Anti-corruption powers of the Heads of the constituent entities of the Russian Federation: issues of legal regulation

Kabanov Pavel Aleksandrovich Doctor of Law Professor, the department of Criminal Law and Procedure, Kazan Institute of Economics, Management and Law 420111, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. Moskovskaya, 42, of. NII protivodeistviya korruptsii kabanovp@mail.ru Other publications by this author

Противодействие коррупции – сложный процесс, осуществляемый различными государственными и общественными институтами, требующий разграничения между ними функций, задач и полномочий. Последовательное, системное, а самое главное, результативное противодействие коррупции не возможно без четкого разграничения полномочий между его субъектами, осуществляющими реализацию государственной политики противодействия коррупции. Это важное положение частично нашло свое отражение в статье 5 Федерального закона «О противодействии коррупции», в которой в общем виде закреплены полномочия отдельных должностных лиц государства (Президента Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации), федеральных и региональных органов государственной власти в сфере противодействия коррупции ^[89]. Эта норма носит общий характер и не предусматривает конкретизации полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и их должностных лиц, в том числе и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации (далее по тексту – глав субъектов Российской Федерации – примечание автора – П.К.). Одновременно, отдельными федеральными законами для решения основных задач по реализации государственной политики противодействия коррупции главы субъектов Российской Федерации наделяются некоторыми важными антикоррупционными полномочиями. В числе антикоррупционных полномочий глав субъектов Российской Федерации выделяются следующие:

а) по отрешению в установленном порядке от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в связи с неисполнением им антикоррупционных запретов, требований, ограничений или обязанностей ^[96];

б) по осуществлению контроля за доходами и расходами отдельных категорий лиц ^[23], связанного с получением сведений составляющих банковскую ^[12], налоговую ^{[14; 36]} или иную, охраняемую законом тайну ^[18] в целях противодействия коррупции. При этом наделение этими полномочиями глав субъектов Российской Федерации не всегда находят поддержку среди специалистов-правозащитников ^{[119, c.166-169]}.

Указанные выше антикоррупционные полномочия глав субъектов Российской Федерации дополнительно закреплены указами Президента Российской Федерации ^{[31; 57]}. Кроме того Президент Российской Федерации иногда, в соответствии с федеральным законодательством, и сам им делегирует отдельные федеральные полномочия в сфере противодействия коррупции. В числе делегированных Президентом Российской Федерации главам субъектов Российской Федерации полномочий в сфере противодействия коррупции можно отметить следующие:

- создание государственных органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений (региональных специализированных антикоррупционных органов);

- образование комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации (региональных межведомственных специализированных координационных антикоррупционных органов);

- обеспечение правового регулирования деятельности названных региональных антикоррупционных органов ^[35];

- обеспечение исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, мероприятий предусмотренным действующим Национальным планом противодействия коррупции ^{[37; 38]};

- обеспечение организации и исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами отдельных антикоррупционных мер ^[32].

Как показывает правотворческая и правоприменительная практика противодействия коррупции, представленные федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами полномочия главам субъектов Российской Федерации, не в полной мере отражают деятельность этих лиц в сфере противодействия коррупции. Такое положение дел понятно, поскольку отдельные полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции закрепляются региональным антикоррупционным законодательством, региональным законодательством о государственной гражданской службе, региональным законодательством о статусе глав субъектов Российской Федерации и иным региональным законодательством.

Невзирая достаточность исследований по вопросам противодействия коррупции в российских регионах ^{[1, с.8-13; 3, с.96-102; 5, с.105-108; 7, с.57-60; 107; 108, с.93-98]}, до настоящего времени отечественными специалистами не исследовались вопросы полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции. Нет даже примерного перечня полномочий глав субъектов Российской Федерации, необходимых для реализации государственной политики противодействия коррупции. Хотя описание и объяснение полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, по отдельным направлениям их деятельности российскими специалистами, проводились ^{[2; 6, с.144-150; 8, с.30-35; 9, с.37-41; 10, с.28-32]}. При анализе конституционно-правовых основ отечественными исследователями отмечалась лишь необходимость разграничения полномочий в сфере противодействия коррупции (антикоррупционных полномочий) между главами субъектов Российской Федерации и высшими органами государственной власти регионов ^{[4, с.8]}, без обращения к действующему российскому федеральному и региональному антикоррупционному и иному законодательству. Следует отметить, что отсутствие в федеральном законодательстве, регулирующем вопросы противодействия коррупции, отдельных полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, не препятствует региональным законодателям, в пределах своей компетенции, устанавливать соответствующие полномочия.

Изложенное с очевидностью показывает – необходимы исследования полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции (антикоррупционных полномочий), предоставляемых им региональным антикоррупционным и иным законодательством. Эта необходимость обусловлена тем, что позволяет определить круг полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, а в целях повышения качества их реализации предусмотреть организационные, правовые, экономические и иные механизмы их осуществления в регионе. В связи с этим требуется описание и объяснение основных полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции (антикоррупционных полномочий), предусмотренных региональным антикоррупционным и иным законодательством. Такое исследование антикоррупционных полномочий не возможно без системного анализа регионального антикоррупционного законодательства, регионального законодательства по организации государственной гражданской службы, службы в органах местного самоуправления и иного законодательства, закрепляющего полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции.

Проведенный нами системный анализ регионального антикоррупционного и иного законодательства позволяет, а также иных нормативных правовых актов в количестве 294 единиц позволяет выявить основные полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, степень их правового закрепления, конкретизации и возможности эффективной реализации.

Анализ правового регулирования основных полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции показал, что антикоррупционные полномочия им предоставляются региональными законодателями в разном объеме и различными по своей природе нормативными актами. В некоторых регионах полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции в самом общем виде закреплены в Уставе субъекта Российской Федерации. Например, в Уставе (Основном законе) Челябинской области закреплено, что губернатор области обеспечивает реализацию государственной политики в области противодействия коррупции ^[109]. При этом указанные выше уставные антикоррупционные полномочия губернатора Челябинской области дополнительно закреплены в региональном законе, регулирующем его правовой статус ^[113]. Уставом Иркутской области предусмотрено полномочие губернатора области по осуществлению противодействия коррупции в соответствии с федеральным и региональным законодательством ^[110]. Уставом Костромской области на губернатора области возлагаются полномочия по осуществлению правового регулирования вопросов противодействия коррупции ^[111].

Конституционным законом «О статусе Главы Республики Тыва – Председателя Правительства Республики Тыва», глава Республики Тыва региональными законодателями наделён общими полномочиями по осуществлению противодействие коррупции в этом субъекте Российской Федерации ^[92].

Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что в отдельных субъектах Российской Федерации полномочия глав регионов по организации и осуществлению противодействия коррупции закреплены региональными конституционными (уставными) нормами и являются их конституционными антикоррупционными полномочиями.

Региональным законодательством, регулирующим правовой статус главы субъекта Российской Федерации, вопросы предоставления им антикоррупционных полномочий явление крайне редкое. Всего лишь два субъекта Российской Федерации этим законодательством наделяют отдельными антикоррупционными полномочиями глав регионов. Так, законодатели Магаданской области региональным законодательством, регулирующим статус главы региона, предоставили ему полномочия по увольнению в связи с утратой доверия отдельных категорий лиц, замещающие региональные государственные должности ^[114].

Законодатели Пензенской области законом «О Губернаторе Пензенской области» предоставили главе региона полномочия по установлению порядка осуществления контроля за соответствием расходов лиц, замещающих муниципальные должности, а также расходов их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей их доходам ^[115].

В отдельных субъектах Российской Федерации антикоррупционные полномочия их глав определяются законодательством регулирующим деятельность регионального правительства, которое они возглавляют. Так, законом Хабаровского края «О Правительстве Хабаровского края» к полномочиям губернатора этого субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции относится издание актов в области противодействия коррупции и принятие решений об осуществлении контроля за расходами определенной категории лиц ^[50]. В Красноярском крае, губернатор края, в случае если ему стало известно о возникновении у члена краевого правительства личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов обязан принять меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов в порядке, установленном краевыми нормативными правовыми актами ^[116]. В Чукотском автономном округе губернатор обладает полномочиями освобождения от должности лица, замещающего государственную должность, в связи с утратой доверия, в случае совершения этим лицом коррупционного правонарушения ^[117].

Как показало наше исследование, основные полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции в той или иной степени полноты излагаются в региональном антикоррупционном законодательстве. Следует особо отметить, что только в шести субъектах Российской Федерации (Курской ^[68], Рязанской ^[58], Тверской ^[81] и Новосибирской ^[30] областях, Республике Хакасия ^[79] и Приморском крае ^[71]) в базовом региональном антикоррупционном законодательстве отсутствует закрепление каких-либо антикоррупционных полномочий за этой категорией должностных лиц.

Проведенное нами сравнительно-правовое исследование полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, предусмотренных региональным антикоррупционным законодательством, привело нас к следующему неутешительному выводу. В значительной доле базовых региональных антикоррупционных законов полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции сводятся лишь к осуществлению ими полномочий по двум направлениям:

а) организация деятельности по использованию отдельных инструментов (средств) противодействия коррупции;

б) организация отдельных направлений антикоррупционной деятельности, закрепленным федеральным законодательством или иными федеральными нормативными актами. Довольно часто вне правового регулирования остаются вопросы наделения глав субъектов Российской Федерации полномочиями по организации антикоррупционной деятельности в регионе либо они описываются фрагментарно.

Как показал проведенный нами анализ правотворческой практики в субъектах Российской Федерации, базовые региональные законы о противодействии коррупции закрепляют различные по объему и содержанию полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции. Здесь мы находим общие антикоррупционные полномочия – организация противодействия коррупции в регионе на основе регионального антикоррупционного законодательства ^[80], правотворческие – правовое регулирование противодействия коррупции и механизмов осуществления отдельных антикоррупционных мер в регионе.

В числе общих основных полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции региональное антикоррупционное законодательно закрепляет определение основных направлений государственной политики противодействия коррупции, осуществляемой в регионе органами государственной власти, государственными учреждениями и организациями ^{[28; 64; 66; 68; 73; 97]}. На наш взгляд, наделение такими полномочиями глав субъектов Российской Федерации является оправданным, поскольку именно они определяют приоритетные направления развития регионов и отвечают за состояние правопорядка в них.

Важнейшими общими антикоррупционными полномочиями глав субъектов Российской Федерации, отраженными в региональном антикоррупционном законодательстве признаются: а) определение или установление компетенции (направления деятельности) региональных исполнительных органов государственной власти в сфере противодействия коррупции; б) обеспечение координации деятельности региональных исполнительных органов государственной власти с иными государственными органами по вопросам противодействия коррупции; в) организация взаимодействия региональных исполнительных органов государственной власти с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями по вопросам противодействия коррупции ^{[19; 28; 62; 63; 65; 73; 76; 82; 83]}.

В отдельных регионах законодатели закрепили за главами субъектов Российской Федерации некоторые контрольные полномочия в сфере противодействия коррупции. Такими полномочиями глав российских регионов являются: осуществление контроля за реализацией исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации мер по противодействию коррупции ^[112] и обеспечение исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации, мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции ^{[60; 64]}. Эти контрольные полномочия совпадают по смыслу, поскольку в том и другом случаях контролируется исполнение конкретных мер по противодействию коррупции. В одном случае контролируется исполнение мер, предусмотренных документами федерального антикоррупционного планирования (Стратегией и Национальным планом противодействия коррупции), а в другом исполнением антикоррупционных мер как вошедших в эти документы, так и не вошедших в них, но предусмотренные региональными антикоррупционными программами и планами.

Для эффективной реализации основных полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции они наделяются и некоторыми правами как предусмотренными федеральными нормативными правовыми актами, так и дополнительными, то есть не предусмотренных этими актами.

К числу основных полномочий высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, предусмотренных федеральными нормативными правовыми актами и закрепленных региональным законодательством, следует отнести два полномочия. Первое полномочие – это создание и/или организация и обеспечение деятельности органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений ^[59] или региональных органов по реализации антикоррупционной политики ^{[29; 74]}. В результате реализации этих полномочий высшие должностные лица субъектов Российской Федерации своими нормативными правовыми актами в одних случаях создают региональные органы по профилактике коррупционных или иных правонарушений ^{[21; 102; 103]}, в других – наделяют имеющиеся региональные государственные органы дополнительными функциями – функциями органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений ^{[15; 34; 101]}.

Второе полномочие – это образование и обеспечение деятельности комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации и иных совещательных, консультативных и экспертных органов по вопросам противодействия коррупции ^{[76; 78; 86; 98; 112]}. Суть реализации этого полномочия заключается в том, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации своими нормативными правовыми актами образуют названные комиссии, утверждают положения о них, определяют структуру, функции, задачи и персональный состав, а также процедурные вопросы организации и обеспечения их деятельности ^{[11, с.95-98]}.

В число полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции региональные правотворческие органы относят организацию антикоррупционной деятельности в регионе по отдельным направлениям и обеспечение применения органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных антикоррупционных инструментов и/или отдельных антикоррупционных мер. Следует отметить, что региональная законотворческая практика характеризуется неполнотой и избирательностью предоставления этих полномочий руководителям регионов. Вот только несколько примеров из законотворческой практики регионов по наделению глав субъектов Российской Федерации полномочиями в сфере противодействия коррупции. Законом Тульской области «Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области» полномочия губернатора области сводятся лишь к утверждению плана противодействия коррупции в органах исполнительной власти области и информированию населения о реализации мер антикоррупционной политики ^[98]. Антикоррупционные полномочия Главы Республики Карелия касаются лишь представления отчета о реализации мер антикоррупционной политики Законодательному Собранию Республики Карелия при представлении ежегодного доклада о положении дел в республике ^[88]. Губернатор Новгородской области региональным законом «О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области» обладает только полномочием по утверждению плана противодействия коррупции в органах исполнительной власти области ^[90]. Губернатор Краснодарского края региональным законом «О противодействии коррупции в Краснодарском крае» наделен полномочиями только по утверждению Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти края и проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти края ^[66]. Региональным законом «О противодействии коррупции в Оренбургской области» губернатор Оренбургской области наделен полномочиями по установлению порядка антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), принимаемых Губернатором области и Правительством области, а также по утверждению порядка проведения антикоррупционного мониторинга в области ^[70].

В законотворческой деятельности регионов встречаются случаи и более полного перечня полномочий главы субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции. Наиболее полно группа антикоррупционных полномочий отражена в статье 5 закона Архангельской области «О противодействии коррупции в Архангельской области». В соответствии с этим региональным законом губернатор области наделён полномочиями в сфере противодействия коррупции по 28 направлениям, кроме тех двух общих полномочий, которые уже описаны выше ^[60]. Некоторые из полномочий по данным направлениям переданы региональными законодателями и главам других регионов.

Сравнительно-правовой анализ регионального антикоррупционного законодательства с учетом сложившейся практики реализации государственной политики противодействия коррупции позволяет выделить основные общие полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции:

- определение основных направлений государственной политики противодействия коррупции, осуществляемой в регионе органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными учреждениями и организациями;

- определение или установление компетенции (направления деятельности) региональных исполнительных органов государственной власти в сфере противодействия коррупции;

- обеспечение координации деятельности региональных исполнительных органов государственной власти с иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями и институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции;

- организация взаимодействия региональных исполнительных органов государственной власти с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и общественными объединениями по вопросам противодействия коррупции;

- осуществление контроля за реализацией исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации мер по противодействию коррупции, в том числе за исполнением мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции;

- создание или наделение полномочиями органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, в том числе и создание специализированных региональных государственных антикоррупционных органов;

- образование и обеспечение деятельности комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации либо иного совещательного, экспертного, межведомственного координационного регионального органа в сфере противодействия коррупции.

На основании анализа регионального антикоррупционного законодательства мы выявили следующие специальные антикоррупционные полномочия глав субъектов Российской Федерации по направлениям деятельности:

- утверждение формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- утверждение перечня должностей государственной гражданской службы в исполнительных органах субъекта Российской Федерации и их представительствах, при замещении которых государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- утверждение положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также государственными гражданскими служащими, замещающими должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, включенные в соответствующий перечень, сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- утверждение положения о представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей субъекта Российской Федерации и лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- утверждение порядка представления лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, осуществление полномочий по которым влечет за собой обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, сведений о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- утверждение положения о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации, а также о проверке соблюдения государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, в целях противодействия коррупции;

- утверждение положения о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей субъекта Российской Федерации, достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, а также о проверке соблюдения лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, в целях противодействия коррупции;

- утверждение порядка принятия решений об осуществлении антикоррупционного контроля за расходами лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей;

- определение государственного органа субъекта Российской Федерации (подразделение государственного органа субъекта Российской Федерации либо должностное лицо указанного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений), осуществляющего (осуществляющее) антикоррупционный контроль за расходами лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей;

- утверждение порядка размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и предоставления этих сведений общероссийским и региональным средствам массовой информации для опубликования;

- утверждение положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов в исполнительных органах субъекта Российской Федерации и их представительствах;

- утверждение положения о порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, лиц, замещающих отдельные должности государственной гражданской службы, назначение на которые производится главой субъекта Российской Федерации и иных лиц, к совершению коррупционных правонарушений;

- определение перечня должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, после замещения которых, гражданин имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов;

- утверждение кодекса служебного поведения государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации;

- утверждение порядка передачи подарков, полученных лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации и должности государственной гражданской службы в исполнительных органах субъекта Российской Федерации и их представительствах, в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями;

- определение порядка и формы уведомления государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации, замещающими должности государственной гражданской службы в исполнительных органах субъекта Российской Федерации и их представительствах, представителя нанимателя о намерении выполнять иную оплачиваемую работу;

- утверждение перечня должностей государственной гражданской службы в исполнительных органах субъекта Российской Федерации и их представительствах, при замещении которых запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;

- утверждение положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих в субъекте Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования субъекта Российской Федерации;

- утверждение порядка проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, включенных в соответствующий перечень, достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых муниципальными служащими, замещающими указанные должности, достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами при поступлении на муниципальную службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, соблюдения муниципальными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, в целях противодействия коррупции;

- утверждение положения о порядке сообщения лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, и государственными гражданскими служащими субъекта Российской Федерации в исполнительных органах и их представительствах о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

- определение государственного органа субъекта Российской Федерации (подразделение государственного органа субъекта Российской Федерации либо должностное лицо указанного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений), осуществляющего (осуществляющее) контроль за расходами лиц, замещающих муниципальные должности, должности муниципальной службы, а также за расходами их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей;

- утверждение порядка применения к муниципальным служащим взысканий за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, неисполнения ими обязанностей, в целях противодействия коррупции;

- утверждение порядка осуществления контроля за расходами лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы субъекта Российской Федерации;

- утверждение порядка проведения исполнительными органами субъекта Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

- определение порядка организации и проведения антикоррупционного мониторинга в субъекте Российской Федерации;

- утверждение порядка организации работы системы "телефон доверия" по фактам обращения физических и юридических лиц о правонарушениях коррупционной направленности, с которыми граждане и организации столкнулись в процессе взаимодействия с должностными лицами исполнительных органов субъекта Российской Федерации и их представительств либо порядка организации системы "телефон доверия" в целях антикоррупционного просвещения;

- организация и/или осуществление антикоррупционного планирования в субъекте Российской Федерации;

- организация обеспечения подготовки ежегодного отчета (доклада) о состоянии коррупции и деятельности субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции;

- утверждение единых требований к размещению и наполнению подразделов, посвященных вопросам противодействия коррупции, официальных сайтов исполнительных органов и страниц исполнительных органов на официальном сайте субъекта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что а соответствии с положениями регионального антикоррупционного законодательства главы субъектов Российской Федерации обладают значительными полномочиями по обеспечению реализации государственной политики противодействия коррупции, в том числе и по использованию таких инструментов как антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное планирование, антикоррупционная экспертиза региональных нормативных правовых актов и проектов региональных нормативных правовых актов¸ а также антикоррупционное информирование. Однако данный перечень антикоррупционных полномочий не является полным, поскольку региональным антикоррупционным законодательством некоторых субъектов Российской Федерации главам регионов в сфере противодействия коррупции дополнительно представляются и другие полномочия. Например, в соответствии со статьей 4(2) закона Республики Коми «О противодействии коррупции в Республике Коми» Глава Республики Коми обладает полномочиями по установлению Порядка принятия лицами, замещающими государственные должности Республики Коми, муниципальные должности в Республике Коми, почетных и специальных званий, наград и иных знаков отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений ^[75].

Это антикоррупционное полномочие главы региона можно сформулировать как «установление порядка принятия лицами, замещающими государственные должности субъекта Российской Федерации, муниципальные должности в субъекте Российской Федерации, почетных и специальных званий, наград и иных знаков отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений». Данное антикоррупционное полномочие следует законодательно закрепить и за главами других субъектов Российской Федерации, поскольку требуется правовое закрепление сферы поощрения отдельных категорий лиц из внешних источников.

В некоторых субъектах Российской Федерации, региональным антикоррупционным законодательством, главы регионов наделены полномочиями по принятию решения об увольнении в связи с утратой доверия лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации и должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, назначаемых ими на эти должности, за неисполнение ими антикоррупционных требований, запретов, ограничений и обязанностей ^{[61; 74; 77; 84; 85]}. Данное антикоррупционное полномочие является надежным инструментом создания атмосферы неприятия коррупции в органах публичной власти и формирование антикоррупционной культуры поведения сотрудников этих органов и требует правового закрепления в региональном антикоррупционном и ином законодательстве других субъектов Российской Федерации.

Законом Иркутской области «О противодействии коррупции в Иркутской области» предусмотрены полномочия губернатора области по организации и проведению областных и межмуниципальных мероприятий по вопросам противодействия коррупции без конкретизации их содержания ^[112]. Это общее антикоррупционное полномочие главы субъекта Российской Федерации направлено на реализацию им обеспечения взаимодействия органов публичной власти различного уровня в сфере противодействия коррупции. Однако данное антикоррупционное полномочие не нашло своего отражения даже в действующей региональной программе противодействия коррупции ^[118].

Анализ регионального антикоррупционного законодательства показывает, что полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции излагаются не однородно с множеством оттенков, отражающих региональную специфику антикоррупционной деятельности и правотворчества. Например, утверждение документов среднесрочного и краткосрочного антикоррупционного планирования (программ и/или планов противодействия коррупции) главами субъектов Российской Федерации предусмотрено в 12 региональных законах, тогда как в Республике Мордовия высшее должностное лицо этого региона дополнительно обладает полномочиями по разработке и принятию этих документов ^[76]. Если в региональном антикоррупционном законодательстве термины «утверждение» и «принятие» документов антикоррупционного планирования можно считать тождественными, то полномочие – разработка документов антикоррупционного планирования – это сугубо высокопрофессиональная деятельность квалифицированных исполнителей, а не главы региона не всегда обладающего антикоррупционной компетентностью. Глава субъекта Российской Федерации может организовать и/или поручить разработку документов регионального антикоррупционного планирования, контролировать процесс подготовки и т.д.

Некоторые особенности в сфере антикоррупционного планирования предусмотрены в антикоррупционном законодательстве Республики Адыгея, которым высшее должностное лицо этой республики обладает дополнительными полномочиями по их разработке и реализации ^[87], а в Москве и Московской области главы этих регионов в пределах своих полномочий лишь устанавливают (утверждают) порядок разработки документов антикоррупционного планирования ^{[26; 27]}. Анализ только изложения в региональном антикоррупционном законодательстве одного полномочия главы субъекта Российской Федерации – организация и осуществление антикоррупционного планирования показывает много вариантность его правового закрепления.

Как показало проведенное нами сравнительно-правовое исследование, региональные особенности наделения глав субъектов Российской Федерации полномочиями в сфере противодействия коррупции региональным антикоррупционным законодательством касаются и таких вопросов, как:

а) организации и осуществления антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и проектов региональных нормативных правовых актов ^[72];

б) организации и осуществления антикоррупционного мониторинга в регионе ^[82];

в) организации и обеспечения размещения на сайтах органов государственной власти субъекта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" документов и материалов по вопросам противодействия коррупции ^{[69; 83]};

г) организации подготовки и предоставления ежегодных отчетов (докладов) о состоянии коррупции и реализации мер противодействия ей в регионе ^{[64; 88]}.

Следует отметить, что полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции регулируются не только, региональным антикоррупционным законодательством, но и региональным законодательством, регулирующим правовой статус этих должностных лиц, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, а также иным региональным законодательством. Так, закрепленное на федеральном уровне полномочие по отрешению от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в связи с неисполнением им антикоррупционных запретов, требований, ограничений или обязанностей в Республике Бурятия закреплено в законе, регулирующим правовое положение Главы этого региона ^[17]. Это же полномочие закреплено за высшим должностным лицом – Главой Удмуртской Республики, но уже другим нормативным региональным законом, регулирующим гарантии осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления в Удмуртской Республике ^[16].

Полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции по осуществлению контроля за соответствием расходов доходам отдельных категорий лиц, регулируются региональным законодательством о контроле за соответствием расходов доходам этих лиц ^{[24; 25; 39; 51; 52; 91; 99]}.

Полномочия по увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия из-за несоблюдения ими антикоррупционных требований, запретов, ограничений и обязанностей – региональным законодательством, регулирующим процедурные механизмы такого увольнения (освобождения от должности) ^{[41; 42; 43; 44; 45; 46; 47; 48; 49]}.

В региональном антикоррупционном и ином законодательстве вне полномочий глав субъектов Российской Федерации оказываются такие важнейшие направления противодействия коррупции, как участие в антикоррупционном просвещении, антикоррупционной пропаганде и антикоррупционном образовании. Хотя в реальной антикоррупционной деятельности они занимаются этими вопросами, определяя уполномоченных лиц на их осуществление ^[100] либо иным способом. Например, главы субъектов Российской Федерации участвуют в правовом регулировании организации и проведения творческих региональных конкурсов журналистских ^{[53; 56; 95; 106]}, научно-исследовательских ^{[22; 54]} или иных работ ^{[55; 94]} по вопросам противодействия коррупции, которые направлены на реализацию и совершенствование мер антикоррупционного просвещения и антикоррупционной пропаганды в регионе. В связи с этим становится очевидным, что полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере организации антикоррупционного образования, антикоррупционного просвещения и антикоррупционной пропаганды должны быть урегулированы региональным антикоррупционным законодательством. Учитывая сложившуюся региональную практику правового регулирования организации этих направлений деятельности, которые, как правило, закреплены за соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации: организация антикоррупционного образования за региональными органами образования и науки; организация антикоррупционной пропаганды за региональными органами, осуществляющими управление в сфере массовой информации; организация антикоррупционного просвещения за региональными органами по профилактике коррупционных и иных правонарушений, то полномочия главы субъекта Российской Федерации могут сводиться к обеспечению контроля за этими направлениями деятельности.

Анализ региональной практики правотворчества в сфере противодействия коррупции показал, что главы субъектов Российской Федерации и без делегирования им полномочий региональным антикоррупционным законодательством, руководствуясь иным федеральными и региональными нормативными правовыми актами, осуществляют правовое регулирование отдельных направлений противодействия коррупции. Например, губернатор Курской области своими нормативными актами:

а) определяет основные задачи органов государственной власти, органов местного самоуправления, правоохранительных органов по противодействию коррупции ^[20];

б) устанавливает форму справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера ^[93];

в) регулирует иные вопросы в сфере противодействия коррупции ^[13] без делегирования ему этих полномочий региональным антикоррупционным законодательством.

Губернатор Новосибирской области, без предоставления ему региональным антикоррупционным законодательством полномочий, своим постановлением утвердил региональную программу «Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016 - 2017 годы». ^[104] Он же определил порядок представления лицами, замещающими государственные должности Новосибирской области, сведений, предусмотренных пунктом 7 Указа Президента Российской Федерации от 02.04.2013 №309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" ^[40] и регулирует иные вопросы в сфере противодействия коррупции ^[33]. Не наделенный региональным антикоррупционным законодательством полномочиями в области антикоррупционного планирования губернатор Приморского края своим постановлением утвердил краевую программу противодействия коррупции на 2016 - 2018 годы ^[105].

В связи с изложенным становится очевидным, что региональным законотворческим органам требуется внесение соответствующих изменений в региональное антикоррупционное законодательство. Данные изменения должны касаться наиболее полного закрепления за главами субъектов Российской Федерации их антикоррупционных полномочий.

Проведенное нами сравнительно-правовое исследование полномочий глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции позволяет нам сделать некоторые общие выводы.

Во-первых, полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции как организаторов обеспечения реализации государственной политики противодействия коррупции в регионах не определены федеральным антикоррупционным законодательством и не достаточно полно (фрагментарно) отражены в региональном законодательстве.

Во-вторых, региональная правотворческая практика показывает, что отдельные полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции закреплены в различном отраслевом региональном законодательстве: конституционном (уставном) законодательстве; региональном законодательстве, регулирующем их правовое положение; законодательстве о государственной (муниципальной) службе и региональном законодательстве регулирующим вопросы соблюдения антикоррупционных запретов, требований, ограничений и обязанностей отдельными категориями лиц. Основные антикоррупционные полномочия глав субъектов Российской Федерации отражаются в региональном антикоррупционном законодательстве.

В-третьих, полномочия глав субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции не всегда закрепляются в региональном антикоррупционном законодательстве. В большинстве региональных законах о противодействии коррупции эти полномочия излагаются неполно, неточно, бессистемно и избирательно, без учета потребности правоприменительной практики и реального положения дел в субъекте Российской Федерации.

В-четвертых, в целях повышения эффективности использования полномочий главой субъекта Российской Федерации в сфере противодействия коррупции требуется их систематизация, конкретизация и более полное закрепление в региональном антикоррупционном и ином законодательстве.