On the issue of the nature of objections against the results of government control and supervision

Sofronova Dar'ya Postgraduate at the Department of Administrative and Finance Law of the Lobachevsky Nizhny Novgorod State University  603000, Russia, Nizhny Novgorod, Pr. Gagarina, 23 dusyas.92@mail.ru Other publications by this author

23 июля 2003 г. был принят Указ Президента РФ N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», который в качестве основных целей регулирования назвал повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Одним из приоритетных направлений административной реформы данным указом было обозначено ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.  На сегодняшний день вопрос реформирования системы государственного контроля и надзора по-прежнему является  одной из активно обсуждаемых тем в правовой среде. Это связано не только с важностью и актуальностью названной сферы отношений в условиях современного государства, но и с рядом возникающих при реализации  административной реформы проблем.

Говоря об ограничении вмешательства государства в деятельность предпринимательских структур, важно отметить тенденцию снижения общего количества проверок. Так, согласно Количественному анализу деятельности надзорных органов в Российской Федерации в 2011-2014 гг. в 2014 году количество проверок снизилось по сравнению с 2011 г. на 17%. Однако основное снижение происходит за счет сокращения количества проверок, проводимых федеральными контрольными органами: в 2014 г. по сравнению с 2011 г. количество федеральных проверок снизилось на 31%. Одновременно количество проверок, проводимых при осуществлении регионального  и муниципального государственного контроля, стабильно увеличивается: в 2014 г. по сравнению с 2011 г. количество региональных проверок увеличилось на 43%; количество муниципальных проверок увеличилось на73% ^{[1, с.124]}.

Таким образом, несмотря на статистическое снижение общего количества проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, ежегодно проводится огромное количество проверочных контрольно-надзорных мероприятий. В 2014 году в Российской Федерации федеральными, региональными и муниципальными органами контроля было проведено 2 377 тысяч проверок. При этом на федеральном уровне контрольно-надзорная деятельность сконцентрирована в 7–8 государственных органах, на которые приходится более 90% «федеральных» проверок, а значит, почти ⅔ проверок, проводимых в стране. Среди таких органов отмечены МЧС России, Роспотребнадзор, ФНС России, Ростехнадзор, Роструд, МВД России, Россельхознадзор, Ространснадзор ^{[1, с.125]}.

Масштабы контрольно-надзорных мероприятий требуют наличие четких и понятных правил их осуществления, а также действенных механизмов реализации прав всеми участниками контрольно-надзорного производства и механизмов защиты законных интересов подконтрольных субъектов. Кроме того, важнейшим условием выполнения государственной функции по контролю и надзору за деятельностью хозяйствующих субъектов является точное соблюдение органами власти требований закона.

На сегодняшний день отношения в области организации и осуществления государственного, муниципального контроля (надзора) регулируются федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный закон устанавливает меры по защите прав и законных интересов субъектов предпринимательства при осуществлении органами и должностными лицами государственной и муниципальной власти в отношении них контрольно-надзорных мероприятий в форме проверок.

Однако анализ указанного закона, к сожалению, не позволяет сделать вывод о высоком качестве регламентации названной им сферы отношений. В частности, представляет интерес такой аспект защиты прав субъектов предпринимательства, как принесение возражений в отношении акта проверки или предписания об устранении выявленных нарушений, так как реализация данного механизма защиты сопряжена с некоторыми трудностями.

Как указано в пункте 12 статьи 16 закона о защите прав предпринимателей, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений.

Прежде всего, нужно отметить, что фактические обстоятельства, установленные в ходе проверки, и сделанные на их основе выводы, составляют ядро, на котором основываются результаты проверочных мероприятий и принимаемые в отношении организации или гражданина меры. В связи с этим материальная сторона контрольно-надзорного мероприятия в обязательном порядке должна быть всесторонне изучена с учетом прав и позиций проверяемого и полномочий проверяющего.

Вместе с тем закон о государственном контроле не содержит указаний на обязательность рассмотрения и дачи ответов на представленные предпринимателем возражения. Как следует из судебной практики, возражения учитываются при подведении итогов проверки, поэтому отсутствие письменного ответа на возражения не может свидетельствовать о нарушении требований закона ^[2]. Также правоприменительные органы указывают, что закон не обязывает проверяющий орган разъяснять лицу, в отношении которого проводилась проверка, порядок и сроки представления в орган государственного контроля (надзора) возражений в отношении акта проверки и (или) выданного предписания ^{[3, 4]}.

В этой связи целесообразно прибегнуть к основным постулатам теории права, а именно, к вопросу правоотношений. Отношения между проверяемым лицом и проверяющим органом являются юридически значимыми, т.е. являются правоотношениями. Следовательно, они состоят из необходимых взаимосвязанных элементов (субъект, объект, субъективная сторона, объективная сторона), образуя юридическую конструкцию состава правоотношения.

Общеизвестно, что субъекты правовых отношений взаимосвязаны юридическими правами и обязанностями, эта связь есть правоотношение, в рамках которого праву одной стороны корреспондирует (соответствует) обязанность другой, интересы одного могут быть реализованы лишь посредством другого ^[5].

Применительно к правоотношениям субъектов контрольно-надзорной деятельности праву одной стороны (подконтрольного субъекта)  на обоснование своей позиции должна корреспондировать обязанность другой стороны (контролирующего лица) принять во внимание данное обоснование и учесть его при вынесении соответствующего решения. В противном случае, механизм представления возражений не только не соответствует юридической конструкции правоотношений, но и теряет свою практическую значимость, становится «нерабочим».

Как верно отмечено А. В. Мартыновым, административно-надзорное производство служит процессуальной формой реализации административного надзора. В структуру административно-надзорного производства входят принципы, одним из которых является такой специальный процессуальный принцип, как принцип объективности при осуществлении административного надзора ^{[6, с.185]}.

Принцип объективности согласуется с идеей снижения избыточного государственного регулирования в бизнес-среде, изложенной в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года ^[7],  и выступает гарантией обеспечения прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Однако очевидно, что данный принцип не может быть реализуем в ситуации игнорирования возражений подконтрольного субъекта на составленный в отношении него акт проверки или предписание.

Стоит отметить, что в действующем законе о защите прав предпринимателей, который на сегодняшний день является общим законодательным актом в сфере контроля и надзора, среди принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), принцип объективности не назван. Вместе с тем в целях эффективного и качественного правового регулирования сферы контроля и надзора представляется важным и необходимым закрепить данный принцип на законодательном уровне.

Как известно, Министерство экономического развития РФ подготовило проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» ^[8], который более детально регулирует сферу отношений при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора). В статье 5 названного законопроекта закреплен принцип объективности, который предполагает, что организация и осуществление государственного и муниципального контроля (надзора) должны основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного вреда охраняемым законом ценностям и соблюдения законодательства в соответствующей сфере деятельности.

Как видно, данный принцип не охватывает вопросов разрешения административно-правового спора, процедуры проведения контрольно-надзорных мероприятий, процедуры рассмотрения органами власти нарушений, в частности, с учетом представленных возражений, вопроса привлечения подконтрольного лица  к ответственности.

Вместе с тем в ситуации несогласия поднадзорного субъекта с итоговыми документами проверки возникает административно-правовой спор.  «Административно-правовой спор представляет собой разногласия между субъектами административно-правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и (или) законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определенной правовой процедуры» ^[9].

В связи с изложенным считаем, что принцип объективности должен иметь более широкое применение. Так, верным было бы расширить его содержание положениями о том, что любые возникающие  в ходе осуществления контрольно-надзорной деятельности административно-правовые споры должны разрешаться на основе принципа объективности, предполагающего непредвзятую и верную оценку всех обстоятельств контрольно-надзорного производства.

Говоря о статусе возражений на акт проверки или предписание в контрольно-надзорном производстве, необходимо также отметить следующее. В рамках гражданского, уголовного процесса существуют правила об обязательности рассмотрения всех заявленных ходатайств (ст.166 ГПК РФ, ст.271 УПК РФ), а также правила об оценке объяснения стороны спора наряду с другими доказательствами (ст.68 ГПК РФ, ст.88 УПК РФ). Поскольку административный процесс является разновидностью юридического процесса ^[10], а административно-надзорное производство занимает одно из центральных мест в административном процессе ^{[6, с.185]}, то правило об обязательности рассмотрения и учета при принятии решения позиции стороны может быть по аналогии закреплено и применительно к процедуре проведения проверочных мероприятий в ходе контрольно-надзорной деятельности. 

Также полагаем необходимым обратиться к концепции спора о праве как юридической форме конфликта, поскольку отсутствие единства в вопросах надлежащего осуществления прав и исполнения обязанностей у участников контрольно-надзорной деятельности предполагает наличие спора о праве. Согласно названной концепции, спор о праве как юридическая форма, способ развития и разрешения конфликта характеризуется равенством правового положения его сторон. Это равенство выражается в равенстве их правомочий – праву одной стороны заявлять правопритязания соответствует право другой выдвигать возражения и не признавать предъявляемые требования. Взаимное положение спорящих сторон препятствует каждой из них единолично, своей властью, ликвидировать спор о праве и осуществить свои правопритязания желаемым образом. Устранение спора возможно либо совместными усилиями сторон путем урегулирования, в том числе на компромиссной основе, либо в юрисдикционном порядке посредством обращения одной из них к компетентному органу власти за принудительным осуществлением права ^[11].

Таким образом, применительно к контрольно-надзорным правоотношениям равенство правомочий их участников на выражение своей позиции в споре и возможность его урегулирования лишь путем их взаимодействия также свидетельствует о необходимости однозначного решения вопроса о природе и значимости представленных возражений на акт проверки или выданное предписание в пользу утверждения обязательности их учета и рассмотрения.

Помимо сказанного, обращает на себя внимание и то, что положения о возражениях как о способе оспаривания выводов проверяющего органа содержатся в статьях, посвященных оформлению результатов проверки (статья 16 Закона № 294-ФЗ от 26.12.2008г., статья 62 проекта Закона о государственном контроле), а не в главах о защите прав подконтрольных субъектов. То есть, исходя из юридической техники данных правовых актов, выражение несогласия с фактами и заключениями, отраженными в акте проверки, и указаниями, содержащимися в предписании об устранении нарушений, не признается законодателем способом защиты  прав и законных интересов граждан и организаций. При этом в ряде действующих административных регламентов положения о представлении возражений содержатся в главе о досудебном (внесудебном) порядке обжалования решений и действий (бездействия) проверяющего органа ^[12].

Такая неопределенность в отношении правовой природы возражений на результаты проверки существенно снижают значимость данного института и умаляют авторитет законодательных предписаний. По словам немецкого правоведа Рудольфа фон Иеринга, «техническое несовершенство права не есть лишь частичное несовершенство, не есть пренебрежение отдельной стороной права. Техническое несовершенство представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во всех его целях и задачах» ^{[13, с.24]}.

Для целей гарантированности защиты прав и интересов субъектов предпринимательства при осуществлении в отношении них государственного контроля (надзора), муниципального контроля наличествующая неопределенность относительно статуса возражения на акт проверки или выданное предписание в законодательстве с неизбежностью должна быть преодолена.

Автором предлагается внести следующие изменения в действующий закон о защите прав юридических лиц  либо учесть данные предложения при принятии нового закона о контроле и надзоре:

Во-первых, норму о праве подконтрольного субъекта на представление возражений на акт проверки поместить в раздел (главу), посвященный способам защиты прав граждан и организаций при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора);

Во-вторых, закрепить принцип объективности при организации и осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора, который, в частности предполагает непредвзятую оценку всех доказательств и утверждений, учет позиции стороны при разрешении любого административно-правового спора;

В-третьих, установить императивную обязанность контролирующих и надзирающих органов рассматривать в регламентированном законом порядке представленные подконтрольными субъектами возражения, давать ответ на представленное возражение на акт проверки, принимать по результатам рассмотрения соответствующие решения и учитывать их при принятии итоговых актов и решении вопроса о привлечении к ответственности.