Specificity of formation of agenda within the framework of government decision-making process on the example of pension reform in Russia

Domrachev Denis Vladimirovich Post-graduate student, the department of Laboratory of Analysis and Evaluation of Risks, Institute for Socio-Political Research of the Russia Academy of Sciences; Senior educator, the department of State and Municipal Administration, Moscow Psychological and Social University 143962, Russia, Moscow, Dmitriya Ulyanova Street 5, unit #606 Politiy@mail.ru

На различия в выделении фаз и стадий в рамках принятия государственных решений большое влияние оказывает дисциплинарный фактор. Например, юриспруденция, психология и политология выделяют в рамках данного процесса совершенно разные этапы, обуславливая свое различие спецификой предметной области. Если рассматривать психологию, и ее бихевиоралистскую теорию, то в рамках работы У. Эдаврдса «Бихевиоралистская теория решений» было выделено 10 этапов принятия государственных решений: осознание проблемы, процесс формирования представлений о задаче, выработка вариантов альтернатив, определение критериев выбора, элиминация исходных вариантов альтернатив, оценка уровня полезности каждой из альтернатив, выбор в пользу наиболее оптимальной альтернативы, процесс реализации государственного решения, оценка результатов его имплементации, корректировка государственного решения в зависимости от результатов его реализации.

В другой области – политологии, особенность этапизации процесса принятия государственного решения, можно рассмотреть на основе подхода Дж. Андерсона (книга «Принятие политических решений»). Согласно ему, на первой фазе процесса принятия государственных решений происходит определение или построение политической повестки дня. Здесь определяются приоритетные проблемы и происходит включение их в главную повестку дня государственных органов власти. На второй фазе разрабатываются проекты государственного решения. Сюда входит формулирование альтернатив принимаемого государственного решения, а также отбор возможных вариантов их реализации. Третья фаза состоит в утверждении государственного решения, его легитимации посредством официальных процедур обсуждения и рассмотрения. Четвертая фаза включает в себя имплементацию и оценку государственного решения. В рамках оценки его результатов происходит процесс оценивания итогов и последствий государственного решения.

По мнению исследователей Дж. Мангейма и Р. Рича перед ученым, исследующим в рамках фазово-циклической модели процесс принятия государственного решения встают вопросы: где находится «точка отсчета» - начало государственного решения, и кто запускает этот процесс, а также можно ли говорить о начале или конце процесса принятия государственного решения в модели, которая по факту носит циклический характер? Отправную точку для соответствующего анализа могут составить демонстрации и заявления политических партий, публичных политиков, чиновников, занимающих ключевые посты в структурах исполнительной власти и администрации президента, группы давления или топ-менеджмент государственных корпораций. Как справедливо отмечает А.А. Дегтярев, для того, чтобы понять природу «начала» процесса принятия государственного решения, необходимо проанализировать и понять каким образом формируется повестка дня.

Многие исследователи дробят этот процесс на несколько фаз. В частности, такие исследователи, как Р. Келли и Д. Паламбо выделяют 2 фазы: построение повестки дня и установление существующих проблем, ученые Дж. Мангейм и Р. Рич устанавливают 3 фазы: генерация требований, которые включают в себя факторы и условия, влияющие на действия правительства, артикуляция и агрегирование проблем (формирование проектов решений), выстраивание на основе этого повестки дня (рассмотрение проблемы на официальном уровне). ^{[7, с. 163]} Несколько иную этапизацию предложили ученые Б. Хогвуд и Л. Ганн. Они включают в процесс построения повестки дня поиск и выявление проблем, а также решение о том, что необходимо принять решение, селекция проблемы (принятие решения о том, как будет решена проблема), а также определение самой проблемы.

Обобщая все вышесказанное можно сделать вывод о том, что процесс формирования повестки дня состоит в продвижении какого-либо вопроса или проблемы в публичную сферу его официального признания и рассмотрения. Таким образом, повестка дня представляет собой совокупность проблем, которые артикулируются интересами отдельных групп или лиц общества, на которые государство готово и способно реагировать.

В 1970-х годах американский ученый Э. Даунс задался вопросом: почему в политическую повестку дня попадают одни вопросы, тогда как другие проблемы остаются вне ее поля? Исходя из этого исследователь выделил пять стадий «цикла поддержания внимания к вопросам». Первую стадию исследователь обозначил как предпроблемная, в рамках которой происходит формирование проблемы, однако ее решение, ровным счетом как и внимание к ней находятся на периферии. Проблемой на этой стадии занимаются энтузиасты, либо заинтересованные эксперты.

Следующий этап называется «тревожное открытие и эйфорический энтузиазм». По разным причинам (начиная с призывов к решению проблемы лидером мнений, заканчивая предложением правительства) в социуме формируется интерес к этой проблеме и появляется желание ее незамедлительно решить.

Следующую стадию исследователь определяет как «осознание цены прогресса». Общество или группа начинает понимать во сколько обойдется решение проблемы и скольким нужно будет пожертвовать. В частности, применительно к современному этапу реформы пенсионной системы можно говорить о желании некоторых чиновников, депутатов и части населения повысить пенсии (с учетом «майских указов» Президента РФ) при сохранении пенсионного возраста, которое идет в разрез со сложившейся экономической и политической ситуацией в России (санкции, снижение уровня инвестиций, бюджетный дефицит).

По мнению Э. Даунса, завершающей стадией является «сумеречная зона», когда другие вопросы и темы задвигают на периферию рассматриваемую проблему. При этом, данная стадия не является завершающей. Как пишет исследователь, у проблемы может быть «группа поддержки» (в лице лоббистских структур), которая может стимулировать начало новых циклов. ^{[3, pp. 38-41]}

Также политическая повестка дня была проанализирована Р. Коббом и Ч. Элдером. По мнению исследователей, процесс построения повестки дня представляет собой переплетение субъективированного и идеологизированного процессов, в рамках которых проблема приобретает политический контекст. Например, проблема повышения пенсионного возраста и реформирования пенсионной системы. Вечная тема противостояния социалистов и либералов в развитых демократиях, и основа противостояния правительственных блоков (Министерство финансов РФ – экономический блок, отстаивающее решение о повышении пенсионного возраста и Министерство труда и социальной политики РФ – социальный блок, настаивающее на его сохранении) и межфракционных войн (КПРФ, выступающая против нового этапа реформирования пенсионной системы и партия «Единая Россия», выступающая за реформы в пенсионной сфере) в России.

Резюмируя все вышеуказанные точки зрения исследователей, можно сделать заключение – основу повестки дня (в т.ч. политической) составляет выявление проблем в обществе. По мнению исследователя Д. Дери общественно-политические проблемы можно рассматривать как нереализованные потребности, возможности или ценности для изменений в сторону их реализации путем политической деятельности. Такие проблемы зависят от деятельности политических акторов, времени и места. При этом, в случае изменения стратегии или тактики политического актора, влияющего на проблему, может меняться ее содержание.

По мнению А.А. Дегтярева, политическая проблема должна быть представлена группой интересов, имеющей большое влияние в обществе, и она должна иметь поддержку общественного мнения. Также проблема должна быть публично озвучена в СМИ для того, чтобы донести ее «ключевые послания» (главные тезисы) до широкой (или целевой) аудитории. Затем она должна быть принята на рассмотрение органами государственной власти. ^{[7, с. 165]}

Разобрав структуру повестки дня, ее фазы и процесс формирования общественных проблем, остается важным нерешенный вопрос: каким образом та или иная общественная проблема попадает в политическую повестку дня? Кто регулирует включение или не включение проблемы в поле повестки дня? Поскольку в обществе проблем много, и все они связаны с экономической, политической, социальной и др. сферой. При этом многие проблемы под маской общественных выражают интересы и стремление отдельных акторов, приближенных к центру формирования политической повестки дня, рассмотреть в первую очередь именно их «общественные проблемы». В иных случаях некоторые проблемы включаются в повестку дня и решаются «форсированным методом», когда в угоду политической воле решение принимается в нарушение институциональных регламентов и стандартных операционных процедур. В некоторых случаях общественные проблемы не доходят до включения в политическую повестку дня. Связано ли это с тем, что проблема недостаточно актуальна? Или все таки проблема кроется в другом?

Для ответа на эти вопросы в данной статье будет использована концепция «нерешений» политологов П. Бахраха и М. Батарса. По мнению ученых проблема контроля над политической повесткой дня входит в компетенцию государственных органов управления. По их мнению, политическую повестку дня можно рассматривать как «второе лицо власти». ^{[1, pp. 949-950]} Для осуществления функционирования этих механизмов господствующая элита применяет «средства, позволяющие ликвидировать требования, касающиеся изменений установленной в данном обществе системы распределения благ и привилегий уже на входе в систему принятия решений, душить их в зародыше, еще до того, как они были озвучены, либо, если это не удалось, искажать или разваливать во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса». ^{[2, p. 634]}  В результате подобной политики многие инициативы не находят своего воплощения.

Подобная ситуация происходила в конце 2013 года, когда Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов (НАПФ) вносила предложения и поправки в законы № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений», № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»,  № 424-ФЗ «О накопительной пенсии», в части нецелесообразности и некорректности принятия новой формулы расчета пенсии. НАПФ предлагал исключить балльную систему, по которой невозможно спрогнозировать пенсионные выплаты через 10-20 лет, так как формула вводит более десяти коэффициентов, влияние на которых оказывают политические, экономические и демографические составляющие в первую очередь. Также НАПФ выступал и выступает против заморозки пенсионных накоплений. Однако инициативы ассоциации либо не попадают в политическую повестку, либо остаются «в работе» в профильных комитетах Государственной Думы РФ, не попадая на пленарные заседания и обсуждения в силу их противоречий «официальному курсу» Президента и Правительства РФ.

Таим образом, формирование повестки дня – это отнюдь не рациональное фильтрование и распределение приоритетности рассмотрения и решения проблем. Во многом, этот процесс происходит в рамках борьбы различных элитных групп, групп давления и политических партий. В развитых демократических странах в данный процесс включаются гражданское общество, которое использует механизмы прямых действий.

Учитывая политические стратегии ключевых акторов, принимающих решения, содержание повестки дня определяют законодательные, административные, центральные и региональные органы власти. По мнению А.А. Дегтярева, если брать во внимание критерий распределения предметных сфер, полномочий и функций повестки дня, ее можно разделить на «горизонтальную» (в зависимости от отрасли управления) и «вертикальную» (в зависимости от уровня администрирования). ^{[7, с. 10]}  Как отмечалось выше, стратегии ключевых политических акторов («Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» и ежегодные послания Президента РФ) играют важную роль в формировании системы общественных приоритетов, которые задают «матрицу рангов проблем», составляющих основу селекции общественных проблем.

На мой взгляд, факторы, оказавшие влияние на формирование повестки дня по поводу нового этапа реформирования пенсионной системы, можно разделить на внешние (процессы, которые происходят в международной сфере) и внутренние (внутригосударственные процессы). Основанием для подобного деления выступила «Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» (далее – Стратегия-2030) от 25 декабря 2012 года. В ней авторы указывают, что: «необходимость подготовки Стратегии обусловливается экономическими и демографическими вызовами, стоящими перед отечественной системой пенсионного страхования». ^[12]

         Статья пенсионных расходов это один из самых затратных пунктов для бюджетной системы России. По мнению А.Л. Кудрина, начиная с 2008 г. доля расходов бюджета на социальную политику выросла с 9,1 до 14,3% ВВП, или на 5,2 п. п. (процентных пункта) ВВП, из которых 3,9 п. п. – поддержка пенсионной системы. ^[10] В Институте Гайдара считают, что бюджетные расходы на пенсионное обеспечение составляют около 8,6% ВВП по сравнению с 7,1% ВВП в среднем по ОЭСР. ^[9] По мнению авторов «Стратегии-2030» трансферты из федерального бюджета в пенсионную систему на обеспечение ее сбалансированности до 2030 года могут увеличиться до 3 п.п. ВВП. ^[12]

Стоит отметить, что начало дискуссии о необходимости реформирования пенсионной системы проходило в рамках относительно недавней (конец 2008 года) рецессии российской экономики, вызванной мировым финансовым кризисом. ^[4]  Важно подчеркнуть, что расходы в 2009 году на его нивелирование в экономике России превысили 3% ВВП. ^[8] При этом, принятое решение правительства РФ о сдерживании падения курса рубля привело к потери практически четверти золотовалютных резервов РФ. ^[11] Вместе с тем, в 2010 году Всемирный банк в своем докладе отметил, что потери российской экономики от последствий мирового финансового кризиса оказались меньше, чем изначально планировались. ^[5] Однако, специалисты Банка предостерегли Россию о растущем дефиците бюджета Пенсионного фонда, который может прибавить в лучшем случае от 0,5-1 п.п. к общему дефициту федерального бюджета. Также в докладе говорилось о рисках повышения инфляции в России, которая связывалась с ослаблением бюджета вследствие запланированной индексации пенсий и повышения заработной платы служащих государственного сектора. ^[12]

Помимо финансового кризиса, потенциальные риски для российской экономики создавала затяжная рецессия экономики стран Евросоюза. По мнению экономиста Дж. Франкеля экономика некоторых европейских стран к 2013 году так и не вышла из рецессии после финансового кризиса 2008 года. Европейский центр по исследованиям в области экономической политики (CEPR) объявил об окончании рецессии в 2009 году. Однако в 2011 году признал вторую волну рецессии в европейской экономике. ^[14]

Также стоит отметить, что европейские страны это ключевые инвесторы для российской экономики. Например, в 2012 году крупнейшими странами-инвесторами в российскую экономику были Швейцария, Кипр, Франция, Нидерланды и другие. Уровень иностранных инвестиций в Россию во время финансового кризиса был практически в 3 раза ниже, чем в 4 квартале 2010 года. В первом квартале 2011 года происходит их сокращение. ^[6]

Таким образом, на фоне прошедшего финансового кризиса 2008 года, рецессии экономики стран Еврозоны в 2011 году и, как следствие этого, сокращения иностранных инвестиций, правительство РФ приняло решение снизить бюджетные издержки на финансирование пенсионной системы и сбалансировать бюджет Пенсионного Фонда РФ, тем самым снизить потенциальные риски дефицита федерального бюджета при возможном повторе экономического кризиса.

Внутренние факторы, влияющие на повестку дня о реформировании пенсионной системы имеет смысл разделить на два блока: социально-экономические и политические.

К социально-экономическим факторам относятся в первую очередь, демографические. По мнению авторов «Стратегии-2030» причинами, обуславливающими принятие данной программы, является помимо всего прочего, рост демографической нагрузки в части, касающейся изменения соотношения застрахованных лиц, за которых осуществляется уплата страховых взносов, и получателей пенсий, а также высокий уровень смертности в трудоспособном возрасте. ^[12] Помимо этого, в стратегии отмечается высокий уровень занятости населения в теневом секторе экономики и увеличение бюджетной нагрузки из-за досрочных пенсий.

К числу политических факторов можно отнести 2 электоральных цикла 2011 и 2012 года: выборы в Государственную Думу РФ и выборы Президента РФ, а также высокую протестную активность населения, особенно после выборов 2011 года. На мой взгляд, протестная активность выступила катализатором перехода лиц принимающих государственные решения к формату решений проблем в краткосрочной перспективе, которые были отражены в «майских указах» президента РФ. Например, в указе «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в части «м» ставится задача правительству РФ разработать до 1 октября 2012 г. проект Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы, предусмотрев в нем механизм увеличения размера пенсии гражданам, выразившим намерение продолжать работать по достижении пенсионного возраста и принявшим решение отсрочить назначение пенсии, а также определить меры, гарантирующие сохранность пенсионных накоплений и обеспечивающие доходность от их инвестирования. ^[13] К концу 2015 года вследствие принятия и реализации «Стратегии-2030» и «заморозки» пенсионных накоплений граждан, новой пенсионной формулы и возможности ликвидации накопительной пенсии станет понятно, что правительство РФ решает краткосрочные проблемы сбалансированности бюджета, текущих выплат и индексаций пенсионных выплат «сегодняшним» пенсионерам и развитие новых присоединенных территорий.

Таким образом, формирование повестки дня о новом реформировании пенсионной системы было вызвано не интересами и требованиями граждан, а, с одной стороны, потенциальными рисками влияния неблагоприятного экономического климата в ключевых для России странах-инвесторах, которые могли повлиять на ухудшение отечественной экономики и дефицит Пенсионного Фонда, который в совокупности с демографическими факторами усугубил бы нагрузку на федеральный бюджет, а также электоральными циклами и политическим протестом, который послужил катализатором решения краткосрочных проблем.