To the question of allocation of state subsidies as a factor of convergence of the constituents of the Russian Federation on budgetary capacity

Термин «бюджетная обеспеченность субъекта РФ» довольно часто встречается в научной литературе, стратегиях и программах социально-экономического развития, средствах массовой информации. Являясь широко распространенным и часто употребляемым, данный термин, тем не менее, не имеет точного определения, раскрывающего его содержание (оно отсутствует как в Бюджетном кодексе, так и в других законодательных актах РФ). Несмотря на данное обстоятельство, важность бюджетной обеспеченности для субъекта РФ не вызывает сомнений, поскольку в самом широком смысле последняя представляется как обеспеченность единицы административно-территориального деления РФ финансовыми ресурсами, обуславливающими возможности для ее социально-экономического развития.

Одной из ключевых задач государственной экономической политики является предоставление регионам одинаковых условий для развития экономики и социальной сферы. В контексте вышесказанного, решение соответствующей задачи предполагает наличие вертикальных межбюджетных финансовых потоков в виде федеральных дотаций региональным бюджетам, назначение которых – выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (снижение межрегионального неравенства по бюджетной обеспеченности). При этом из-за отсутствия единой трактовки последней, основная проблема при распределении соответствующих государственных ресурсов заключается в выборе показателя, позволяющего количественно измерить «бюджетную обеспеченность региона» и получить оценки необходимого объема федеральных дотаций для каждого субъекта РФ.

Утверждение о полном отсутствии в настоящее время методики распределения государственных дотаций региональным бюджетам является ложным. Помимо подходов, предлагаемых отдельными исследователями, существует методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, утвержденная Правительством РФ ^[8]. Сосуществование «частных» и официальной методик обусловлено тем, что последняя, в силу потребностей в большом массиве статистической информации (в том числе отсутствующей в официальном доступе), наличия «закрытых» процедур оценки ряда показателей (к примеру, прогнозных), представляет собой скорее «черный ящик», чем инструмент, пригодный для использования в аналитических и исследовательских целях. Кроме того, отсутствие возможности повторить расчеты по официально принятой методике обуславливают трудности оценки качества получаемых в ее рамках результатов (результаты распределения федеральных дотаций в сравнении с ситуацией до выделения последних находятся в открытом доступе только c 2013 г.). Качество результатов, полученных по методикам, предлагаемым отдельными исследователями, является также спорным, поскольку, как правило, в соответствующих работах содержатся либо исключительно теоретические предложения по совершенствованию официальной методики, либо апробация последних на годичном периоде, что не позволяет фиксировать наличие той или иной тенденции (конвергенции, дивергенции) в неравенстве регионов по бюджетной обеспеченности.

Исходя из вышеизложенного, целью настоящей статьи является оценка влияния федеральных дотаций региональным бюджетам, распределяемых в соответствии с критериями, заложенными в методику, утвержденную Правительством РФ, и их модификациями, на динамику дифференциации субъектов РФ по бюджетной обеспеченности, измеряемой на основе предложенного автором показателя.

Объектом исследования являются 83 субъекта РФ: Республика Крым и г. Севастополь были исключены из рассмотрения; Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Ненецкий автономные округа не учитывались в составе Тюменской и Архангельской областей соответственно и рассматривались отдельно.

Период исследования составил 3 года: с 2012 по 2014 гг.

Статистическое наполнение исследования проводилось на основании данных Федеральной государственной службы статистики и Федерального казначейства России, находящихся в открытом доступе ^{[6, 7]}.

Согласно методике, утвержденной Правительством РФ, основным показателем, в соответствии со значениями которого происходит распределение федеральных дотаций, является «уровень бюджетной обеспеченности» (1). Несмотря на то, что данный показатель рассчитывается как простое отношение двух индексов: индекса налогового потенциала (2) и индекса бюджетных расходов (3), оценка значений последних требует наличия огромного массива статистической информации, часть из которой можно назвать «эксклюзивной» (в силу ее отсутствия в официальном доступе), а другую часть – полученной на основе экспертных оценок.

где УБO_i – уровень бюджетной обеспеченности субъекта РФ i;

ИНП_i– индекс налогового потенциала субъекта РФ i;

ИБР_i– индекс бюджетных расходов субъекта РФ i;

i = 1..n, n – количество субъектов РФ.

Индекс налогового потенциала является оценкой налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ на душу населения по сравнению со средним по РФ уровнем. Индекс бюджетных расходов является оценкой расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения по сравнению со средним по РФ уровнем ^[8].

где НП_i– налоговый потенциал субъекта РФ i;

Н_i – численность населения субъекта РФ i.

где ИБР_i – индекс бюджетных расходов субъекта РФ i;

к_i^ЗП – коэффициент дифференциации заработной платы в субъекте РФ i;

к_i^ЖКУ – коэффициент стоимости жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ i;

к_i^Ц – коэффициент уровня цен в субъекте РФ i.

Формулы для оценки налогового потенциала НП_i; коэффициентов к_i^ЗП; к_i^ЖКУ; к_i^Ц см. в ^[8].

В настоящей работе в качестве основного показателя, позволяющего количественно измерить бюджетную обеспеченность субъекта РФ, используется также уровень бюджетной обеспеченности. При этом для снижения размерности массива требуемой информации и повышения объективности методики пространственного распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности единиц административно-территориального деления РФ формула (3) модифицируется, а именно она задается по аналогии с формулой для расчета значений индекса налогового потенциала (4).

где Б_i– расходы консолидированного бюджета субъекта РФ i;

Н_i – численность населения субъекта РФ i.

Для исключения необходимости прогнозирования значений отдельных показателей, что, по умолчанию, предполагает появление определенной степени погрешности при оценках их значений, количественный анализ объемов дотаций региональным бюджетам на текущий год проводился исходя из уровня бюджетной обеспеченности предыдущего года (с учетом выделенных дотаций).

Как было указано выше, в представленном исследовании в качестве критериев распределения федеральных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ использовались критерии, заложенные в методику Правительства РФ, а также их модификации. Так, согласно первой, государственные дотации распределяются между субъектами РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, пропорционально отклонению уровня расчетной бюджетной обеспеченности этих субъектов РФ от уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности ^[8].

Модификации указанных критериев распределения заключались в следующем: государственные дотации распределяются между субъектами РФ, не входящими в число 10 субъектов РФ, имеющих самое высокое значение уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально отношению уровня расчетной бюджетной обеспеченности этих субъектов РФ к уровню, установленному в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. Соответствующие модификации были обусловлены следующим. Во-первых, экономически рациональным поведением, определенным различиями в экономической эффективности использования государственных ресурсов в регионах с различным уровнем развития экономики ^[1-3]. Во-вторых, предлагаемой автором формулой для оценки бюджетной обеспеченности региона (концентрация в регионе, с низким уровнем бюджетной обеспеченности, государственных дотаций в объемах, превышающих на порядок объем налоговых поступлений, приведет к росту в разы уровня бюджетной обеспеченности такого региона, а, следовательно, и к усилению межрегионального неравенства).

Разные критерии пространственного распределения федеральных дотаций обусловили исследование двух сценариев выделения последних бюджетам субъектов РФ: сценарий 1 – соответствующий официальной методике; сценарий 2 – с использованием модифицированных критериев.

За критерий выравнивания бюджетной обеспеченности принималось среднее арифметическое суммы показателей бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самое высокое значение уровня бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самое низкое значение уровня бюджетной обеспеченности.

Идентификация тенденции и количественный анализ динамики дифференциации субъектов РФ по бюджетной обеспеченности осуществлялся посредством расчета годовых значений коэффициента вариации (5):

где V – коэффициент вариации; σ – среднеквадратичное отклонение значений уровня бюджетной обеспеченности; БО_ср – среднее значение уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Признаком конвергенции субъектов РФ по бюджетной обеспеченности являлось уменьшение значений коэффициента вариации; признаком дивергенции – рост значений коэффициента вариации.

Результаты оценки динамики межрегионального неравенства субъектов РФ по бюджетной обеспеченности представлены в таблице 1.

Значения коэффициента вариации уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения федеральных дотаций свидетельствуют об отсутствии единой тенденции в динамике межрегионального неравенства по соответствующему показателю на исследуемом периоде: в 2012-2013 гг. наблюдается дивергенция регионов (рост значений коэффициента: с 31,5 до 32,1), в 2013-2014 гг. – конвергенция (снижение коэффициента: с 32,1 до 30,9). ­­­­­

Таблица 1

Динамика межрегионального неравенства субъектов РФ по бюджетной обеспеченности

Источник: оценки автора

Пространственное распределение федеральных дотаций региональным бюджетам в соответствии с критериями официальной методики и авторским подходом к оценке уровня бюджетной обеспеченности (сценарий 1) показывает снижение степени межрегионального неравенства по отношению к ситуации до выделения государственных ресурсов лишь в 2013 г.: значение коэффициента вариации составило 28,4 против 32,1; в 2014 г. дифференциация субъектов РФ возрастает почти в 2 раза: значение коэффициента вариации составляет 60,3 против 30,9. Сама динамика неравенства субъектов РФ в рамках сценария 1 в 2013-2014 гг. (значения коэффициентов вариации: 28,4; 60,3) также свидетельствует о дивергенции регионов.

Для исключения возможности того, что представленные результаты могут быть обусловлены неточным заданием начальных условий, а именно тем, что количественный анализ объемов дотаций региональным бюджетам на текущий год проводился исходя из уровня бюджетной обеспеченности предыдущего года, были получены оценки динамики неравенства субъектов РФ с использованием показателей налоговых поступлений и расходов бюджета текущего года (что трактовалось как случай получения точных прогнозных значений показателей (объемов налоговых поступлений и расходов бюджета) того года, в котором планируется осуществить пространственное распределение дотаций). Данный сценарий показал также дивергенцию российских регионов: усиление дифференциации субъектов РФ зафиксировано на всем периоде исследования и по отношению к ситуации до выделения государственных ресурсов (значения коэффициента вариации составили: 2012 г. – 35,1; 2013 г. – 42,2; 2014 г. – 43,4).

Количественный анализ динамики неравенства субъектов РФ в соответствии с модифицированными критериями распределения федеральных дотаций и авторским подходом к оценке уровня бюджетной обеспеченности (сценарий 2) показывает конвергенцию регионов как на всем периоде исследования, так и по отношению к ситуации до распределения дотаций (значения коэффициента вариации составили: в 2013 г. – 26,2; в 2014 г. – 25,6). Случай получения точных прогнозных оценок объемов налоговых поступлений и расходов бюджета того года, в котором планируется осуществить пространственное распределение дотаций, продемонстрировал еще более лучший результат: значения коэффициента вариации оказались более низкими (2012 г. – 26,6; 2013 г. – 25,6; 2014 г. – 23,7).

Полученные в исследовании результаты показывают, что распределение федеральных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на основе предложенного автором показателя и критериев распределения, заимствованных из методики, утвержденной Правительством РФ, не обеспечивает решение задачи государственной политики, направленной на снижение межрегионального неравенства. Использование модифицированных критериев распределения соответствующих государственных ресурсов, напротив, приводит к конвергенции единиц административно-территориального деления РФ по бюджетной обеспеченности; при этом степень конвергенции увеличивается с увеличением периода выделения дотаций (кумулятивный эффект) и ростом точности прогнозных оценок объемов налоговых поступлений и расходов бюджетов того года, в котором планируется выделить дотации региональным бюджетам.

Проведенное исследование позволяет выдвинуть гипотезу о существовании альтернативных, по отношению к официальной, методик распределения федеральных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности российских регионов, отличающихся сравнительно более «прозрачным» алгоритмом расчетов и требующих сравнительно меньшего размера массива исходных данных. В частности, выдвигается предположение о возможности использования предложенного автором показателя для измерения бюджетной обеспеченности субъектов РФ и модифицированных критериев распределения для выделения дотаций региональным бюджетам. В данном случае употребление оборотов «…позволяет выдвинуть гипотезу» и «…выдвигается предположение» (а не, к примеру, «позволяет утверждать») не является случайным, учитывая серьезность вопроса распределения государственных средств. В данном контексте настоящая работа позволяет именно лишь выдвинуть гипотезу, требующую дальнейшего подтверждения посредством продолжения исследования на более широком временном диапазоне.