Establishment of state education procurement: problems and prospect of development

Rogach Ol'ga Vladimirovna ORCID: 0000-0002-3031-4575 PhD in Sociology Associate Professor, Department of Sociology, Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, g. Moscow, Leningradskii prospekt, 49 rogach16@mail.ru Other publications by this author

Позиция и роль государства, как ведущего субъекта управления образовательной отраслью, традиционно находится в центре исследовательского внимания ученых различных научных областей ^[1-5]. Это связано с тем, что несомненное возрастание роли образования в жизни современного социума и переориентация России на воспроизводство новых приоритетов социально-экономического развития, требует налаживания устойчивых и гибких связей власти и общества в контексте определения содержания заказа на образование. Автор полагает, что успешное решение задач общественного развития возможно только в случае построения такой системы образования, которая бы обеспечивала подготовку конкурентоспособной личности, ориентированной на непрерывное развитие, и способной «соответствовать» быстро меняющимся условиям социальной реальности. В данном контексте тот заказ на образовательные услуги, который дается сегодня государством, должен отражать всеобщие социокультурные, экономические, политические и иные закономерности общественного развития.

Вместе  с тем на сегодняшний день все чаще слышны «разговоры» о необходимости смены образовательного курса, трансформации самих основ формирования государственного образовательного заказа с учетом необходимости расширения общественного участия в управлении ^[6-8]. Данная статья представляет собой попытку критического осмысления основ разработки государственного заказа на образование и систематизацию возможных недостатков его влияния на спрос и предложение образовательных услуг средней школы.

В своей работе автор исходит из понимания сущности государственного заказа как официально разработанного задания органов государственной власти (представляющих интересы государственного управления и развития) на производство образовательным учреждением конкретной образовательной услуги (продукции). Из этого следует, что социум в лице родительской, педагогической и иной общественности, а также субъекты, которые прямо или косвенно заинтересованы в получении качественных образовательных услуг, не обладают возможностью на официальном (государственном) уровне закрепить механизмы реализации своих образовательных потребностей. Вместе с тем, согласно новому ФЗ «Об образовании», в Российской Федерации государственное управление данной сферой имеет государственно-общественный характер и строится по принципу демократизации и учета общественного мнения.^[9] Данное положение закреплено и в Концепции модернизации российского образования, и в Государственном образовательном стандарте общего образования. По-сути, законодатель оставляет общественности «лазейку», не конкретизируя возможные механизмы и технологии общественного участия в определении содержания заказа на образовательные услуги современной школы.

Неудовлетворенность потребителей образовательных услуг сложившимся положением и проводимыми образовательными реформами, усиление тенденций снижения качества образования (о чем говорят результаты независимых международных исследований) и другая критика государственного регулирования сферы образования, обращает население к тому праву, которое закреплено законодателем. Данное положение легло в основу постулатов о необходимости формирования образовательного заказа потребителями продукции средней школы, а именно о социальном образовательном заказе.

Обратим внимание, что сегодня ряд исследователей предлагают не разделять эти два понятия, так как: во-первых, социальный заказ имеет направленность официальной государственной политики в образовании, а само государство выступает одним из субъектов определения образовательных предпочтений общества; а, во-вторых, недостатки госзаказа и отсутствие адекватной проработки социального заказа, в области методологии выявления образовательных интересов потребителей образовательных услуг делают эти два заказа «схожими» в их неэффективном переложении на современные реалии.  ^[7]

Однако на текущий момент сфера образовательных услуг формируется и развивается согласно государственному образовательному заказу, поэтому видится важным определить его базовые характеристики.

Исторический анализ практики управления образовательной отрасли свидетельствует, что введение государственного запроса и, как следствие, образовательных стандартов был объективно обусловленной потребностью. Изначально общегосударственных обязательных норм не существовало, а имеющие место представления о качестве школьной подготовки складывались стихийно и имели фрагментарный характер. Легче всего было определить наиболее подготовленных учащихся и ориентироваться на них, как среднестатистический вариант, что значительно «урезало» возможности значительной части обучаемых. Кроме того отсутствие явно обозначенных пределов усвоения учебного материала способствовало тому, что реальный уровень знаний подавляющей части выпускников образовательных учреждений оказывался чрезвычайно низким, что, конечно же, не решало проблемы обеспечения высокого качества образования.

Исходя из сказанного выше, и с опорой принципы государственной политики в области образования, конкретизируем цели государственного образовательного заказа:

· обеспечение предоставляемых государством гарантий к уровню доступности и равным возможностям получения гражданином полноценного образования;

· достижение и поддержание нового качества школьного образования, соответствующего вызовам современной действительности;

· формирование механизмов привлечения и использование внебюджетных ресурсов;

· повышение социального статуса и компетенции работников образовательных учреждений, органов управления образованием согласно требованиям современного развития образовательной отрасли.^[9]

К этому стоит добавить, что сущность государственного заказа как механизма управления видится несколько шире и заключается, на наш взгляд, в обеспечении условий социально-экономического развития территорий муниципального образования и регионов посредством формирования конкурентной образовательной среды и выполнении социальных обязательств государства перед гражданами. В данном смысловом контексте средняя школа должна стать одним из определяющих факторов гуманизации общественно-экономических отношений с учетом формирования жизненных установок каждого человека. При этом сегодняшний государственный заказ образованию – это заказ на здорового, нравственного, самостоятельного и ответственного в ситуации выбора человека, обладающего современными знаниями и умениями для конструктивного сотрудничества с целью реализации целей общественного развития. Поэтому главной задачей государственного управления сферой образовательных услуг становится обеспечение их высокого качества на основе сохранения фундаментальности образования, соответствующего потребностям личности и общества.

Содержание государственного заказа на образование определяется нормативными документами, и в первую очередь – государственным образовательным стандартом.^[10] Назначение стандартов вне зависимости от сферы их приложения заключается в организации и регулировании взаимодействия субъектов с целью производства товаров и услуг, обладающих заданными характеристиками (качеством), удовлетворяющими потребности общества. Исходя из назначения стандартов, их разработка и использование выступает объективно необходимой деятельностью по упорядочению практики и стабилизации системы, отвечающей исторически изменяющимся потребностям социума. Кроме того стандартизация содержания отечественного образования обусловлена необходимостью учета международной образовательной практики и создания в стране единого образовательного пространства.

В научных трудах В.С. Леднева дано детальное представление содержательной, функциональной и иной характеристики образовательного стандарта средней школы.^[11] Для нас особый интерес представляет его интерпретация стандарта образования как системы базовых параметров, которые выступают в качестве государственной нормы образованности. Примечательно, что в данном ракурсе государственный заказ на образовательные услуги современной школы должен выражать общественный идеал (сегодня это профессионализм, конкурентоспособность и национальная безопасность), а с другой, учитывать реальные возможности обучаемых и, что самое важное, возможность всей системы образования по достижению желаемого идеала. На практике же государство требует от школьников достижения заданного стандартом уровня образованности, не обеспечивая в свою очередь необходимого для этого качества образовательных услуг.

Государственный образовательный заказ, выраженный в образовательном стандарте включает в себя три компонента, на которых следует остановиться подробнее.

· Федеральный компонент содержания образования устанавливает нормативы, реализация которых формирует единство образовательного пространства страны, и выступает гарантом обеспечения школьникам равнозначной общеобразовательной подготовки вне зависимости от «статуса» образовательного учреждения.

· Региональный компонент содержания образования обеспечивает единство образовательного пространства с учетом национальных и этнических особенностей нашей страны и содержит нормативы в области родного языка и литературы, истории, географии и пр. В соответствии с данным положением, определение содержания регионального компонента относится к компетенции регионов.

· Школьный компонент содержания образования отражает специфику и направленность конкретных образовательных учреждений, определяемых в соответствии с многообразием образовательных потребностей современных школьников.

Вместе  с тем, такое формирование государственного заказа не способно обеспечить удовлетворение реальных образовательных потребностей населения. И даже так называемый школьный компонент не решает проблемы несоответствия существующих образовательных программ потребностям и интересам целевых групп образовательного пространства современной школы. Более того, по мнению наиболее ярых критиков государственного заказа на образование, введение образовательных стандартов, заложенных в его основу, как бы усредняет процесс обучения и воспитания, т.к. ориентируется на среднестатистического ученика.

Мы не можем полностью согласиться с данным утверждением, в частности, с тем, что образовательные результаты зависят не от качества образовательной программы, а от способностей самих школьников и педагогического мастерства учителя. Конечно, влияние личностных характеристик школьника и профессионализма педагога не маловажно, но не стоит забывать, что градирование учеников в зависимости от их «интеллектуального развития» не только является грубым нарушением прав человека и дискриминацией по своей сути, но и влечет возникновение социальной напряженности и социальной дифференциации, как это видно на примере германской образовательной модели. Кроме того, автор убежден, что полноценное образование молодежи происходит не только в образовательном учреждении, но и в семье, ближайшем окружении, и тот, кто действительно заинтересован и мотивирован, сам стремится развить свои успехи. В этом контексте задача государства видится в предоставление населению, в данном случае школьнику, возможности полноценно развить свои способности и интересы, но не за счет градирования учащихся на «сильных» и «слабых», а за счет учета образовательных потребностей. Данное обстоятельство снова возвращает нас к необходимости расширения «общественного начала» в управлении и разработке адекватных методик выявления спроса на конкретные образовательные услуги средней школы.

Здесь также становится важно рассмотреть такое понятие как «вариативность», за счет которого государство предлагает расширять перечень образовательных услуг. Традиционно, вариативность в образовании рассматривается как качество системы образования, которое отражает способность образовательных учреждений и органов управления образованием  разрабатывать и предоставлять для выбора обучаемым различные варианты образовательных программ (образовательных услуг средней школы) согласно их изменяющимся образовательными потребностями и возможностями.^[12]

По сути, вариативность образования могла бы нивелировать «недостатки» государственного заказа, обеспечивая социально-ориентированную технологию его формирования, т.к. вариативные системы формируются на основе дифференциации потребителей образовательных услуг и компонентов самого образовательного процесса в общеобразовательном учреждении. Дифференциация потребителей образовательных услуг включает в себя определение групп школьников, которые обладают отличными от других образовательные потребности и возможности.^[13] Однако на практике вариативность образования не удовлетворяет в полной мере образовательный запрос населения, что может быть связано как с непроработанностью методологического и технологического аспекта ее формирования, так и с незначительными возможностями образовательного учреждения по ее обеспечению.

Для раскрытия задач, поставленных в данной статье, следует обратить особое внимание на функции, которые выполняет государственный образовательный заказ. Прежде всего, стоит отметить, что реализуемый государством в управлении образованием функционал весьма многообразен, а конкретные функции, представленные в нем, взаимозависимы и обуславливают специфику реализации друг друга. Выделяя наиболее значимые из них, обратимся к рассмотрению функций стабилизации, регламентации, гуманизации и контроля.

Функция стабилизации предполагает социальное регулирование процессов перехода образования на инновационный путь развития. В частности, инновационность сферы образовательных услуг представляет собой сегодня активный поиск новых путей и моделей обучения, что провоцирует засилье авторских методик, экспериментальных и вариативных программ и других отличительных технологий и механизмов, которые чисто условно имеют право носить звание новации, т.к. качественных изменений образовательной системы (с положительным знаком) не наблюдается. Стабилизация, реализуемая в контексте государственного образовательного заказ, не ограничивая развития, обеспечивает снижение «колебаний», вызванных переходом российского образования от унитарной школы к многообразию образовательных систем, предотвращая тем самым разрушение единства образования и педагогического пространства в целом.

Функция регламентации объема и уровня полноценного базового общего образования означает, что государственный образовательный заказ, в условиях реального различия образовательных программ по широте, и по глубине предлагаемой ими подготовки школьников, гарантирует обеспечение учащимся образовательного уровня не ниже задаваемого стандартом. Данная функция обеспечивает эквивалентность отечественного образования, решая тем самым ряд социальных и миграционных проблем.

Функция гуманизации государственного образовательного заказа обеспечивает ориентацию образовательной отрасли на личностно-развивающие технологии за счет установления минимальных требований к подготовке школьника и дифференциации обучения.

Функция контроля объективно заложена в государственный заказ на образования, т.к. наличие стандартов общего образования определяет возможность формирования эффективной системы контроллинга на основе оценки качества результатов обучения. Введение стандартов позволяет исключить стихийность и волюнтаризм в разработке системы критериев качества образования школьников, повысить объективность и информативность контроля, что создаст условия для принятия обоснованных управленческих решений на всех уровнях управления сферой образовательных услуг.

Резюмируя сказанное выше, автор делает следующие заключения:

1. На сегодняшний день смена вектора развития отечественного образования с государственного образовательного заказа на разработку социального заказа представляется нерациональной в связи с отсутствием у общества необходимого ресурсного обеспечения, управленческого потенциала и способности выступать гарантом предоставления равных возможностей в получении качественных образовательных услуг.

2. Государство обладает необходимым потенциалом для формирования интегрированного образовательного пространства, обеспечивающего подготовку конкурентоспособной личности, что отражено в его социальном функционале применительно к сфере образования: стабилизация, регламентация, гуманизация и контроль. С этой точки зрения реализация социального образовательного заказа не позволит обеспечить социальное регулирование процессов развития образовательной отрасли.

3. При этом государственный образовательный заказ имеет ряд недостатков в процессе его формирования, которые не позволяют говорить о наличии качественного, эффективного и конкурентоспособного отечественного образования. Автор полагает, что эти недостатки заложены в части определения доли и роли общественного участия в управлении образованием. Неоспоримым фактом является необходимость учета образовательных потребностей населения в контексте формирования государственного заказа на образования, участии в определении перспектив стратегического развития современной школы, что на сегодня не реализуется в полной мере.

Опираясь на сказанное выше, автор обращает внимание на значимость реализации следующих положений:

- сфера образовательных услуг средней школы должна стать предметом стратегического партнерства государства, общества и бизнеса, что требует установления отношений взаимовыгодного сотрудничества посредством разработки нормативно-правовой базы, регламентирующей общие положения, описывающие процедуры и механизмы социального взаимодействия в образовании, правовой статус субъектов образовательного пространства, полномочия и ответственность сторон, возможные риски и пр.

- обществу в лице отдельных субъектов и целевых групп необходимо «выходить» на уровень субъекта (органов управления образованием, а не образовательных учреждений, как это происходит сейчас); создавать соответствующие управленческие структуры, закрепляя в правовом поле функции, полномочия и ответственность участников, что позволит «снять» их номинальный статус и обеспечить переход от «управления общественной самоорганизацией» к полноценному «общественному управлению»;

- автор предлагает говорить о государственно-общественном заказе, закрепляющем масштабы качественных параметров результатов образовательной деятельности, так как выделение такого концепта в современной науке управления позволит устранить указанные выше рассогласования, как в части технологий и методологии его формирования, так и в правовом поле.