014гг*.

*Информации о поступлении доходов по единому сельскохозяйственному налогу отсутствует в следующих муниципальных образованиях: Бардымский, Еловский, Кизеловский, Кишертский, Красновишерский, Краснокамский, Кунгурский, Нытвенский, Ординский, Пермский, Соликамский, Суксунский, Уинский, Частинский, Чернушинский, Чусовской, Гайнский, Кудымкарский и Юсьвинский р-ны, г. Губаха, ЗАТО Звездный

Таблица 18. Ранжирование муниципальных образований по темпам роста ЕСХН*

*Информации о недоимках по единому сельскохозяйственному налогу отсутствует

Проведенный анализ налоговых поступлений в динамике позволил сделать следующие выводы:

1. Наблюдается общая тенденция снижения темпов роста налоговых доходов муниципальных образований (общий темп прироста в 2013 г. относительно 2012 г. – +16,61%, в 2014 г. относительно 2013 г. – -12,17%). 

2. В 2013 г. положительный темп прироста наблюдается у всех муниципальных образований.

3. В 2014 г. из 48 муниципальных образований имеют положительный темп прироста Еловский, Ильинский, Кудымкарский, Косинский, Суксунский, Юрлинский и Юсьвинский районыны (это муниципальные образования с невысокими налоговыми доходами).

4. Самый высокий темп падения налоговых доходов характерен для Гремячинского (21,72%), Чусовского (20,75%) и Чердынского (20,57%) районовов

5. Группировка муниципальных образований по величине налоговых доходов  не изменилась в 2012-2013 гг., однако в 2014 г. изменения произошли, а именно:

- количество МО с высокой величиной налоговых доходов сократилось с 13до 9 ( Пермь, Кунгур, Лысьва, Березники, Соликамск, Пермский р-н, Чайковский р-н, Краснокамский р-н, Чусовской р-н);

- увеличилось количество муниципалитетов с умеренной величиной налоговых доходов с 10 до 13 (это риск увеличения группы МО с низкими доходами в будущем);

- количество муниципалитетов с низкой величиной налоговых доходов не изменилось 12 (ЗАТО Звездный, Б-Сосновский, Еловский, Частинский, Оханский, Кишертский, Сивинский, Уинский, Юрлинский, Кочевский, Косинский, Гайнский р-ны).

6. Наблюдается тенденция снижения диверсифицированности структуры налоговых доходов местных бюджетов, которая выражается в быстром увеличении удельного веса НДФЛ за счет других налогов, поступающих в местные бюджеты.

7. Отрицательно влияет на самостоятельность муниципалитетов и ситуация, при которой основным источником налоговых доходов муниципальных образований всех типов является федеральный налог на доходы физических лиц. Управлять элементами данного налога органы местного самоуправления фактически не имеют возможности. Местные налоги и налоги от специальных налоговых режимов, некоторые параметры которых в соответствии с налоговым законодательством определяются муниципальными образованиями, для всех типов муниципалитетов покрывают лишь небольшую часть расходных обязательств муниципалитетов. Поступления по указанным налогам обеспечивают менее трети налоговых доходов бюджетов муниципальных образований. Исключение составляет земельный налог, удельный вес поступлений по которому в налоговых доходах местных бюджетов значительно варьируется.

8. Формирование доходной части муниципальных бюджетов Пермского края проходит не в равнозначных условиях, которые определяются наличием разных по объему налоговых баз.

Зависимость бюджетов муниципальных районов межбюджетных трансфертов составила свыше 80 % и свыше 70 % соответственно. В отношении муниципальных районов данное положение отчасти оправдывается высокой неравномерностью их социально-экономического   развития,   а   по   отношению   к   муниципальным   районам ситуация представляется критической. Результаты проведенного анализа свидетельствуют, о том, что в ходе муниципальной реформы в России закрепилась модель «трансферто-зависимого» муниципального района.

Перераспределительная система межбюджетных отношений, представляющая собой в настоящее время только механизм выравнивания бюджетной обеспеченности, не решает проблему вертикальной сбалансированности российской бюджетной системы. Это способствует развитию иждивенческих настроений. При этом, несмотря на многочисленные реформы в налоговой сфере, многие муниципальные образования не выполняют налоговых обязательств перед вышестоящими бюджетами, в то время как пользуются средствами этих бюджетов в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов и других видов финансовой помощи. На протяжении длительного времени перед местными органами власти и управления встают трудные задачи финансирования растущих объемов социальных потребностей.

В этой связи крайне важно создание гибкой системы налогово-бюджетных отношений центра и регионов, что, в свою очередь, предполагает наличие равного правового статуса между субъектами РФ и разграничение полномочий между центральной и региональной властями сообразно их экономическим задачам. Становится очевидным, что необходимо создание инновационной финансовой системы территории, способствующей решению проблем финансового обеспечения бюджетов территорий.

При этом важна не только стабильность поступления налоговых доходов в соответствующие бюджеты, при которой появляется заинтересованность местных органов власти в развитии территории, но и возможность влияния на налоги (их рост), их элементы.

Список литературы

1. Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № ІЗІ-ФЗ

2. Европейская Хартия местного самоуправления. (г. Страсбург, 15 октября 1985 года).  Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных актов. М., 1998. Конституция Российской Федерации. М., 1998.

3. Балынин И. В. Финансовое обеспечение муниципальных образований в условиях экономической турбулентности: приоритеты, проблемы и пути решения / Аудит и финансовый анализ. 2016. №2. С. 163-167.

4. Гончаренко Л.И., Савина О.Н. Актуальные вопросы формирования инвестиционной привлекательности региона на современном этапе развития российской экономики /Экономика. Налоги. Право.2014. № 5. С. 117-125.

5. Ложечко А. С.  Налоговый потенциал субъекта Российской Федерации как элемент системы управления доходами регионального бюджета / Сборник статей Международной научно-практической конференции. 2016. С. 168-179.

6. Паздникова Н.П. Моделирование регионального мониторинга государственных программ / Экономика и менеджмент систем управления. 2016. Т. 19. № 1.3. С. 337-342.

7. Пинская М. Р. Гармонизация налоговых отношений в федеративном государстве : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / М-, 2010. 397 с.

8. Савина Е.О., Ксиропулос И.О. Налоговый компонент социальной поддержки населения: актуальные вопросы налоговой политики / East European Scientific Journal WSCHODNIOEUROPEJSKIE CZASOPISMO NAUKOWE. 2016. vol.1 № 4(8). C. 139-142.

9. Тютюрюков Н.Н., Тернопольская Г.Б. Налоги в стратегии развития России/ Научные труды Вольного экономического общества России. 2016. Т. 197. С. 190-197.

10. Тютюрюков Н.Н., Тютюрюков В.Н. Региональные и местные налоговые доходы / Финансы. 2012. №4. С. 23.