Methods of Providing Economic Security in the Administrative Law

Kostennikov Mikhail Valer'evich Doctor of Law Professor, Department of the All-Russian institute for the Advanced Training of the Staff of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. Russia, 142008, Moskovskaya obl., Domodedovo, mkrn. Aviatsionnyi, ul. Pikhtovaya, d.3. m-2263768@yandex.ru Other publications by this author

Maksimov Sergei Nikolaevich Doctor of Law Professor at Moscow Psychological and Social University, Department of Administrative Law 117437, Russia, Moscow, ul. Roshchinskaya, 12 Maksimov1965@gmail.com Other publications by this author

Методы административно-правового регулирования общественных отношений, являясь правовыми средствами достижения целей и решения задач государства, а также выполнения публичных функций, представляют собой сложное явление правовой действительности и характеризуют саму систему юридических средств и способов, посредством которых такие отношения регулируются ^[1]. Под методом в праве понимается совокупность приемов, средств, принципов и правил, при помощи которых постигается сущность явления, его ключевые черты и специфика. Учение же о самих методах, об их классификации и эффективном применении, теоретическое обоснование используемых в науке методов познания окружающей действительности принято называть методологией ^[2]. В юридической литературе имеются, в частности, следующие подходы к проблеме рассмотрения административно-правовых отношений, связанных с обеспечением экономической безопасности. В соответствии с одной точкой зрения, в праве существуют два основных полярных вида правоотношений. Типичным представителем одного вида являются административно-правовые отношения. В этих управленческих отношениях доминирует воля управляющей стороны над управляемой. Отсюда вытекает вывод о неравноправии сторон в административно-правовых отношениях. Считается, что подобные и другие правоотношения, в которых существует неравноправие сторон, регулируются административно-правовым методом. Административно-правовому противопоставляется гражданско-правовой метод, свойственный гражданско-правовым и сходным с ними правоотношениям, в которых существует равенство сторон. Однако такая классификация оказалась слишком проста для всего разнообразия существующих правоотношений, поэтому позднее появилось предложение дополнить два этих метода третьим ─ уголовно-правовым (в основном запрещающим). Согласно другой точке зрения, в любой отрасли правовой системы России используется три основных метода правового регулирования: предписывающий (обязывающий), запрещающий, дозволяющий (управомочивающий); или предписание, запрет, дозволение. Совокупность названных методов правового регулирования и определяет метод какой-либо отрасли российского права. Разграничение отраслей права по методу правового регулирования в этом случае осуществляется по удельному весу (соотношению) перечисленных методов при регулировании данных общественных отношений ^[3]. В административном праве в сфере ЭБ преобладающим является метод предписания, что обусловлено спецификой управленческих отношений, в которых субъект управления воздействует на объект управления методом распорядительного типа, то есть, методом предписания. Другие особенности метода регулирования административно-правовых отношений в рассматриваемой сфере вытекают из самих особенностей этих отношений. Административная деятельность (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих административных связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняется специфика административно-правового метода регулирования. Большинство административно-правовых отношений в сфере ЭБ возникает в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (административной) власти в сфере ЭБ наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, отложить рассмотрение, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения. Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются весьма ограниченные возможности для защиты своих прав своими действиями (для самозащиты). С некорректными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего исключительно при помощи подачи жалоб (исков) в компетентные государственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения ^[4]. Таким образом, в сфере ЭБ способами нормативного воздействия на субъекты права являются запреты, ограничения, обязывание, дозволения, рекомендации, поощрения. Применительно к оперативно-распорядительной деятельности в качестве методов применяются структуризация, правонаделение, распределение ресурсов, легализация, учет, контроль, поощрение, убеждение, временные ограничения. В юрисдикционной деятельности используются такие методы как разрешение споров и принуждение. Специфика административно-правового регулирования ЭБ диктует императив использования всех трех методов регулирования: дозволение, предписание и запрет. Дозволение реализуется посредством управомочивающих норм административного права; предписание и запрет ─ наиболее известные и часто применяемые в административной практике виды правового регулирования ─ включены в механизм административной деликтологии и применения мер административного принуждения в области ЭБ особенно широко. Проводимый сейчас курс на обеспечение ЭБ за счет экономического роста путем развития национальной инновационной системы, повышения производительности труда, освоения новых ресурсных источников, модернизации приоритетных секторов национальной экономики, совершенствования банковской системы, финансового сектора услуг и межбюджетных отношений в РФ объективно ведет к возрастанию роли административно-правового обеспечения. Определение принципов административно-правового обеспечения ЭБ является немаловажным, в силу того, что принципы значимы как для структурированности системы законодательства, так и для правоприменения ─ они помогают уяснить смысл правовых норм и (в случае необходимости) верно восполнить имеющиеся пробелы ^[5]. Исследуя проблемы принципов в государственном управлении, Г.В. Атаманчук отмечает, что в научной литературе приводится множество не только самых разнообразных, зачастую не стыкующихся между собой принципов, но и примеров их систематизации. При этом вызывает особый интерес то, что названным автором в предложенной им системе классификации принципов государственного управления они выделяются отдельными группами: а) общественно-политические или общесистемные принципы; б) структурно-целевые принципы; в) структурно- функциональные принципы; г) структурно-организационные принципы; д) структурно-процессуальные или принципы государственно-управленческой деятельности ^[6]. Анализируя принципы обеспечения безопасности, закрепленные в ст. 2 Федерального закона «О безопасности» № 390-ФЗ, к числу которых отнесены: ▪ соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; ▪ системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; ▪ приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; ▪ взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. В контексте совокупности изложенного ранее, можно сделать важный вывод о том, что применительно к исследуемому аспекту обеспечения безопасности они полностью применимы, поскольку административно-правовое обеспечение ЭБ выступает в данном случае как подчиненное, особенное явление. Законность выступает в качестве одного из сложнейших социально-правовых явлений, непосредственно сопряженных с правом и правовым регулированием. Ключевыми принципами законности являются: ▪ единство законности (понимание и применение нормативных актов должно быть одинаковым на всей территории страны); ▪ верховенство Конституции и закона (подчиненность Конституции и законам всех иных нормативных и индивидуальных правовых актов; издание каким бы то ни было органом правового акта, противоречащего закону, есть нарушение законности); ▪ гарантированность прав и свобод человека и гражданина (с одной стороны, без законности права и свободы гражданина не могут быть реализованы, ибо законность служит их важнейшей гарантией; с другой - сами права и свободы, их наличие и осуществление являются показателем состояния законности и демократии в обществе); ▪ связь законности с культурой (от культурного уровня общества и должностных лиц зависит состояние законности; и наоборот, соблюдение законодательства является одним из существенных условий и показателей культурного уровня общества); ▪ связь законности с целесообразностью (обход закона под предлогом целесообразности, пользы, выгоды недопустим; целесообразность должна быть в рамках закона); ▪ принцип презумпции невиновности закреплен в ч. 1 ст. 49 Конституции РФ (1993 г.), где зафиксировано следующее: «Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда» ^[7]. Существенное значение для соблюдения законности в процессе обеспечения ЭБ имеет государственная регистрация нормативных правовых актов органов исполнительной власти, порядок которой определен в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Правительством РФ. На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют: а) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства); б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством РФ подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ (Центральный банк РФ, Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ). Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты: а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: - гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства; - гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; - механизм реализации прав, свобод и обязанностей; б) устанавливающие правовой статус организаций ─ типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных¬ соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции; в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт. При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: ▪ юридическую экспертизу соответствия такого акта законодательству РФ, включая¬ проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции; ▪ принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; ▪ присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; ▪ принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; ▪ присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Окончательное решение вопроса о необходимости государственной регистрации принимает Министерство юстиции РФ после проведения юридической экспертизы. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции РФ не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения). Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на федеральный орган исполнительной власти, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт. В случае, если нормативный правовой акт утвержден совместно федеральными органами исполнительной власти и органами (организациями), акты которых не подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, и данные органы (организации) указаны первыми, нормативный правовой акт представляется на государственную регистрацию федеральным органом исполнительной власти, следующим за указанными органами (организациями). Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях ─ до одного месяца. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ или (и) наличие в этом акте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Вместе с тем, необходимо выделить в качестве специального принципа административно-правового регулирования в сфере ЭБ такие принципы, как подзаконный характер и эффективность деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим, представляет научный интерес проблема соотношения принципов правового регулирования в области ЭБ с общетеоретической трактовкой принципов и их пониманием в административном праве как отрасли права. Принцип (лат. principium ─ основа, первоначало) трактуется в качестве основного исходного положения какой-нибудь теории, учения, науки руководящая идея, основное правило поведения. По своей природе, отмечает профессор Е.В. Охотский, принципы объективны, познаваемы и функциональны, включают в себя три взаимосвязанные и взаимно обусловливающие друг друга аспекта: - онтологический, раскрывающий объективные основания формирования принципов и их реализации в повседневной практике, диалектику взаимодействия и взаимообусловленности с другими принципами и закономерностями функционирования государства; - гносеологический аспект связан с языком, логикой и структуризацией принципов, их научной интерпретацией. Данный аспект является результатом научного осмысления отношений, а также явлений и процессов; - методологический аспект определяет роль принципов в научно-аналитической и практической государственно-управленческой деятельности ^[8]. В отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли, сознания и пожеланий отдельных людей, принципы устанавливаются и реализуются в результате сознательно-познавательной и интеллектуально-конструктивной деятельности людей. В силу всего этого, считает Е.В. Охотский, принципы достаточно серьезно отягощены элементами субъективизма. Однако данное обстоятельство не дает оснований считать принципы чисто субъективными. По форме они действительно субъективны, но по содержанию объективны. Административное право в качестве одного из отраслей права имеет ряд принципов. Комплекс общеюридических и специальных принципов, относящихся к этой отрасли права, призван, прежде всего, определять ее юридическую природу. Кроме того, обусловленные уровнем развития общества и государства и зафиксированные в правовых нормах, принципы выступают как своеобразный ориентир в процессе создания новых норм административного права, а также представляют собой эффективный инструмент ликвидации существующих пробелов (лакун) в административном праве ^[9]. Следует особо отметить, что в современной теории права наиболее широкий перечень принципов административного права представлен в трудах Н.В. Макарейко. В числе принципов указанным автором определены: - принцип демократии (народовластия). Как правило, этот принцип, наблюдается в правотворческом или правореализующем процессах. В первом случае принцип реализуется посредством предоставления гражданам государства и общественным объединениям возможности принимать непосредственное (через референдум) или опосредованное (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) участие в формировании норм административного права. В правореализующем процессе названный принцип заключается в подконтрольности, подчиненности и открытости правоприменительных органов для осуществления общественного контроля; - принцип законности. Указанный принцип проявляется в двух направлениях. Во-первых, обязательным условием законности правовых актов является их соответствие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам, подписанным РФ. Во-вторых, высокий уровень управленческих отношений предполагает обязательное и точное соблюдение его субъектами норм Конституции страны, законов и подзаконных нормативных правовых актов государства; - принцип взаимной ответственности государства и личности. Этот принцип выражается в процессе определения степени и реализации правоограничений и юридической ответственности личности, государства и его органов (должностных лиц), возникающих как ответ на нарушение ими норм административного права; - принцип федерализма, проявляющийся в нормативном закреплении предметов совместного и самостоятельного ведения и компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; - принцип гуманизма. В административном праве этот принцип выражается посредством признания приоритета общественных ценностей (права и свободы человека, степень их закрепления и обеспечения) в формировании системы управленческих отношений; - принцип справедливости. Названный принцип закреплен в существующих требованиях обязательного соответствия поведения субъекта управленческих отношений и наступающих за это последствий; - принцип равенства граждан перед законом и правоприменителем. Реализация этого принципа гарантирует всем гражданам (независимо от их половой, расовой, национальной, религиозной, языковой, территориальной и социальной принадлежности, имущественного и должностного положения и пр.) в сфере управления равное перед законом и субъектами правоприменительной деятельности правовое положение. Соблюдение всех перечисленных ранее принципов в законотворческой и управленческой деятельности является обязательным условием развития государства и общества. Закрепление принципов административного права в законодательстве РФ осуществляется двумя способами: текстуальным (при котором содержание принципа закреплено в конкретной статье нормативного правового акта) и смысловым (когда один из названных принципов выделяется из общего содержания отдельного нормативного правового акта). В завершении данного раздела настоящего диссертационного исследования, подводя итоги анализа соотношения принципов обеспечения ЭБ с общетеоретическими подходами, можно сделать вывод обощающего характера о концептуальном совпадении группы принципов в сфере обеспечения ЭБ с отраслевыми принципами и общими принципами права. Таким образом, содержание административно-правового регулирования деятельности в области ЭБ представлено не только осуществляемым государственно-властным воздействием на общественные отношения, но рядом системных мероприятий, обеспечивающих стабильность экономики и стимулирование ее развития, а также защиту прав и интересов ее субъектов. Названная деятельность непосредственно связана с достижением главных целей и решением ключевых задач исполнительной власти, обеспечивающей постоянное управление страной через систему государственных органов и учреждений.