Particular restrictions of the subject matter of a public-private partnership in modern Russia

Shauro Irina Gennad'evna PhD in Law Associate Professor at the Department of Theory and History of Law and State of the Institute of Law and Economics  398002, Russia, Lipetsk, ul. Gagarina, 35a shauro@list.ru

Zabaykalov Andrey PhD in Law Associate Professor at the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Lipetsk Branch, Department of Constitutional, Municipal and Administrative Law 398050, Russia, g. Lipetsk, ul. Internatsional'naya, 3 kmiap-zabaykalov@mail.ru Other publications by this author

Соглашения, по которому государство, с одной стороны, и частные участники гражданского оборота, с другой стороны, принимают на себя обязательства с целью достижения общего хозяйственного результата, имеют давнюю историю в России. В качестве яркого примера можно привести освоение Сибири. Как метко заметили И.В. Ганжа и Р.А. Набиев, купцов Строгановых и атамана казачьего войска Ермака следует считать первыми известными отечественными концессионерами ^{[1, с. 11]}.

В последние годы при описании актов данного вида распространился термин «государственно-частное партнерство». При этом постоянно растет их количество и сумма привлеченных средств. На различных стадиях реализации находятся около 1300 проектов, привлекших более 640 млрд. рублей частных инвестиций. ^{[2, с. 8]}. Это позволяет говорить о востребованности такой формы сотрудничества

Нормативное определение государственно-частного партнерства впервые было закреплено в Законе Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнёрствах» ^[3]. В соответствии с ним, государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Позднее определение было дополнено указанием на то, что кроме «реализации социальных проектов» государственно-частное партнерство может быть направленно на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге ^[4].

Впоследствии законы в данной сфере были приняты большинством субъектов Российской Федерации. По данным, содержащимся в исследовании «Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015–2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП», в субъектах Российской Федерации действует более 70 законов о государственно-частном партнерстве ^{[2, с. 16-17]}. В частности, в Липецкой области действует Закон Липецкой области от 05 апреля 2013 № 142-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Липецкой области» ^[5]. В соответствии с ним, государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в целях реализации проектов, направленных на решение задач социально-экономического развития области. При этом частным партнером может быть российское или иностранное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель либо действующее без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединение юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.

Указанные формулировки в целом соответствуют предложениям, выработанным юридической наукой.

Так, в соответствии с позицией А.В. Белицкой, государственно-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между партнерами, осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение ^{[6, с.42]}. Участниками государственно-частного партнерства являются публичный и частный партнеры. Публичный партнер - субъект, обладающий публичной властью, обеспечивающий реализацию публичного интереса (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), который может быть представлен государственным и муниципальным органом, а также унитарным предприятием, хозяйственным обществом с государственным (муниципальным) участием, государственной (муниципальной) некоммерческой организацией. Частный партнер - субъект частного предпринимательства в любой организационно-правовой форме ^{[7, с.8-9]}.

В 2015 году после многолетнего обсуждения был принят Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[8], вступивший в силу с 01 января 2016 года. В соответствии с пунктом 1 статьи 3 данного нормативного акта, государственно-частное партнерство (муниципально-частное партнерство) - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве (соглашения о муниципально-частном партнерстве), заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти (органами местного самоуправления) доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Таким образом, если в Законе Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнёрствах» акцент сделан на социальных целях партнерства, то федеральный закон имеет, прежде всего, экономическую (коммерческую) направленность. Закон Липецкой области от 05 апреля 2013 № 142-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Липецкой области» ближе к федеральному акту. Ведь основными задачами государственно-частного партнерства названы:

- привлечение частного капитала;

- повышение эффективности использования государственной собственности;

- развитие инвестиционного и инновационного потенциалов области;

- техническое и технологическое развитие социально значимых производств и объектов;

- эффективное использование бюджетных средств.

Кроме того, г. Санкт-Петербург обозначал в качестве частных партнеров достаточно широкий круг субъектов: российские и иностранные юридические и физические лица, а также «действующее без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединение юридических лиц». Аналогичный перечень содержится в Закон Липецкой области от 05 апреля 2013 № 142-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Липецкой области». Федеральный закон подходит к данному вопросу гораздо уже. В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», частный партнер – это исключительно «российское юридическое лицо».

Более того, не должны выступать в качестве «частного партнера» юридические лица, связанные с публично-правовыми образованиями:

- государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия;

- публично-правовые компании и иные юридические лица, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов;

- организации, «находящиеся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования», а также их дочерние предприятия;

- некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также созданные указанными выше лицами в форме фондов. Это и понятно, ведь иначе государственно-частное партнерство становится государственно-государственным.

Причем федеральное законодательство имеет приоритет на региональным. В частности, в соответствии с п.1 ст. 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», нормы права, содержащиеся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, должны соответствовать настоящему закону. В силу п. 1 ст. 47 того же закона, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в сфере государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства подлежат приведению в соответствие с положениями настоящего закона до 1 июля 2016 года. Позднее они применяются в части, не противоречащей положениям указанного федерального закона (следует отметить, что по состоянию на 1 августа 2016 г. ни в Липецкой области, ни в Санкт-Петербурге, законы, которые рассматривались выше, изменениям не подверглись). А потому в нормативные акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с положениями вновь принятого закона. Соответственно регионы и муниципальные образования лишаются права привлекать к государственно-частному партнерству иностранных субъектов, а также российских индивидуальных предпринимателей.

С учетом принципов действия закона во времени, прежде всего, правила о распространении норм на отношения, возникшие после вступления акта в силу, ранее заключенные соглашения о государственно-частном партнерстве могут продолжить действовать до окончания согласованных сроков. В частности в силу с п.2 ст. 47 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», к соглашениям, заключенным в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в сфере государственно-частного партнерства, в сфере муниципально-частного партнерства до дня вступления в силу настоящего закона, применяются положения указанных нормативных правовых актов. Такие соглашения действуют до окончания их на тех условиях, на которых они были заключены. Это касается как соглашений с иностранным участием, так и соглашений социальной направленности. Однако вновь разрабатываемые соглашения должны заключаться исключительно с российскими юридическими лицами.

Видимо, основным доводом в пользу данного шага является желание распространить на всех участников государственно-частного партнерства российскую юрисдикцию. Ведь серьезному «частному партнеру» не составит труда зарегистрировать организацию в Российской Федерации, которая будет полностью подчиняться отечественному праву, а при необходимости – российскому суду, станет платить налоги по месту нахождения и т.д. Наконец, это минимальной является гарантией того, что физическое лицо не исчезнет в одночасье. Однако лишние бюрократические барьеры никогда не сопутствовали росту бизнеса.

И если вопрос о том, какая сфера: социальная или коммерческая, является приоритетной для государственно-частного партнёрства, является дискуссионным (ведь «социальные» проекты тоже могут приводить к «привлечению в экономику частных инвестиций» и «обеспечению … доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества»), то сужение перечня «частных партнеров» следует признать неоправданным.

Это нарушает историческую традицию. В частности, Ганжа И.В. и Набиев Р.А. отмечают, что тенденция массового привлечения к государственно-частному партнерству именно иностранных субъектов начинается с периода Ивана IV и продолжается до настоящего времени ^{[1, с. 17]}. Более того, данный шаг противоречит одной из декларируемых целей государственно-частного партнёрства – «привлечение в экономику частных инвестиций».

Представляется, что в современных условиях искусственное ограничение возможности субъектов участвовать в государственно-частном партнёрстве является неоправданным. Ведь иностранные организации проявляют заинтересованность участвовать в проектах государственно-частного партнёрства. Так, в Липецкой области уже в 2016 г. был открыт диализный центр, созданный немецкой компанией Fresenius при поддержке местной администрации ^[9]. Китайская корпорация «СиноГидро» и «Росавтодор» подписали меморандум о намерениях строительства моста через реку Лена в Якутске на основе концессионного соглашения, планомерная подготовка которого длится с 2012 года ^{[2, с. 19]}. Предприниматели также зачастую готовы инвестировать в совместные проекты, если не на федеральном уровне, то на региональном, а тем более – на местном.

В связи с этим можно рекомендовать устранить данное ограничение, внеся соответствующие изменения в Федеральный закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В частности, следует допустить к участию в проектах государственно-частного партнёрства и муниципально-частного партнерства иностранных субъектов. При этом предпринимателям без образования юридического лица вполне можно предоставить возможность участвовать в партнерстве на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.