Administrative Persuasion and Coercion as Methods of Public Administration

      О методологии государственного управления можно говорить как о системе методов (принципов, способов, приемов  и средств) организации деятельности уполномоченных органов государственного  управления ^[1],[2]. Одними из таких методов являются административное убеждение и принуждение. 

       Методы убеждения и принуждения являются  универсальными методами государственного управления, применяемыми во всех отраслях и сферах, на всех уровнях управления, а во многих случаях и определяющими содержание и конкретное проявление других методов

       Убеждение являлось предметом исследований ученых не только в рамках  разных отраслей  права – уголовного, административного, гражданского, семейного, финансового, предпринимательского, но и в неюридическом, философском, психологическом, общеправовом аспектах, что в целом говорит о многогранности и сложности данной категории.

         При исследовании административного убеждения Д.Н. Бахрахом были предложены  его следующие критерии:

       -  убеждение используется систематически и в отношении всех граждан;

       - убеждение обеспечивает добровольное выполнение норм права, в конечном счете – привычку законопослушания;

       - цели демократического общества требуют, чтобы внешнее регулирование поведения человека постепенно уступало место саморегулированию; решающее значение должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и последствий;

       - система государственного и муниципального аппарата имеет возможность через современные средства массовой информации быстро оповещать граждан о проводимых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, а значит, убеждать;

       -   убеждение обходится государству дешевле, чем принуждение   ^[3,424-425].

       Учет данных критериев при проведении научных исследований административного принуждения в различных сферах публичных правоотношений крайне важен, равно как и важно полноценное  развитие данного правового института для демократического государства.   

       Механизм убеждения, к какой бы сфере оно не относилось, должен быть основан на активизации умственной деятельности человека и обращении ее к рациональной стороне сознания. Тот, кого убеждают, должен сознательно выбрать путь и средство достижения цели, и  для того, чтобы убедить, необходимо привлечь внимание объекта воздействия, изложить и разъяснить информацию, привести впечатляющие аргументы.

        Существуют определенные приемы, позволяющие с той или иной степенью вероятности побудить человека принять одни доводы, и отвергнуть другие. Среди таких приемов – ссылка на существующие доказательства, эмпирические данные, методологические соображения, проницательную интуицию, здравый смысл или вкус, причинную связь цели и средства и другие.

        Ряд правил для достижения целей акта убеждения определяет И.Д. Фиалковская:

       « - акт убеждения должен соответствовать законам формальной логики; логика убеждения должна быть доступной интеллекту объекта воздействия;

        -  конкретное в содержании акта убеждения кажется эффективнее абстрактного, но помимо конкретных фактов и примеров, информация должна содержать обобщенные положения (идеи, принципы);

        - убеждать надо доказательно, опираясь на факты, известные объекту; чем динамичнее воздействие, тем ярче и разнообразнее содержащиеся в нем факты, тем больше он привлекает внимание;

       - лучше усваивается то, что вызывает эмоциональный отклик у объектов воздействия; сообщаемые факты и общие положения должны быть такими, чтобы вызывать эмоциональную реакцию у тех, кому они адресованы;

       - убеждающая информация должна выглядеть максимально правдоподобной» ^[4,264].

       Заметим, что данный перечень не является исчерпывающим. Учитывая, что в научной литературе институту административного убеждения уделено мало внимания, многие вопросы названного правового института требуют более детального исследования.

        Как отмечает И.Д. Фиалковская,  «…при воздействии на сознание и поведение людей у человека создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения. Убеждение – это метод внешнего воздействия на систему общественных отношений через воспитание общественно необходимых внутренних побуждений, стремлений человека… убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования… целью убеждения, таким образом, является воспитание у граждан стойкой привычки правомерного поведения»  ^{[4, 259-260]}.  С  этим следует согласиться.  В то же время к целям убеждения (в широком смысле), на наш взгляд, следует  также отнести предупреждение противоправных проступков и воздействие на лиц, которые уже совершили правонарушение.  

         Необходимо обратить внимание, что убеждение включает не только представления о реальности, но и оценки, идеалы, нормы, планы, символы веры и др. Человек действует на основе имеющихся у него убеждений, их изменение влечет изменение его поведения. Таким образом, административное убеждение является особенным способом правового воздействия, содержание которого заключается во внутреннем признании субъектами государственного управления властных требований, а не в вынужденном подчинении.

          Меры  (формы) административного убеждения, как правило, разделяют на группы: воспитательного характера (меры, обеспечивающие нравственное и правовое воспитание; меры поощрения; меры общественного воздействия); организационного характера (меры, обеспечивающие гласность; меры по организационно-массовой работе среди населения), при этом исследователи в основном изучают деятельность полиции.

         Отдельного внимания, на наш взгляд заслуживают многие проблемы административного убеждения в иных сферах публичных правоотношений, (например, налоговых, таможенных), к которым фактически не обращаются исследователи.

          Л.Е. Калинина, рассматривая убеждение, как метод государственного управления экономикой, делает интересные замечания. «В административном праве по способу воздействия выделяют два метода государственного управления: убеждение и принуждение -  пишет она. -Первый способ характерен для демократических правовых систем и получает устойчивый позитивный результат. Второй способ характерен для авторитарных систем и предполагает выполнение правовых предписаний под страхом наказания. Проблема российской правовой науки заключается в нормативистском подходе, в рамках которого описать и показать прикладное значение убеждение достаточно проблематично. Для применения данного метода нет возможности определить конкретный состав участников правоотношений, отсутствуют юридические факты. Это воздействие массовое, дающее долгосрочный эффект в виде массового правосознания. Убеждение не ограничивается информацией и разъяснением, требует доказательства их правильности, логического обоснования. С учетом этого должны быть выстроены нормы права. При этом право должно быть объективным, понятным, открытым. В рамках существующего информационного поля массовое экономическое правосознание базируется на следующих постулатах: правовой нигилизм; неразвитость института собственника, его незащищенность; необходимость административного ресурса для развития деятельности; разрешается делать все; все вопросы «решаются» (коррупционная составляющая); ни за что ни перед кем не отвечаю» ^[5].

        Что касается применения метода убеждения в демократических правовых системах, а принуждения в авторитарных, позволим заметить, что такой вывод, на наш взгляд, не совсем корректен. Более правильным было бы говорить, что в демократических правовых системах метод убеждения является преимущественным, так как нельзя полностью исключить принуждение в деятельности государства. Одно убеждение не всегда может способствовать четкому выполнению требований законодательства субъектами государственного управления, поэтому государственное принуждение, одним из видов которого является административное принуждение, служит вспомогательным методом государственного воздействия, осуществляемым на основе убеждения и только после его применения. В авторитарных же правовых системах преимущественным является метод принуждения, но и убеждение в таких правовых системах играет свою роль.  

        Что касается приведенных Л.Е. Калининой постулатов, на которых базируется массовое экономическое правосознание, в целом с ними можно согласиться, подчеркнув наличие серьезных проблем института убеждения в рассматриваемой сфере правоотношений.           

        Заметим, что административное принуждение как научная проблема привлекало внимание ученых гораздо чаще, чем убеждение. Институт административного принуждения изучали как западноевропейские ученые (Л. Штейн, Р. Моль, Л. Гумплович, О. Майер, В. Еллинек и др.), представлявших в XVIII - XX веках науку полицейского права, так и  отечественные исследователи, обратившие внимание на проблемные вопросы в данной области более ста лет.

Большая роль в исследовании и разработке теории административно-правового принуждения принадлежит профессору И.Т. Тарасову. 

  Как писал И.Т. Тарасов, «принуждением называется та деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач» ^{[6, 188]}.   

  Уже современные авторы, изучая труды И.Т. Тарасова, отмечают, что «применению административного принуждения должны предшествовать превентивные меры… Процессуальные гарантии подозреваемого, полномочия органов исполнительной, судебной власти и их должностных лиц определяются правом принуждения или правом принудительной власти. Право принудительной власти базируется на следующих основополагающих принципах:

- меры физического и морального воздействия должны быть соразмерны методам противоправного действия нарушителя, размеру вреда, причиняемого проступком;

- применению карательных санкций должно предшествовать противодействие нарушителя, прекращение противоправных действий и принудительных мер;

- законность применения мер физического и морального воздействия может быть подтверждена или отвергнута при обжаловании подозреваемыми лицами или в процессе судебного контроля…» ^[7].

  Исследования И.Т. Тарасова в большей части касались принуждения в сфере охраны общественного порядка, тем не менее, они закладывали крепкий научный фундамент для дальнейших исследований и развития научно-методического аппарата административного принуждения в целом.

   Анализируя деятельность принудительной власти, И.Т. Тарасов не отграничивал полномочия в сфере административного пресечения, осуществляемого должностными лицами, от публично-правовых санкций государственных органов. К формам принуждения он относит вооруженное принуждение и объявление осадного и чрезвычайного положений ^{[6, 192]}.

  Среди ученых-полицеистов И.Т. Тарасов первый выделил административное принуждение в отдельную категорию. До него административное принуждение рассматривалось в единстве с уголовно-процессуальным принуждением. И.Т. Тарасов разграничил административное (полицейское) и уголовно-процессуальное принуждение и, таким образом, рассмотрел административное принуждение как одну из форм деятельности исполнительной власти ^{[8, 123],[9,64]}.

       Уже сейчас мы можем утверждать, что принудительные меры административного характера применяются органами исполнительной власти, судами (судьями) для воздействия на граждан и должностных лиц с целью выполнения ими юридических обязательств, пресечения противоправных действий, привлечения к ответственности правонарушителей.

        Административное принуждение в зависимости от целей применения  разделяют на виды, иначе называемые мерами административного принуждения. Учеными предлагается множество различных классификаций  таких мер (см., например, ^{[10],[11],[12]}), в которых, как правило, выделяют:

    -   административно-предупредительные,

    -   административно-пресекательные,

    -   меры административного наказания (ответственности),

    -   административно-восстановительные меры,

     - меры процессуального обеспечения производства по делам об  административных правонарушениях

      Основываясь на характеристиках мер административного принуждения, данных В.Т. Батычко (подробно см. ^[13]), отметим, что административно-предупредительные меры применяются во избежание наступления вредных (опасных) последствий для общества, в случаях, когда правонарушение еще не совершено. Они могут применяться к физическим и юридическим лицам в целях предупреждения возможного совершения ими различных правонарушений, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности (например, это такие меры как: ведение карантина; проверка документов; прекращение либо ограничение движения транспорта и пешеходов; административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; проведение карантинных мероприятий, установление комендантского часа, досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов и т.д.).

       Административно-пресекательные меры применяются для пресечения уже совершившихся правонарушений. Их цель — пресечь правонарушение и принять меры к его нераспространению (например, административное задержание, доставление правонарушителей и т.д.).

      Административные наказания являются мерой административной ответственности. Перечень административных наказаний, порядок их наложения и исполнения определены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП  РФ).

        Меры процессуального обеспечения направлены на решение задач производства по делам об административных правонарушениях. Они применяются в следующих целях: пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия; установления личности, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях (согласно действующему КоАП РФ к ним относятся: доставление; административное задержание, личный досмотр; досмотр вещей, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; досмотр транспортного средства; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод)  (характеристика мер административного принуждения  дана в ред. автора).

     Обратим внимание, что административно-восстановительные меры зачастую выделяют в самостоятельную группу мер административного принуждения, применяемых в целях восстановления прежнего положения вещей, которое существовало до совершения правонарушения, возмещения причиненного ущерба (например, возмещение имущественного ущерба, снос самовольно возведенного здания и др.) ^[14,229].

         Говоря о методах административного принуждения, необходимо также учитывать, что административное право в целом выделяет различные  методы правового регулирования, и в вопросе применения  административного принуждения один из таких методов   -  императивный (метод властных предписаний), играет важную роль.

         Как пишет А.И. Сапожников, «необходимость в применении административного принуждения проявляется в возникновении юридических фактов особого значения. К ним следует отнести случаи отклоняющегося поведения от правопорядка, административные правонарушения, угрозы техногенного и природного характера. На ситуации подобного рода  правоохранительные органы обязаны применять меры принуждения…

         Административное принуждение складывается из воздействий различного рода: организационных, словесно-психологических, физических, имущественных…

         Административное принуждение по характеру воздействия на поведение индивидуальных и коллективных субъектов, а также по способу охраны подразделяется на две группы мер: меры прямого административного принуждения и меры административной юрисдикции» ^[15]. 

      Следует обратить внимание, что административное принуждение является первичной реакцией, вызванной одним из юридических фактов, имеющих значение с точки зрения охраны общественных правоотношений.

        Использование метода административной юрисдикции выражается в реагировании уполномоченного государственного органа на административное правонарушение.

         Метод, присущий административной юрисдикции, определяется в соответствии с ее предметом, характеризующим в свою очередь непосредственно возникающие правоотношения.

       Для метода административной юрисдикции характерны такие основные признаки как: 

- факты, явившиеся причиной спора;

- юридический статус участников; 

- характер обязанностей и прав;

- защищенность прав участников – субъектов конфликта.

        В отличие от метода административной юрисдикции, метод прямого административного принуждения не всегда связан с совершением административного правонарушения, однако их объединяет одна общая черта -  каждый из них является методом административного принуждения, к которому, руководствуясь законом, без предварительного судебного вмешательства (проверки) прибегают уполномоченные органы  исполнительной  власти.

     В научной литературе можно встретить достаточно дискуссионные мнения о взаимосвязи административного принуждения и насилия.

       Например, Л.А. Аскерова полагает, что принуждение всегда предполагает насилие, сопровождается подавлением воли подвласного, вызывает у него внутренний протест, оставляет душевные раны, комплексы, психологические травмы ^{[15, 30-31]}.

      По мнению М.И. Байтина насилие является одной из форм проявления принуждения и сводит насилие лишь к физическому воздействию в форме воздействия на личную или материальную сторону лица ^[16].

      Е.С. Попкова считает, что насилие – это крайняя форма принуждения, в том числе государственного  ^{[17, 28]}.

      А.В. Коркин полагает, что насилие – это нелегальное принуждение, то есть не основанное на законе ^{[18, 9]}.

     «Исходя из того, что принуждение есть насильственный акт, можно сделать вывод, что принуждение органически вплетается в насилие», - пишет И.П. Жаренов  ^{[19, 21]}.

       C.Н. Кожевников замечает, что принуждение следует рассматривать как воздействие, выражающееся в непосредственном насилии или угрозе его применения ^[20].

       Исследуя проблему соотношения государственного принуждения и насилия, Н.В. Макарейко выделяет следующие отличия между ними:

- государственное принуждение детально регламентируется действующим законодательством, насилие же не имеет детального нормативного регламентирования;

-   для государственного принуждения присущ специальный субъект,  субъект насилия изначально не определен;

-  цель государственного принуждения изначально закреплена в действующем законодательстве и в этой связи является социально оправданной и полезной, а целью насилия является тот прогнозируемый результат, который имеет значение для отдельного субъекта или группы лиц;

-  насилие, в отличие от государственного принуждения, зачастую может пойти по неуправляемому сценарию, что может повлечь за собой его необоснованный объем, который в определенных условиях может перерасти в террор;

-  насилие во всех его проявлениях воспринимается обществом, как в целом, так и отдельными субъектами сугубо негативно и отождествляется со злом, а  государственное принуждение в своем большинстве является социально необходимым и социально оправданным ^{[21, 35]}.

       Разделяя позицию Н.В. Макарейко, заметим, что разница между принуждением и насилием, на наш взгляд, действительно есть, и с правовой точки зрения, состоит, прежде всего, в том, что принуждение может быть признано правом, а насилие нет.

        Подводя итог сказанному, говоря философскими категориями, отметим, что методы убеждения и принуждения носят объективный характер, между ними существует диалектическое единство, и, поэтому эти методы нельзя отрывать друг от друга.

         На применение названных методов органами государственного управления непосредственным образом влияет уровень развития общественных отношений. В правовом демократическом государстве применение административного убеждения  как метода государственного управления должно быть преимущественным, а административное принуждение применяться только тогда, когда метод убеждения оказывается бездейственным. Административное принуждение должно служить вспомогательным методом государственного воздействия, осуществляемым на основе убеждения и только после его применения; при этом принуждение  не следует отождествлять с насилием.

          Понятие административного убеждения законодательство не  содержит, однако можно отметить, что убеждение в административно-правовых отношениях — это система методов, осуществляемая уполномоченными властными органами, которая проявляется в применении разъяснительных, воспитательных, а также  поощрительных мер с целью формирования у субъектов управления понимания необходимости  выполнения требований законодательства. Убеждение воздействует в первую очередь на сознание субъектов управления.

         Понятие административного принуждения также не содержится в действующем законодательстве, но нужно понимать, что оно является способом воздействия на волю субъектов управления, предполагающим как применение административных наказаний  за совершенные правонарушения, так и  разнообразных  действий (мер), не связанных с административными правонарушениями.

        Правильное понимание методологии государственного управления как системы методов  организации деятельности уполномоченных органов государственного  управления, одними из которых служат методы административного убеждения и принуждения, является крайне важным для разрешения проблем государственного управления.