Administrative status of customs agencies as customs control subjects in the modern period

Agamagomedova Saniyat ORCID: 0000-0002-8265-2971 Senior Research Fellow Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Other publications by this author

В системе таможенного контроля особое место принадлежит таможенным органам как органам исполнительной власти, как административным органам, как субъектам, обладающим властными полномочиями и осуществляющим таможенный контроль. Административно-правовой статус таможенных органов как субъектов таможенного контроля имеет особенности как структурно-функционального, так и институционального свойства.

А.Н. Козырин справедливо полагает, что отправной точкой при анализе сущности таможенных органов должен служить тезис о многообразии и разноплановости задач, решаемых ими в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Полифункциональный подход к анализу таможенных органов исходит из того, что ими опосредуются разнообразные аспекты внешнеэкономической деятельности ^{[1, с. 15]}. Об уникальности таможенных органов, синтезирующих в современных условиях столь разные функции, говорит и О.Ю. Бакаева ^{[2, с. 120]}.

Согласно толковому словарю С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «таможня – учреждение, занимающееся контролем провоза через границу грузов, багажа, почты и взиманием пошлин, сборов» ^{[3, с. 790]}. Следовательно, даже у неспециалистов таможенные органы ассоциируются с двумя понятиями функционального свойства: контролем и взиманием платежей (фиском). Данные понятия неразрывно связаны, определенным образом взаимообусловлены и переплетены в контексте контрольно-надзорной деятельности таможенных органов как в историческом аспекте, так и в современных условиях. Подобная взаимосвязь исторически обусловлена и находит подтверждение в закономерностях становления и развития таможенной службы.

Таможенные органы исторически возникают одновременно и как фискальные (сбор мыта, позже - тамги), и как контрольные (контроль за правильностью исчисления и взимания таможенных платежей), и как правоохранительные (борьба с контрабандой).

Современная система таможенных органов организационно начинает формироваться в начале 90-х годов прошлого века. Создание основ рыночной экономики в России, либерализация внешнеэкономических связей и прежде всего отмена государственной монополии внешней торговли привели к преобразованию всей системы таможенных органов в России ^{[1, с. 15]}.

Таможенные органы РФ сегодня составляют единую федеральную централизованную систему. Должностными лицами таможенных органов являются граждане Российской Федерации, замещающие в порядке, установленном законодательством РФ, должности сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов РФ. В соответствии со статьей 10 Закона система таможенных органов включает в себя четыре уровня:

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (в настоящее время – ФТС России);

2) региональные таможенные управления;

3) таможни;

4) таможенные посты ^[4].

Под единой системой таможенных органов имеется в виду иерархически выстроенная совокупность таможенных органов в соответствии с их компетенцией и поставленными перед ними едиными целями и задачами в области таможенного дела. Вместе с тем она представляет собой сложную подсистему общей системы органов исполнительной власти РФ ^{[5, с. 111]}.

Ученые относят таможенные органы к различным группам административных органов в системе государственного управления.

В.Е. Чиркин относит таможенные органы к органам межотраслевого (функционального) управления, важнейшим элементом которого является контроль и надзор ^{[6, с. 187-188]}.

О.Ю. Бакаева представляет таможенный орган как государственный орган исполнительной власти (федеральную службу и подчиненные ей органы), наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции по контролю и надзору в области таможенного дела в целях содействия развитию внешней торговли ^{[2, с. 114]}.

По мнению А.Б. Новикова, государство наделяет таможенные органы собственными контрольными функциями, вводя эти органы федеральной исполнительной власти в число основных субъектов контрольной деятельности государства в таможенном деле. Это означает, что при реализации таможенной политики контрольная деятельность органов государственной власти, включая таможенные органы, носит функциональный характер ^{[7, с. 28]}.

Д.А. Янчуков считает систему таможенных органов составляющей частью сил обеспечения безопасности РФ, системы правоохранительных и военизированных органов государства ^{[8, с. 28]}.

Другие авторы полагают, что таможенные органы – это специальные органы, уполномоченные заниматься таможенным делом ^{[9, с. 29]}.

Следует согласиться с учеными, которые в попытке разграничить отраслевое и межотраслевое управление утверждают, что функциональное регулирование ничем не отличается от отраслевого регулирования, ибо в том, и в другом варианте оно осуществляется в пределах порученной данному государственному комитету или министерству «сферы деятельности», т.е. есть имеет определенные границы, а также в отношении как неподчиненных им организационно иных исполнительных органов или объектов, так и подчиненных ^{[10, с. 529]}.

Подобная комплексность управления в таможенной сфере, «полифункциональность» административной деятельности таможенных органов, определенное смешение и переплетение правомочий таможенных органов, в том числе и в рамках осуществления таможенного контроля, а также размытость границ контроля и надзора в таможенном деле обусловили сложность теоретического осмысления и научного обоснования административной деятельности таможенных органов в целом, и ее контрольно-надзорного направления в частности.

По мнению А.Ф. Ноздрачева, таможенное право регулирует те отношения с участием таможенных органов, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных на них функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий. Именно поэтому таможенный орган и выступает в роли главного субъекта таможенных отношений. Таможенные отношения представляют собой поле реализации функций и осуществления полномочий таможенных органов ^{[5, с. 46-47]}.

Еще в 2000 году ведущие специалисты в области административного права справедливо отмечали затруднительность анализа административно-правового статуса Государственного таможенного комитета (ГТК России). По их мнению, при характеристике ГТК необходимо учитывать, что в своей деятельности он теснейшим образом связан с Минэкономики РФ, которое по вопросам, отнесенным к сфере их деятельности, оказывает регулирующее и координирующее воздействие на функционирование таможенной системы. С другой стороны, ГТК играет существенную роль в осуществлении валютно-финансового контроля, а также в обеспечении экономической безопасности РФ ^{[10, с. 537]}.

Сложность определения административно-правового статуса ФТС России как преемника ГТК России сохраняется и в современных условиях. Она усугублена последними структурными преобразованиями системы таможенных органов, переподчинением ее Министерству финансов РФ. Данные преобразования обусловлены стремлением оптимизировать структуры федеральных органов исполнительной власти и построить единую управленческую систему учета и администрирования налоговых и таможенных платежей, которая без увеличения налоговой нагрузки позволит повысить как эффективность администрирования, так и собираемость налогов.

Отметим, что предложения о передаче таможенной службы в ведение Минфина, который также контролирует деятельность ФНС России, были аргументированы О.Ю. Бакаевой более десяти лет назад ^{[2, с. 108]}. Время подтвердило верность научных прогнозов ученого.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями ^{[11, с. 79]}.

Ученые выделяют основные черты таможенных органов как органов исполнительной власти:

- будучи самостоятельной составной частью системы исполнительной власти в РФ, таможенные органы исключительно и непосредственно осуществляют таможенное дело;

- таможенные органы обладают строго определенной компетенцией в области таможенного дела;

- деятельность таможенных органов в процессе осуществления таможенного дела по своему юридическому содержанию является исполнительной, контрольной и надзорной. В целом, таможенные органы наделены широкими полномочиями самостоятельного нормативно-правового регулирования, правоприменения и правоохраны;

- таможенные органы создаются, реорганизуются и ликвидируются вышестоящими органами исполнительной власти ^{[5, с. 86-87]}.

Под таможенным органом в Таможенном союзе отдельные авторы понимают орган исполнительной власти государства-члена таможенного союза, уполномоченный в области таможенного контроля ^{[12, с. 197]}.

И.В. Тимошенко полагает, что таможенные органы России – это государственные органы, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела ^{[13, с. 59]}.

Систему таможенных органов не следует понимать и рассматривать как устоявшуюся структуру, сформированную единожды и на длительный период.

Чем выше степень соответствия субъекта управления объекту, тем эффективнее осуществляется управление той или иной системой ^{[14, с. 145]}. Под воздействием развития внешнеэкономических отношений система таможенных органов как субъект управления меняется, совершенствуется, трансформируется в целях максимального соответствия контролируемой системе. В связи с этим следует признать сложность административно-правового статуса таможенных органов как органов таможенного контроля, обусловленную многообразием и разноплановостью выполняемых ими функций. Специфика административно-правового статуса таможенных органов определяет вектор оптимизации структурной организации таможенных органов в системе органов исполнительной власти.

Формирование рыночных механизмов российской экономики, административная реформа в сфере государственного управления, участие России в интеграционных процессах, вступление во Всемирную торговую организацию – эти и другие факторы оказали и продолжают оказывать влияние как на структуру системы таможенных органов Российской Федерации, так и на ее административный функционал.  Совершенствование административно-правового статуса таможенных органов продолжается и направлено на системную и «беспробельную» административно-правовую регламентацию полномочий таможенных органов, важнейшими среди которых являются контрольно-надзорные.