On the issue of the structure of the mechanism of political rights and freedoms protection

Belyaeva Galina Serafimovna Doctor of Law Professor, the department pf Administrative and International Law, Belgorod State National Research Univeristy 308015, Russia, Belgorod, Pobedy Street 85 belvp46@gmail.com Other publications by this author

Antonova Zhanna Dmitrievna PhD in Law Judge Assistant at Leningrad Region Court 194354, Russia, St. Petersburg, ul. Khudozhnikov, 4 belvp46@mail.ru

Механизм защиты прав и свобод и граждан, и в этом мы согласны с позицией по этому вопросу ряда ученых ^{[1; 2]}, является сложным полиструктурным образованием и воздействует на регулируемые общественные отношения согласованно, через все образующие его элементы и их взаимосвязи. Это то, что объединяет его с механизмом правового регулирования, особенно на стадии правового воздействия на общественные отношения (общего действия юридических норм, возникновения субъективных прав и юридических обязанностей (правоотношений), осуществления прав и обязанностей).

Как и всякий другой, данный механизм соединяет в себе материальные и процессуальные, статические и динамические, нормативно-правовые, организационно-правовые и идеологические компоненты, что обусловливает функционирование (взаимодействие) всех структурных элементов, направленное на создание оптимальных политических, экономических, социальных, духовных, юридических и иных условий для наиболее полного пользования человеком и гражданином социальными благами.

Так, например, А. С. Мордовец, изучая механизм социально-правовой защиты прав и свобод личности, в его структуру предлагает включать: общественные нормы; правомерную деятельность субъектов прав человека и гражданина; гласность; общественное мнение; гарантии: общие, специальные (юридические) и организационные; процедуры; ответственность; контроль ^[3].

К. Б. Толкачев и А. Г. Хабибулин рассматривают компоненты механизма в виде двух подсистем: подсистемы обеспечения конституционных прав и свобод и подсистемы действий (актов поведения) граждан по пользованию благами, определенными личными конституционными правами и свободами, каждая из которых обладает своей структурой, целями и задачами функционирования ^[4].

И. В. Юсипова в структуре механизма обеспечения прав человека выделяет три уровня: 1-й уровень — нормативные средства закрепления, обеспечения охраны и защиты прав человека (лингвистические (языковые), нормативно-правовые); 2-й уровень — ненормативные средства (акты реализации правовых норм); 3-й уровень — материальные средства (основные и оборотные производственные фонды, оргтехника, финансы и др.), с помощью которых фиксируются, обеспечиваются, охраняются или защищаются права человека, а сам механизм обеспечения рассматривает в качестве компонента механизма правового регулирования ^[5].

С нашей точки зрения, наиболее приемлемой является позиция тех ученых, согласно которой структуру механизма защиты прав и свобод граждан, образуют две стороны – статическая и динамическая ^{[1; 6]}. Статическая сторона является основой (фундаментом) механизма, показывает его внутреннее строение; в ее состав входят: правовые нормы (нормативная основа); цели, задачи, направления правовой защиты; субъекты правовой защиты; гарантии реализации (включая, механизм юридической ответственности); принципы построения и функционирования механизма защиты прав и свобод граждан; идеологические основы (правосознание, правовая культура и средства их формирования) и специфические организационно-правовые средства (законность, правопорядок). Динамическая сторона механизма отвечает за его «продвижение в жизнь», функционирование, реализацию вовне; это определенный процесс (процедура), определяющая взаимодействие статических элементов механизма.

Теперь рассмотрим более подробно элементы, составляющие механизм защиты прав и свобод граждан.

Во-первых, нормативная основа механизма защиты прав и свобод гражданина.

Нормативную основу механизма защиты прав и свобод гражданина в Российской Федерации составляют международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты.

Международные нормативно-правовые акты в области защиты прав человека весьма многочисленны и разнообразны: Всеобщая декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 г.; Международные пакты о правах человека, принятые Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. и открытые для подписания; Конвенция о статусе беженцев 1951 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся - мигрантов и членов их семей 1990 г., Конвенция о политических правах женщин 1952 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. и другие (в том числе региональные акты - Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейская социальная хартия 1961 г. и т.д.).

Основным национальным актом, составляющим нормативную основу механизма защиты прав и свобод гражданина в Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации, которая провозглашает приоритет общечеловеческих интересов над всеми другими ценностями государства и общества и закрепляет в качестве основной обязанности государства признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2).

Конституционные нормы определяют содержание, структуру и формы государственной защиты прав и свобод, что следует из положений Конституции РФ об обязанности государства защищать права и свободы человека и гражданина; гарантированности государственной защиты прав и свобод в Российской Федерации; закреплении высших органов государства, осуществляющих государственную защиту прав и свобод личности; гарантированности судебной и международной защиты его прав и свобод.

Нормы текущего законодательства о государственной защите могут распространяться как на всех граждан, так и их отдельные категории (государственных служащих, инвалидов, пенсионеров и т.д.).

Так, в ст. 1 Федерального закона от 24.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» отмечается, что обеспечение государственной защиты указанных категорий лиц состоит в осуществлении уполномоченными на то органами мер безопасности, правовой и социальной защиты. В ст. 14 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отмечается, что одним из основных прав гражданского служащего является государственная защита его жизни и здоровья, а также жизни и здоровья членов своей семьи и принадлежащего ему имущества.

Таким образом, нормативная база механизма защиты прав и свобод граждан основывается на достаточном количестве источников как международного, так и внутригосударственного уровня. Тем не менее, следует отметить отсутствие единого нормативно-правового акта, закрепившего бы цели, задачи, программу, функции государственных органов, приоритеты защиты прав граждан в единой системе, концептуально.

Надо заметить, что в России предпринимались попытки принятия программных документов в области развития правозащитной деятельности. Так, в 1994 г. был издан Указ Президента России № 864 от 13 июня 1996 г. «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации», в котором впервые указывалось на необходимость формирования полноценной правозащитной системы.

Близкие по своему содержанию положения получили закрепление в дальнейшем Указе Президента России от 9 апреля 1997 г. «О Годе прав человека в Российской Федерации». В 1998 г. по распоряжению Президента РФ была начата разработка федеральной Концепции обеспечения и защиты прав человека. Комиссия по правам человека при Президенте РФ представила в 2000 г. проект указанной Концепции, но она не получила своего официального утверждения. Позднее, в 2009 г., по инициативе Общественной палаты РФ был подготовлен еще один проект Концепции правозащитной деятельности, в котором акцент сделан на деятельность негосударственных организаций.

К сожалению, Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека так и осталась проектом. В нем содержалось множество рекомендаций, направленных на обеспечение полноценной защиты прав личности в Российской Федерации, развивался тезис о том, что защита прав и свобод человека является основным приоритетом личности, общества, государства, определялись направления усилий федеральных органов государственной власти (выработка стратегии и тактики общенациональной, региональной и местной политики реального обеспечения прав и свобод человека, защиты личности от любого произвола и беззакония; привлекалось внимание общества и государства к неблагополучным ситуациям и нерешенным проблемам в области прав человека; определялись основные направления развития законодательной и правоприменительной практики в России в области прав человека; создание комплексной системы защиты прав человека, сочетающей в себе национальные и международные стандарты и нормы, государственные и общественные механизмы; установление тесной координации внутригосударственной системы защиты прав человека с международно-правовыми системами; развитие правовой культуры и правового воспитания с тем, чтобы каждый гражданин знал свои права и свободы, умел ими пользоваться и защищать их ^[7].

Следует заметить, что попытки принятия подобных концепций предпринимались и на региональном уровне.

Так, Концепция содействия развитию институтов гражданского общества и защиты прав человека в Ленинградской области на 2009-2011 годы (утв. Постановлением Правительства Ленинградской области от 16.04.2009 № 105) ^[8] содержит такие разделы, как анализ состояния гражданского общества в Ленинградской области; цели и задачи Концепции; этапы реализации Концепции; основные направления содействия развитию институтов гражданского общества и защиты прав человека в Ленинградской области; механизмы реализации Концепции.

Концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Смоленской области на 2013 – 2020 годы (утв. Указом Губернатора Смоленской области от 01.03.2013 № 15) ^[9] определяет цель, задачи, основные принципы и направления деятельности органов государственной власти Смоленской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области по обеспечению и защите прав человека на территории Смоленской области на 2013 – 2020 годы. Необходимо отметить тот факт, что в рассматриваемой Концепции особое внимание уделяется развитию правосознания и правовой культуры граждан как условия эффективной реализации ими своих прав и свобод. В частности отмечается, что уровень правовых знаний населения Смоленской области остается недостаточным. Значительная часть выявленных случаев нарушения прав связана с незнанием гражданами действующего законодательства, существующих механизмов реализации и защиты своих прав.

Считаем, что имеется насущная необходимость принятия подобного консолидированного программного документа и на федеральном уровне. В этом случае такая Концепция окажется первым в новейшей отечественной истории развернутым документом, сформулировавшим основные направления внутренней и внешней политики государства в сфере защиты прав человека и содержащим предложения по совершенствованию механизмов и процедур их защиты. Она, по верному выражению А.А. Чеснокова, в долгосрочной перспективе закрепит основные обязательства высших государственных органов в сфере создания условий правовой защищенности личности, обеспечит проведение единообразной и последовательной политики в этой области ^[10].

Во-вторых, цели, задачи и направления правовой защиты.

Важность исследования целей правовой защиты определяется несколькими причинами. Это позволяет, во-первых, глубже изучить сущность и назначение рассматриваемого явления в системе правового регулирования; во-вторых, осознать его ценность для субъектов права; в третьих, решить проблемы, возникающие на пути эффективного правового регулирования, поскольку важным критерием эффективности выступает степень достижения нормативно установленных целей ^[11].

С нашей точки зрения, целью правовой защиты выступает охрана прав и свобод человека, обеспечение их соблюдения в случае негативного воздействия на охраняемые объекты, права и свободы, а также при наличии реальной угрозы их нарушения ^[12].

Надо сказать, что цели, стоящие перед правовой защитой, весьма разнообразны. Они, как правило, формально определены в нормативно-правовых актах. Например, в соответствии с Федеральным законом от 05.03.1999 N 46-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» целями закона (а, следовательно, и правовой защиты в данной области) являются: обеспечение государственной и общественной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги (далее - инвесторы), а также определение порядка выплаты компенсаций и предоставления иных форм возмещения ущерба инвесторам - физическим лицам, причиненного противоправными действиями эмитентов и других участников рынка ценных бумаг (далее - профессиональные участники) на рынке ценных бумаг.

Понятие «задача» может быть определена, по крайней мере, тремя различными способами: 1) как цель, поставленная перед решателем; 2) как ситуация, которая включает в себя и цель, и условия, в которых она должна быть достигнута; 3) как словесная формулировка (знаковая модель) проблемной ситуации. По нашему мнению, применительно к нашему исследованию задачи правовой защиты представляют собой более конкретизированные законодателем цели правовой защиты относительно ее основных направлений, то есть являются предпосылками последних.

Направления правовой защиты также закреплены законодательно. Так, Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» содержит главу II «Основные направления обеспечения прав ребенка в Российской Федерации», состоящую из таких статей, как законодательные гарантии прав ребенка в Российской Федерации (ст. 6), содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов (ст. 7), меры по защите прав ребенка при осуществлении деятельности в области его образования (ст. 8), обеспечение прав детей на охрану здоровья (ст. 10), защита прав и законных интересов детей в сфере профессиональной ориентации, профессионального обучения и занятости (ст. 11), защита прав детей на отдых и оздоровление (ст. 12), защита прав и законных интересов ребенка при формировании социальной инфраструктуры для детей (ст. 13), защита ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию (ст. 14) и другие.

В-третьих, субъекты как элемент механизма защиты прав и свобод граждан.

Относительно субъектов правозащитной деятельности А.А. Чесноков справедливо отмечает, что исторически в России сложилась классическая триада» правоохранительно-правозащитных органов, в которую входят судебная система, прокуратура, органы внутренних дел, которая в настоящее время является стержнем государственного механизма защиты прав личности ^{[10, с. 25-36]}. Мы полностью согласны с данным суждением и со своей стороны добавим, что подобное положение объясняется рядом объективных факторов: наличие у данных органов достаточной материальной базы, необходимого штата сотрудников, широкой сети представительств на всей территории России определяет их доступность для граждан и способность непосредственно воздействовать на общественные отношения. Кроме того, ряд органов наделено государством монопольными полномочиями (и одновременно обязанностями) в сфере осуществления многих правозащитных процедур, включающих государственное принуждение (например, предварительное расследование по уголовным делам, осуществляемое органами внутренних дел).

В-четвертых, гарантии реализации механизма защиты прав граждан (включая, механизм юридической ответственности).

В результате анализа ряда научных работ по проблемам правовых гарантий и с учетом собственного мнения можно сделать вывод о том, что они выступают условиями и средствами, обеспечивающими реализацию какого-либо явления (в нашем случае – правового механизма – авт.), а также являются одним из видов гарантий, наряду с политическими, экономическими и духовными, и их авторское видение заключается в том, что правовыми гарантиями правового механизма защиты выступают нормативно закрепленные правовые условия, средства, призванные обеспечить удовлетворение интересов субъектов права.

Надо сказать, что сущность правовых гарантий проявляется в их признаках, в число которых, по нашему мнению, можно включить следующие: а) представляют собой прогрессивное социальное явление, вызванное необходимостью обеспечить стабильность общественных отношений; б) выступают совокупностью объективных и субъективных факторов, комплексно воздействующих на процесс реализации субъектами своих прав, свобод и интересов; в) обеспечивают как статичность, так и динамичность правоотношений; г) выражены специальными правовыми средствами, имеющими целевую направленность и конкретные способы юридического воздействия (как дозволительные, так и ограничивающие), ориентированными на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений; д) повышают социальную ценность и действенность юридических институтов, приводя к конкретным юридическим результатам, определенной степени эффективности либо дефектности правового регулирования.

Поскольку формой выражения правовых гарантий всегда выступают нормативно-правовые предписания, имеющие различную природу, правовые гарантии всегда можно подразделить на:

а) гарантии, закрепленные в нормативно-правовых предписаниях, выражающих нормы права. Они обладают непосредственным регулятивным воздействием, порождают права и обязанности, создают определенные правовые последствия – именно такие гарантии являются наиболее эффективными (например, правила о юридической ответственности, требования к процедуре и т.п.);

б) гарантии, закрепленные в нормативно-правовых предписаниях, не выражающих нормы права (правовые принципы, дефиниции, правовые декларации, презумпции, фикции и т.д.). И хотя механизм их воздействия на общественные отношения в целом и на конкретные правоотношения в частности более сложный, результат не менее значим.

Характерно, что в Конституции РФ термин «гарантии» используется более двадцати раз в двадцати статьях. Основной Закон обеспечивает и гарантирует социальную защиту, права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также судебную защиту и право на получение квалифицированной юридической помощи.

В качестве структурных элементов конституционных гарантий прав и свобод личности выступают: правовые принципы, субъективные права и свободы, юридические обязанности, запреты, ограничения, требования; меры, направленные на охрану, защиту и компенсацию; полномочия Президента Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений.

Конечно же, необходимым элементом конституционных гарантий прав и свобод является юридическая ответственность со стороны лиц, выполняющих публичные функции в органах государственной власти и местного самоуправления за нарушение прав и свобод личности. Кроме того, в число юридических гарантий прав человека и гражданина необходимо включать: закрепленные нормами права меры надзора и контроля для выявления случаев правонарушений; меры пресечения и другие правоохранительные меры, процессуальные формы охраны прав. Все названные элементы правовых гарантий в различной мере определены в Конституции Российской Федерации и действующем российском законодательстве.

Так, в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержится Глава 11, специально посвященная государственным гарантиям на гражданской службе. В перечень таких гарантий входят: 1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы; 2) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания; 3) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; 4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; 5) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи и другие. Таким образом, в рамках Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гарантиями выступают субъективные права и свободы и меры, направленные на охрану, защиту и компенсацию. Еще один пример. В Земельном кодексе РФ гарантией охраны правового режима земель в Российской Федерации выступает административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения (ст. 74 ЗК РФ).

Тем самым разнообразные гарантии, обеспечивающие действие того или иного правового механизма, позволяют последнему быть стабильным и надежным, обеспечивающим эффективность правового регулирования.

5) Принципы механизма защиты прав и свобод граждан.

Как верно отмечают некоторые авторы, обеспечение единой государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина предполагает существование общих требований как к правозащитным процедурам, так и к организациям, осуществляющим свою деятельность в указанной сфере. В связи с этим, несмотря на многообразие видов и форм государственной деятельности, принято говорить об общих принципах ее осуществления, характерных для всех сфер официальной правозащитной деятельности ^{[10, с. 130]}.

Действительно, принципы права как исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые «составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права» ^[13], выступают общеобязательным требованием, выполняют соответствующую регулятивную функцию и непосредственно воздействуют на общественные отношения.

По справедливому замечанию Н.И. Матузова, принципы государственно-правовых явлений «вопрос не «проходной» и не второстепенный, а сущностный, ключевой, теоретически значимый, позволяющий раскрывать подлинное «кредо» изучаемых объектов» ^[14].

Со своей стороны заметим, что именно поэтому, как и всякое другое правовое явление, механизм защиты прав и свобод граждан выстраивается и реализуется на основе определенных принципов.

Примечательно, что значение принципов права в процессе правового регулирования подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в ряде его Постановлений. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» сформулирована следующая правовая позиция Конституционного Суда РФ: «...общие принципы права, в том числе воплощенные в Конституции Российской Федерации, обладают высшим авторитетом и являются критерием и мерой оценки правомерности всех нормативных актов... Конституционный Суд Российской Федерации не может отрицать возможность прямого применения иными судами... общих принципов права».

Таким образом, принципы действия механизма защиты прав и свобод гражданина можно определить как исходные определяющие идеи, базовые положения, установления, создающие определенный порядок использования правовых средств в целях охраны и восстановления гражданами нарушенных прав.

Что касается системы принципов механизма защиты прав и свобод гражданина, то существуют следующие точки зрения на данную проблему.

А.В. Стремоухов, рассматривая защиту прав личности как правовую категорию, выделяет общие принципы права в правовой защите человека (законность, справедливость, гуманизм и др.) и принципы собственно правовой защиты человека (принцип личной неприкосновенности, принцип гарантированности правовой помощи и защиты, принцип неотчуждаемости основных прав и свобод и т.д.) ^[15].

Ю.В. Анохин и А.А. Чесноков предлагают различать несколько уровней принципов построения и функционирования государственного механизма защиты прав личности: 1-й уровень - общие принципы, которые лежат в основе организации и функционирова­ния механизма государства в сфере прав и свобод человека и гражданина, закрепленные в Основном Законе или прямо следующие из его содержания; 2-й уровень - системообразующие принципы, характерные для правозащитной системы как целостного политико-правового образования; 3-й уровень - частные принципы, или принципы построения и деятельности отдельных элементов, структур государственного механизма ^[16].

С нашей точки зрения, в систему принципов построения и функционирования механизма защиты прав и свобод граждан следует включать:

а) общие принципы – это основные начала, которые определяют наиболее существенные черты механизма защиты прав и свобод гражданина в целом, его содержание и особенности, распространяется на все отрасли права в независимости от характера и специфики регулируемых ими общественных отношений; часть общих принципов (законность, равноправие граждан) закреплено в Конституции РФ;

б) специализированные принципы механизма защиты прав и свобод гражданина (межотраслевые, отраслевые и институциональные).

Центральное место среди общих принципов занимают принципы прав человека, установленные Конституцией РФ. Это: принцип законности; равноправия граждан; недопустимости произвольного вмешательства в личную жизнь; гарантированности государственной защиты прав и свобод; равенства прав и свобод; единства прав и обязанностей; гласности; ответственности государственных органов и другие.

Таким образом, механизм защиты прав и свобод и граждан объединяет в себе материальные и процессуальные, статические и динамические, нормативно-правовые, организационно-правовые и идеологические компоненты, что обусловливает функционирование (взаимодействие) всех структурных элементов, направленное на создание оптимальных политических, экономических, социальных, духовных, юридических и иных условий для наиболее полного пользования человеком и гражданином социальными благами.