Administrative and legal aspects of realization of the principles of state control over automobile transport in the Russian Federation

Анализ научных работ ведущих ученых – специалистов в области государственного управления ^{[1,c.3, 2,c.178-191, 3,c73]} позволяет сделать вывод, что содержание государственной политики в какой-либо сфере раскрывается через систему соответствующих принципов.

Под принципом (от лат. principio - основа, начало) в общенаучном смысле принято понимать основополагающее, исходное положение какой-либо теории, учения, главное правило деятельности ^[4,c.28].

В специальной литературе под принципами государственной политики понимается базирующиеся на знании законов функционирования и развития общества основные правила деятельности органов, социальных групп и людей по управлению общественными делами ^{[5,c.71, 6,c.57,]}. Существует мнение, согласно которого эта категория определяется как общеобязательные исходные норма­тивно-юридические положения, отличающиеся универсальнос­тью, общей значимостью, высшей императивностью, определяю­щие содержание правового регулирования и выступающие кри­терием правомерности поведения и деятельности субъектов ре­гулируемых правом отношений ^[7,c.176].

Принципы государственной политики в области управления отечественным автомобильным транспортом представляют собой правовые институты, , которые выступают в качестве легитимных ориентиров для различных участников управленческих правоотношений в этой отрасли. Принципы, как и цели государственного управления (регулирования) должны быть закрепленны в законодательных актах государства. Только в этом случае они переходят из области научных понятий в плоскость их практической реализации. Особенно это важно для формирования правовой базы современной транспортной системы, для которой крайне нежелательно отступление от нормативно зафиксированных установок.

Принципы государственного управления (регулирования) автомобильного транспорта обобщают отправные идеи законодательного выражения норм права, регламентирующих транспортные отношения, отражают степень и уровень познания социальных и правовых явлений в этом обширном экономическом секторе. Кроме того, эти принципы придают управленческую оптимальность сложившимся отношениям в сфере перевозки пассажиров и грузов с использованием автотранспортных средств, охватывают административно-правовые и организационные аспекты. Их природа базируется на закономерно­стях функционирования всей транспортной системы.

Необходимо отметить, что в отечественной правовой системе отсутствует комплексный законодательный акт, который бы включал в себя всю систему принципов государственного управления и государственной политики в исследуемой сфере. Изучение указанных выше нормативных актов и практики деятельности государственных органов позволяет определить систему принципов следующим образом.

Принцип демократизации управления означает развитие демократических начал в управлении автомобильным транспортом, максимального учёта общественного мнения при решении различных злободневных вопросов, расширение гласности, принятие комплексных организационно-правовых мер, направленных на соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении перевозок пассажиров и грузов по автомобильным дорогам. Данный принцип находит свое выражение в социализации транспортных услуг, которые при действенном вмешательстве государства должны стать более доступными для всех слоев населения, следовательно, подобным образом повышается значимость исследуемых перевозок в целом. Демократизация основ государственной транспортной политики в значительной степени способствует обеспечению соответствия транспортного обслуживания интересам и запросам населения, а также мировым стандартам. В этом аспекте нужно отметить, что в последнее время Министерство транспорта РФ широко практикует обсуждение с участием общественности проектов законов, основных направлений транспортной политики, различных проблем, связанных с реализацией принятых законов, с информатизацией общества. Этот принцип находит свое выражение также в соблюдении баланса интересов личности, общества и государства, их взаимной ответственности. На наш взгляд, демократизация транспортной инфраструктуры (и в первую очередь комплекса автомобильного транспорта) играет важную роль в процессе построения в России правового государства.

Успешно развивается взаимодействие государственных и общественных структур в области управления транспортом. Так, в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, неправительственных общественных организаций и объединений для решения наиболее важных целей и задач, обеспечивающих развитие транспорта, дорожного хозяйства Приказом Министерства транспорта РФ от 25 сентября 2015 г. № 280 образован Общественный совет Министерства транспорта Российской Федерации ^[8]. Данный орган призван обеспечить учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиту прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при осуществлении государственной политики в части, относящейся к сфере деятельности Министерства, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью Министерства. Общественный совет является постоянно функционирующим совещательно-консультативным органом общественного контроля. (п.п.1.2, 1.3).

Коллегиальное рассмотрение вопросов в анализируемой сфере, совместный поиск оптимальных путей развития транспортной деятельности в регионах, координация усилий общественности и государственных органов управления дало возможность принять федеральные законы "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О транспортно-экспедиционной деятельности^[9] и т.д. Профессиональные транспортные союзы, ассоциации и общества участвовали в разработке таких нормативно-правовых актов, как «Правила расчета денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения при определении размера ассигнований из федерального бюджета, предусматриваемых на эти цели»^[10], «Правила выплаты компенсации транспортных расходов участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» ^[11], «Правила транспортно-экспедиционной деятельности»^[12] и др. Инициативные группы организуют научные семинары, «круглые столы» по актуальным проблемам. Ассоциации перевозчиков постоянно участвуют в международном транспортном сотрудничестве. Всё это позволяет говорить о складывающейся в стране демократической системе государственно-общественного управления транспортным комплексом. Вместе с этим, развитие демократизации управления автомобильным транспортом обнажило ряд проблем организационно-правового плана, которые до настоящего времени не решены и являются тормозом для совершенствования транспортных отношений. Так, анализируемые акты не закрепляют форм участия общественности в выделении, распределении, выкупе земель для строительства автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры, не предусматривают механизмов участия в контроле за использованием финансов, выделяемых на эти цели из различных бюджетов. Нерешенными остаются вопросы привлечения общественных объединений в мероприятия по формированию городских, межмуниципальных и пригородных маршрутов, транспортных тарифов.

Принцип обеспечения единства управляющего воздействия объединяет в себе несколько параметров. Во-первых, правовые нормы федерального уровня обеспечивают единство правоприменения, нивелируют различия между регионами в обеспечении населения качественными транспортными услугами. Во-вторых, п. 38 Приложения № 1
к государственной программе Российской Федерации "Развитие транспортной системы" Сведения о целевых индикаторах и показателях государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" предусматривает совместные действия федерального центра и субъектов Федерации по увеличению протяженности автомобильных дорог общего пользования федерального значения, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, автомобильных дорог, находящихся в оперативном управлении федеральных казенных учреждений, подведомственных Федеральному дорожному агентству, общей протяженности автомобильных дорог, находящихся в оперативном управлении указанных федеральных казенных учреждений. Также, этот документ предусматривает последовательное повышение транспортоемкости валового внутреннего продукта и транспортной подвижности населения, которые достигаются путем осуществления совместных программных мероприятий. В-третьих, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ^[13] предусматривает комплекс мер, направленных на обеспечение безопасности всех участников дорожного движения. Эти меры должны быть реализованы всеми заинтересованными лицами, среди которых государственные и муниципальные органы власти, контрольно-надзорные структуры, администрации предприятий и организаций всех форм собственности.

О важности практической реализации данного принципа дают наглядное представление положения государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", определяющие приоритеты государственной политики в исследуемой нами сфере. В числе указанных приоритетов отмечена, в частности, необходимость применения унифицированных и экономически обоснованных подходов к увеличению пропускной способности и улучшению параметров автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения, обеспечению содержания и развития объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в собственности субъектов Федерации, внедрению и использованию спутниковых навигационных технологий ГЛОНАСС в интересах навигационного обеспечения транспортного комплекса и повышения уровня транспортной безопасности. В данном нормативном акте особо подчеркивается необходимость поддержания и стимулирования предоставления льгот социально незащищенным категориям граждан, регионального выравнивания объема их предоставления.

Между тем, в настоящее время наблюдается как дисбаланс, так и отсутствие системности в реализации соответствующих норм в этой сфере. Так, Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ч.ч. 2 и 3 ст. 41 определяет, что собственник платной автомобильной дороги, автомобильной дороги, содержащей платные участки, вправе принять решение о предоставлении права льготного проезда транспортных средств по платной автомобильной дороге, платным участкам автомобильной дороги отдельным категориям пользователей платной автомобильной дорогой, платными участками автомобильной дороги и в отношении отдельных категорий транспортных средств. Исходя из этой нормы получается, что собственник автомобильной дороги вправе как устанавливать какие-либо льготы на проезд по ней, так и не устанавливать вообще. Подобное идет вразрез с положением, закрепленном в ст. 7 Конституции РФ и провозглашающим, что Россия – это социальное государство. Кроме того, данные нормы напрямую противоречат ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" ^[14], которая гарантирует обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур ^[15,c5-8].

Анализируемый принцип обеспечения единства управляющего воздействия предполагает единообразный подход к предоставлению льгот по оплате проезда автомобильным транспортом (кроме такси) для социально незащищенных и иных категорий граждан. В настоящее время механизм административно-правового регулирования предоставления льгот существенно усложнен. Кроме того, ст. 20 Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не только не вносит ясности в этот процесс, но и делает его еще более затруднительным. В ее ч.1 зафиксировано, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе предоставить отдельным категориям граждан за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок при условии согласования с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участниками договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот. В ч. 2 этой статьи обозначено, что в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, льготы на проезд устанавливаются при условии их согласования органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в границах которых расположены остановочные пункты по данным маршрутам. Буквальное ее толкование позволяет сделать вывод о том, что чем богаче бюджет того или иного субъекта Федерации, тем больше возможностей предоставления льгот его жителям. Так, анализируя законодательство г. Москвы^{[16,17,18,19]} и Московской области^[20,21,22] легко прийти к выводу о существовании достаточно хорошо развитой системы предоставления проездных льгот в данных регионах широкой категории граждан, аналогов которой нет ни в одном другом субъекте Федерации. Таких актов, закрепляющих право на достаточно большое количество проездных льгот, предоставляемых, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, не принималось, к сожалению, во многих других регионах. Эта картина наглядно свидетельствует об имеющихся различиях в реализации государственной льготной политики на общественном транспорте. В целях устранения подобных правовых пробелов, необходимо принять на федеральном уровне единый законодательный акт о порядке и условиях предоставления лицам различных категорий льгот на проезд в этом виде транспорта. В данном акте необходимо провести систематизацию и определить общий перечень лиц, которые имеют право на получение подобных льгот.

Принцип приоритета жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности. Указанный принцип вытекает из ст. 2 Конституции РФ, которая рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Конституция РФ закрепляет взаимоотношение государства и личности и тем самым ставит на первое место личность человека. Уважение человека и гражданина и их защита прав являются неотъемлемым требованием конституционного строя, его обязанностью.

Статья 18 Конституции РФ (одна из статей, открывающих гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина") указывает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Например, в Правилах дорожного движения (п. 3.1) зафиксировано, что для спасения жизни и здоровья граждан водители транспортных средств с включенным проблесковым маячком синего цвета, выполняя неотложное служебное задание, могут отступать от требований настоящих правил при условии обеспечения безопасности движения.

Жизнь и здоровье граждан, участвующих в дорожном движении, имеют в связи с выше изложенным безусловный приоритет перед экономическими результатами хозяйственной деятельности ^[23,c.15-22]. В случае нарушения данного приоритета контролирующие и надзирающие органы могут обращаться в суд. Так, например, апелляционное определение Кемеровского областного суда от 4 апреля 2012 г. № 33-242 ^[24] обращает внимание на следующую проблему. После обращения уполномоченных органов судом было установлено, что по территории района проходит федеральная автомобильная дорога общего пользования. На данной автодороге расположен объект дорожного сервиса - автозаправочная станция. Данный объект используется без согласования с Федеральным управлением автомобильных дорог, т.е. с нарушением законодательства о безопасности дорожного движения в Российской Федерации, что является недопустимым и нарушает права и интересы участников дорожного движения. Отсутствие согласования обустройства автозаправочной станции с Федеральным управлением автомобильных дорог и невыполнение требований по оборудованию примыкающей к автомобильной дороге дороги переходно-скоростными полосами и элементами обустройства автомобильной дороги в целях обеспечения безопасности дорожного движения могут привести к возникновению дорожно-транспортных происшествий, возникновению угрозы жизни и здоровью людей, что нарушает один из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения - приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности. В связи с этим эксплуатация автозаправочной станции как объекта дорожного сервиса может быть признана недопустимой и ее деятельность может быть приостановлена до устранения нарушений.

Принцип оптимального сочетания территориального и отраслевого управления. В соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ^[25] граждане РФ, а также лица, законно находящиеся на ее территории имеют право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации (если иное не установлено законодательством). Из этого можно сделать вывод, что указанные лица свободны в выборе вида транспорта, маршрута, характера и удобства перевозок. С одной стороны оптимальной реализацией данного принципа является создание правового и экономического режима благоприятствования для развития деятельности отечественных и иностранных перевозчиков. С другой - успешному претворению в жизнь данного принципа в России способствует, прежде всего, проводимая государством система социально-экономических и организационно правовых мероприятий, направленных на повышение доступности всех видов транспортных услуг.

Исторически развитие транспорта шло по территориальному принципу ^[26,c.16] Вместе с этим, создание в регионах автотранспортных предприятий, дорожной инфраструктуры вызвало необходимость формирования территориальных органов управления транспортной деятельностью. Развитие данного вида транспорта привело к формированию сети обслуживающих предприятий в регионах (автосервисов, ремонтных мастерских), а также специализированных учебных заведений, осуществляющих подготовку водителей и специалистов для работы в транспортном комплексе. Таким образом, наряду с федеральными централизованными органами управления автомобильным транспортом в стране возникли специальные органы управления, сфера управленческой деятельности которых распространяется на определенный вид транспорта, точнее на его территориальное сосредоточение. Однако жизнь выдвигает требование максимального использования имеющихся транспортных ресурсов для удовлетворения запросов и интересов населения. И здесь возникает противоречие: территориальные отраслевые органы управления заинтересованы в лучшем транспортном обеспечении и обслуживании в своей отрасли (например, в сфере муниципального транспорта), региональные же органы управления транспортом заинтересованы в максимальном использовании имеющихся в регионе транспортных средств для удовлетворения потребностей в транспортных перевозках всего населения.

Обеспечение государством сочетания территориального и отраслевого управления – единственно правильный путь разрешения этого противоречия. Оно выступает как объективная, диалектически оправданная необходимость, как актуальная проблема современного управления транспортным комплексом.

Принцип программно-целевого подхода к управлению автомобильными перевозками. Данный принцип реализуется путем разработки и принятия федеральных, региональных и местных программ, направленных на совершенствование форм и методов управления автомобильным транспортом, уменьшение количества дорожно-транспортных происшествий и снижение ущерба от этих происшествий.

Эффективность решения проблем по повышению качества управления и обеспечению безопасности дорожного движения программно-целевыми методами подтверждается положительным опытом реализации федеральных целевых программ "Повышение безопасности дорожного движения" в 2006-2012 годах^[27] и в 2013-2020 годах^[28]. Цели повышения пропускной способности автомобильных дорог, создания безопасной транспортной системы, сокращения темпов роста количества дорожно-транспортных происшествий, а также снижения тяжести их последствий, числа пострадавших и погибших в них обозначены и в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р ^[29] Задачи указанной Стратегии определяют стратегические ориентиры в решении проблем повышения управляемости и безопасности всей транспортной системы России, в то время как положения Программы направлены на решение на тактическом уровне одной из задач указанной Стратегии – развитие потенциала автомобильного транспорта и повышение безопасности дорожного движения. Поэтому использование программно-целевого метода представляется наиболее целесообразным для дальнейшего развития существующей системы государственного управления автомобильными перевозками с целью обеспечения ее соответствия мировым требованиям.

Несмотря на индустриализацию и технологизацию анализируемых перевозок, перевод имеющихся в этой сфере государственных и муниципальных ресурсов на удовлетворение потребностей населения в автотранспортных услугах по схеме минимум барьеров – максимум для мобильности, совершенствование социально-политических и экономических стимулирующих механизмов, ряд проблем не удалось решить надлежащим образом.

В частности, оказались малоэффективными предложенные меры, направленные на повышение экологичности и безопасности дорожно-транспортного комплекса, в том числе обеспечение безопасности дорожного движения, повышение уровня эксплуатационного состояния опасных участков дорожной сети, обеспечение деятельности и совершенствование автоматических систем контроля за соблюдением участниками дорожного движения действующего законодательства. Реализуемые программы утилизации транспортных средств требуют постоянного возобновления и, как следствие из этого, прямых государственных дотаций, без которых, как показывает практика, пока невозможно обновление парка автотранспортных средств ^[30,c.38-45].

По мнению отдельных специалистов сложная обстановка с аварийностью и наличие тенденций к дальнейшему ухудшению ситуации во многом объясняет постоянно возрастающая мобильность населения, уменьшение перевозок общественным транспортом и увеличение перевозок личным транспортом, нарастающая диспропорция между увеличением количества автомобилей и протяженностью дорожной сети, не рассчитанной на современные транспортные потоки. Существующий уровень обеспечения автомобилями в городах уже превысил 200 штук на 1 тыс. жителей, тогда как дорожно-транспортная инфраструктура соответствует уровню 60 - 100 штук на 1 тыс. жителей. Следствием такого положения дел являются ухудшение условий дорожного движения, нарушение экологической обстановки, увеличение количества заторов, расхода топлива, а также рост количества дорожно-транспортных происшествий.

Изучение особенностей современного дорожно-транспортного травматизма дает основания считать, что происходит постепенное увеличение количества дорожно-транспортных происшествий, в результате которых пострадавшие получают травмы особой степени тяжести. Неэффективная организация работы по оказанию медицинской помощи лицам, пострадавшим в результате таких дорожно-транспортных происшествий, является одной из основных причин их высокой смертности ^[31,c.14]. В связи с этим дальнейшего развития требует институциональное обеспечение реализации комплексных мер по повышению безопасности дорожного движения.

Эффективное продолжение решения существующих проблем возможно только в условиях пролонгации применения в качестве основы государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения программно-целевого метода посредством принятия и последующей реализации федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах", поскольку это позволяет: установить единые цели и задачи деятельности по повышению безопасности дорожного движения до 2020 года; сформировать систему приоритетных мероприятий по повышению безопасности дорожного движения, обоснованно и системно воздействующих на причины аварийности; повысить эффективность управления в области обеспечения безопасности дорожного движения на федеральном, региональном и местном уровнях, а также в области межведомственного и межуровневого взаимодействия и координации федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

.С учетом сказанного отметим, что реализация отмеченных управленческих принципов имеет два аспекта – финансово-правовой и организационно-правовой. Органы государственного управления автомобильным транспортом реализуют политические направления путем воплощения в реальность федеральных программ, пошагово совершенствующих деятельность как субъектов, так и объектов исследуемой нами системы управления. Представляется, что такой подход позволяет в оперативном и плановом порядке решать возникающие проблемы в сфере организации и деятельности исследуемой нами части транспортного комплекса. Предложенные в настоящем разделе организационно-правовые меры повышения эффективности перевозки пассажиров и грузов возможно интегрировать в имеющиеся государственные программы с условием выделения соответствующего финансирования. В то же время необходимо помнить, что деятельность государственных и муниципальных транспортных предприятий и организаций, помимо их основных целей, преследует цель извлечения прибыли. Поэтому важно создать максимум условий для этого при одновременном недопущении падения качества и объема предоставляемых ими услуг.

Анализ научных работ ведущих ученых – специалистов в области государственного управления ^{[1,c.3, 2,c.178-191, 3,c73]} позволяет сделать вывод, что содержание государственной политики в какой-либо сфере раскрывается через систему соответствующих принципов.

Под принципом (от лат. principio - основа, начало) в общенаучном смысле принято понимать основополагающее, исходное положение какой-либо теории, учения, главное правило деятельности ^[4,c.28].

В специальной литературе под принципами государственной политики понимается базирующиеся на знании законов функционирования и развития общества основные правила деятельности органов, социальных групп и людей по управлению общественными делами ^{[5,c.71, 6,c.57,]}. Существует мнение, согласно которого эта категория определяется как общеобязательные исходные норма­тивно-юридические положения, отличающиеся универсальнос­тью, общей значимостью, высшей императивностью, определяю­щие содержание правового регулирования и выступающие кри­терием правомерности поведения и деятельности субъектов ре­гулируемых правом отношений ^[7,c.176].

Принципы государственной политики в области управления отечественным автомобильным транспортом представляют собой правовые институты, , которые выступают в качестве легитимных ориентиров для различных участников управленческих правоотношений в этой отрасли. Принципы, как и цели государственного управления (регулирования) должны быть закрепленны в законодательных актах государства. Только в этом случае они переходят из области научных понятий в плоскость их практической реализации. Особенно это важно для формирования правовой базы современной транспортной системы, для которой крайне нежелательно отступление от нормативно зафиксированных установок.

Принципы государственного управления (регулирования) автомобильного транспорта обобщают отправные идеи законодательного выражения норм права, регламентирующих транспортные отношения, отражают степень и уровень познания социальных и правовых явлений в этом обширном экономическом секторе. Кроме того, эти принципы придают управленческую оптимальность сложившимся отношениям в сфере перевозки пассажиров и грузов с использованием автотранспортных средств, охватывают административно-правовые и организационные аспекты. Их природа базируется на закономерно­стях функционирования всей транспортной системы ^[7,c81].

Необходимо отметить, что в отечественной правовой системе отсутствует комплексный законодательный акт, который бы включал в себя всю систему принципов государственного управления и государственной политики в исследуемой сфере. Изучение указанных выше нормативных актов и практики деятельности государственных органов позволяет определить систему принципов следующим образом.

Принцип демократизации управления означает развитие демократических начал в управлении автомобильным транспортом, максимального учёта общественного мнения при решении различных злободневных вопросов, расширение гласности, принятие комплексных организационно-правовых мер, направленных на соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении перевозок пассажиров и грузов по автомобильным дорогам. Данный принцип находит свое выражение в социализации транспортных услуг, которые при действенном вмешательстве государства должны стать более доступными для всех слоев населения, следовательно, подобным образом повышается значимость исследуемых перевозок в целом. Демократизация основ государственной транспортной политики в значительной степени способствует обеспечению соответствия транспортного обслуживания интересам и запросам населения, а также мировым стандартам. В этом аспекте нужно отметить, что в последнее время Министерство транспорта РФ широко практикует обсуждение с участием общественности проектов законов, основных направлений транспортной политики, различных проблем, связанных с реализацией принятых законов, с информатизацией общества. Этот принцип находит свое выражение также в соблюдении баланса интересов личности, общества и государства, их взаимной ответственности. На наш взгляд, демократизация транспортной инфраструктуры (и в первую очередь комплекса автомобильного транспорта) играет важную роль в процессе построения в России правового государства.

Успешно развивается взаимодействие государственных и общественных структур в области управления транспортом. Так, в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, неправительственных общественных организаций и объединений для решения наиболее важных целей и задач, обеспечивающих развитие транспорта, дорожного хозяйства Приказом Министерства транспорта РФ от 25 сентября 2015 г. № 280 образован Общественный совет Министерства транспорта Российской Федерации ^[8]. Данный орган призван обеспечить учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиту прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при осуществлении государственной политики в части, относящейся к сфере деятельности Министерства, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью Министерства. Общественный совет является постоянно функционирующим совещательно-консультативным органом общественного контроля. (п.п.1.2, 1.3).

Коллегиальное рассмотрение вопросов в анализируемой сфере, совместный поиск оптимальных путей развития транспортной деятельности в регионах, координация усилий общественности и государственных органов управления дало возможность принять федеральные законы "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", "О транспортно-экспедиционной деятельности^[9] и т.д. Профессиональные транспортные союзы, ассоциации и общества участвовали в разработке таких нормативно-правовых актов, как «Правила расчета денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения при определении размера ассигнований из федерального бюджета, предусматриваемых на эти цели»^[10], «Правила выплаты компенсации транспортных расходов участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» ^[11], «Правила транспортно-экспедиционной деятельности»^[12] и др. Инициативные группы организуют научные семинары, «круглые столы» по актуальным проблемам. Ассоциации перевозчиков постоянно участвуют в международном транспортном сотрудничестве. Всё это позволяет говорить о складывающейся в стране демократической системе государственно-общественного управления транспортным комплексом. Вместе с этим, развитие демократизации управления автомобильным транспортом обнажило ряд проблем организационно-правового плана, которые до настоящего времени не решены и являются тормозом для совершенствования транспортных отношений. Так, анализируемые акты не закрепляют форм участия общественности в выделении, распределении, выкупе земель для строительства автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры, не предусматривают механизмов участия в контроле за использованием финансов, выделяемых на эти цели из различных бюджетов. Нерешенными остаются вопросы привлечения общественных объединений в мероприятия по формированию городских, межмуниципальных и пригородных маршрутов, транспортных тарифов.

Принцип обеспечения единства управляющего воздействия объединяет в себе несколько параметров. Во-первых, правовые нормы федерального уровня обеспечивают единство правоприменения, нивелируют различия между регионами в обеспечении населения качественными транспортными услугами. Во-вторых, п. 38 Приложения № 1
к государственной программе Российской Федерации "Развитие транспортной системы" Сведения о целевых индикаторах и показателях государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы" предусматривает совместные действия федерального центра и субъектов Федерации по увеличению протяженности автомобильных дорог общего пользования федерального значения, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, автомобильных дорог, находящихся в оперативном управлении федеральных казенных учреждений, подведомственных Федеральному дорожному агентству, общей протяженности автомобильных дорог, находящихся в оперативном управлении указанных федеральных казенных учреждений. Также, этот документ предусматривает последовательное повышение транспортоемкости валового внутреннего продукта и транспортной подвижности населения, которые достигаются путем осуществления совместных программных мероприятий. В-третьих, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ^[13] предусматривает комплекс мер, направленных на обеспечение безопасности всех участников дорожного движения. Эти меры должны быть реализованы всеми заинтересованными лицами, среди которых государственные и муниципальные органы власти, контрольно-надзорные структуры, администрации предприятий и организаций всех форм собственности.

О важности практической реализации данного принципа дают наглядное представление положения государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", определяющие приоритеты государственной политики в исследуемой нами сфере. В числе указанных приоритетов отмечена, в частности, необходимость применения унифицированных и экономически обоснованных подходов к увеличению пропускной способности и улучшению параметров автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения, обеспечению содержания и развития объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в собственности субъектов Федерации, внедрению и использованию спутниковых навигационных технологий ГЛОНАСС в интересах навигационного обеспечения транспортного комплекса и повышения уровня транспортной безопасности. В данном нормативном акте особо подчеркивается необходимость поддержания и стимулирования предоставления льгот социально незащищенным категориям граждан, регионального выравнивания объема их предоставления.

Между тем, в настоящее время наблюдается как дисбаланс, так и отсутствие системности в реализации соответствующих норм в этой сфере. Так, Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ч.ч. 2 и 3 ст. 41 определяет, что собственник платной автомобильной дороги, автомобильной дороги, содержащей платные участки, вправе принять решение о предоставлении права льготного проезда транспортных средств по платной автомобильной дороге, платным участкам автомобильной дороги отдельным категориям пользователей платной автомобильной дорогой, платными участками автомобильной дороги и в отношении отдельных категорий транспортных средств. Исходя из этой нормы получается, что собственник автомобильной дороги вправе как устанавливать какие-либо льготы на проезд по ней, так и не устанавливать вообще. Подобное идет вразрез с положением, закрепленном в ст. 7 Конституции РФ и провозглашающим, что Россия – это социальное государство. Кроме того, данные нормы напрямую противоречат ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" ^[14], которая гарантирует обеспечение беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур ^[15,c5-8].

Анализируемый принцип обеспечения единства управляющего воздействия предполагает единообразный подход к предоставлению льгот по оплате проезда автомобильным транспортом (кроме такси) для социально незащищенных и иных категорий граждан. В настоящее время механизм административно-правового регулирования предоставления льгот существенно усложнен. Кроме того, ст. 20 Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не только не вносит ясности в этот процесс, но и делает его еще более затруднительным. В ее ч.1 зафиксировано, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе предоставить отдельным категориям граждан за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок при условии согласования с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участниками договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот. В ч. 2 этой статьи обозначено, что в отношении смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, льготы на проезд устанавливаются при условии их согласования органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в границах которых расположены остановочные пункты по данным маршрутам. Буквальное ее толкование позволяет сделать вывод о том, что чем богаче бюджет того или иного субъекта Федерации, тем больше возможностей предоставления льгот его жителям. Так, анализируя законодательство г. Москвы^{[16,17,18,19]} и Московской области^[20,21,22] легко прийти к выводу о существовании достаточно хорошо развитой системы предоставления проездных льгот в данных регионах широкой категории граждан, аналогов которой нет ни в одном другом субъекте Федерации. Таких актов, закрепляющих право на достаточно большое количество проездных льгот, предоставляемых, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, не принималось, к сожалению, во многих других регионах. Эта картина наглядно свидетельствует об имеющихся различиях в реализации государственной льготной политики на общественном транспорте. В целях устранения подобных правовых пробелов, необходимо принять на федеральном уровне единый законодательный акт о порядке и условиях предоставления лицам различных категорий льгот на проезд в этом виде транспорта. В данном акте необходимо провести систематизацию и определить общий перечень лиц, которые имеют право на получение подобных льгот.

Принцип приоритета жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности. Указанный принцип вытекает из ст. 2 Конституции РФ, которая рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Конституция РФ закрепляет взаимоотношение государства и личности и тем самым ставит на первое место личность человека. Уважение человека и гражданина и их защита прав являются неотъемлемым требованием конституционного строя, его обязанностью.

Статья 18 Конституции РФ (одна из статей, открывающих гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина") указывает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Например, в Правилах дорожного движения (п. 3.1) зафиксировано, что для спасения жизни и здоровья граждан водители транспортных средств с включенным проблесковым маячком синего цвета, выполняя неотложное служебное задание, могут отступать от требований настоящих правил при условии обеспечения безопасности движения.

Жизнь и здоровье граждан, участвующих в дорожном движении, имеют в связи с выше изложенным безусловный приоритет перед экономическими результатами хозяйственной деятельности ^[23,c.15-22]. В случае нарушения данного приоритета контролирующие и надзирающие органы могут обращаться в суд. Так, например, апелляционное определение Кемеровского областного суда от 4 апреля 2012 г. № 33-242 ^[24] обращает внимание на следующую проблему. После обращения уполномоченных органов судом было установлено, что по территории района проходит федеральная автомобильная дорога общего пользования. На данной автодороге расположен объект дорожного сервиса - автозаправочная станция. Данный объект используется без согласования с Федеральным управлением автомобильных дорог, т.е. с нарушением законодательства о безопасности дорожного движения в Российской Федерации, что является недопустимым и нарушает права и интересы участников дорожного движения. Отсутствие согласования обустройства автозаправочной станции с Федеральным управлением автомобильных дорог и невыполнение требований по оборудованию примыкающей к автомобильной дороге дороги переходно-скоростными полосами и элементами обустройства автомобильной дороги в целях обеспечения безопасности дорожного движения могут привести к возникновению дорожно-транспортных происшествий, возникновению угрозы жизни и здоровью людей, что нарушает один из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения - приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности. В связи с этим эксплуатация автозаправочной станции как объекта дорожного сервиса может быть признана недопустимой и ее деятельность может быть приостановлена до устранения нарушений.

Принцип оптимального сочетания территориального и отраслевого управления. В соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ^[25] граждане РФ, а также лица, законно находящиеся на ее территории имеют право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации (если иное не установлено законодательством). Из этого можно сделать вывод, что указанные лица свободны в выборе вида транспорта, маршрута, характера и удобства перевозок. С одной стороны оптимальной реализацией данного принципа является создание правового и экономического режима благоприятствования для развития деятельности отечественных и иностранных перевозчиков. С другой - успешному претворению в жизнь данного принципа в России способствует, прежде всего, проводимая государством система социально-экономических и организационно правовых мероприятий, направленных на повышение доступности всех видов транспортных услуг.

Исторически развитие транспорта шло по территориальному принципу ^[26,c.16] Вместе с этим, создание в регионах автотранспортных предприятий, дорожной инфраструктуры вызвало необходимость формирования территориальных органов управления транспортной деятельностью. Развитие данного вида транспорта привело к формированию сети обслуживающих предприятий в регионах (автосервисов, ремонтных мастерских), а также специализированных учебных заведений, осуществляющих подготовку водителей и специалистов для работы в транспортном комплексе. Таким образом, наряду с федеральными централизованными органами управления автомобильным транспортом в стране возникли специальные органы управления, сфера управленческой деятельности которых распространяется на определенный вид транспорта, точнее на его территориальное сосредоточение. Однако жизнь выдвигает требование максимального использования имеющихся транспортных ресурсов для удовлетворения запросов и интересов населения. И здесь возникает противоречие: территориальные отраслевые органы управления заинтересованы в лучшем транспортном обеспечении и обслуживании в своей отрасли (например, в сфере муниципального транспорта), региональные же органы управления транспортом заинтересованы в максимальном использовании имеющихся в регионе транспортных средств для удовлетворения потребностей в транспортных перевозках всего населения.

Обеспечение государством сочетания территориального и отраслевого управления – единственно правильный путь разрешения этого противоречия. Оно выступает как объективная, диалектически оправданная необходимость, как актуальная проблема современного управления транспортным комплексом.

Принцип программно-целевого подхода к управлению автомобильными перевозками. Данный принцип реализуется путем разработки и принятия федеральных, региональных и местных программ, направленных на совершенствование форм и методов управления автомобильным транспортом, уменьшение количества дорожно-транспортных происшествий и снижение ущерба от этих происшествий.

Эффективность решения проблем по повышению качества управления и обеспечению безопасности дорожного движения программно-целевыми методами подтверждается положительным опытом реализации федеральных целевых программ "Повышение безопасности дорожного движения" в 2006-2012 годах^[27] и в 2013-2020 годах^[28]. Цели повышения пропускной способности автомобильных дорог, создания безопасной транспортной системы, сокращения темпов роста количества дорожно-транспортных происшествий, а также снижения тяжести их последствий, числа пострадавших и погибших в них обозначены и в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р ^[29] Задачи указанной Стратегии определяют стратегические ориентиры в решении проблем повышения управляемости и безопасности всей транспортной системы России, в то время как положения Программы направлены на решение на тактическом уровне одной из задач указанной Стратегии – развитие потенциала автомобильного транспорта и повышение безопасности дорожного движения. Поэтому использование программно-целевого метода представляется наиболее целесообразным для дальнейшего развития существующей системы государственного управления автомобильными перевозками с целью обеспечения ее соответствия мировым требованиям.

Несмотря на индустриализацию и технологизацию анализируемых перевозок, перевод имеющихся в этой сфере государственных и муниципальных ресурсов на удовлетворение потребностей населения в автотранспортных услугах по схеме минимум барьеров – максимум для мобильности, совершенствование социально-политических и экономических стимулирующих механизмов, ряд проблем не удалось решить надлежащим образом.

В частности, оказались малоэффективными предложенные меры, направленные на повышение экологичности и безопасности дорожно-транспортного комплекса, в том числе обеспечение безопасности дорожного движения, повышение уровня эксплуатационного состояния опасных участков дорожной сети, обеспечение деятельности и совершенствование автоматических систем контроля за соблюдением участниками дорожного движения действующего законодательства. Реализуемые программы утилизации транспортных средств требуют постоянного возобновления и, как следствие из этого, прямых государственных дотаций, без которых, как показывает практика, пока невозможно обновление парка автотранспортных средств ^[30,c.38-45].

По мнению отдельных специалистов сложная обстановка с аварийностью и наличие тенденций к дальнейшему ухудшению ситуации во многом объясняет постоянно возрастающая мобильность населения, уменьшение перевозок общественным транспортом и увеличение перевозок личным транспортом, нарастающая диспропорция между увеличением количества автомобилей и протяженностью дорожной сети, не рассчитанной на современные транспортные потоки. Существующий уровень обеспечения автомобилями в городах уже превысил 200 штук на 1 тыс. жителей, тогда как дорожно-транспортная инфраструктура соответствует уровню 60 - 100 штук на 1 тыс. жителей. Следствием такого положения дел являются ухудшение условий дорожного движения, нарушение экологической обстановки, увеличение количества заторов, расхода топлива, а также рост количества дорожно-транспортных происшествий.

Изучение особенностей современного дорожно-транспортного травматизма дает основания считать, что происходит постепенное увеличение количества дорожно-транспортных происшествий, в результате которых пострадавшие получают травмы особой степени тяжести. Неэффективная организация работы по оказанию медицинской помощи лицам, пострадавшим в результате таких дорожно-транспортных происшествий, является одной из основных причин их высокой смертности ^[31,c.14]. В связи с этим дальнейшего развития требует институциональное обеспечение реализации комплексных мер по повышению безопасности дорожного движения.

Эффективное продолжение решения существующих проблем возможно только в условиях пролонгации применения в качестве основы государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения программно-целевого метода посредством принятия и последующей реализации федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах", поскольку это позволяет: установить единые цели и задачи деятельности по повышению безопасности дорожного движения до 2020 года; сформировать систему приоритетных мероприятий по повышению безопасности дорожного движения, обоснованно и системно воздействующих на причины аварийности; повысить эффективность управления в области обеспечения безопасности дорожного движения на федеральном, региональном и местном уровнях, а также в области межведомственного и межуровневого взаимодействия и координации федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

.С учетом сказанного отметим, что реализация отмеченных управленческих принципов имеет два аспекта – финансово-правовой и организационно-правовой. Органы государственного управления автомобильным транспортом реализуют политические направления путем воплощения в реальность федеральных программ, пошагово совершенствующих деятельность как субъектов, так и объектов исследуемой нами системы управления. Представляется, что такой подход позволяет в оперативном и плановом порядке решать возникающие проблемы в сфере организации и деятельности исследуемой нами части транспортного комплекса. Предложенные в настоящем разделе организационно-правовые меры повышения эффективности перевозки пассажиров и грузов возможно интегрировать в имеющиеся государственные программы с условием выделения соответствующего финансирования. В то же время необходимо помнить, что деятельность государственных и муниципальных транспортных предприятий и организаций, помимо их основных целей, преследует цель извлечения прибыли. Поэтому важно создать максимум условий для этого при одновременном недопущении падения качества и объема предоставляемых ими услуг.