The Role of the Chief Federal Inspector in the Region of the Russian Federation of the Presidential Plenipotentiary Envoy Apparat in the Work of Anti-Corruption Commission in the Region of the Russian Federation

Институт представительства Президента Российской Федерации в федеральных округах, которому насчитывается чуть более пятнадцати лет, и на протяжении этого времени он является предметом пристального научного внимания. В современной российской науке имеющиеся немногочисленные работы представителей юридических и политических наук с описанием основных направлений его деятельности ^{[1, с.261-265; 30, с. 31-32; 34, с. 22-26; 35, с.59-61; 36, с.42-43]} и предложениями по совершенствованию правового регулирования этого института ^{[8, с.305-308; 27, с.38-41]} либо функционирующего при нем Аппарата ^{[5, с.59-62; 31, с.52-56]}. Следует отметить, что имеются и крупные монографические исследования этого института, подготовленные такими российскими специалистами как: В.К. Черкасов ^{[29; 33]}, А.А. Сурин ^[25], В.Н. Шариков ^[37], И.В. Сыскова ^[26], И.А. Акулич ^[2], Н.В. Тимохин ^[27], А.А. Солукова ^[23] и О.В. Пепелица ^[21].

Наиболее важным документом, составляющим правовую основу деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе является указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 года №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», которым было утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе с изложением его основных задач, функций, прав, а также организации деятельности и её обеспечения ^[14]. Там же было указано, то непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, являющейся самостоятельным подразделением Администрации Президента Российской Федерации.

Не обращаясь к анализу структуры аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, мы лишь с учетом наших научных интересов отметим, что внутри его имеется лица, которые в соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года №364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции», должны быть делегированы и входить в состав комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации (далее по тексту – комиссии – примечание автора – П.К.) ^[22].

В соответствии с распределением полномочий и Типовым положением о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе ^[19] данная обязанность была возложена на главных федеральных инспекторов в субъекте Российской Федерации. Это обусловлено тем, что в полномочия полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, а, следовательно, и сотрудников его аппарата входят функции близкие с функциями комиссии:

а) по обеспечению координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

б) по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

в) по организации контроля за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Однако основной целью деятельности главного федерального инспектора в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе является реализация контрольных полномочий Президента Российской Федерации.

Следовательно, основной целью деятельности главного федерального инспектора в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе при вхождении его в состав комиссии является реализации контрольных полномочий Президента Российской Федерации за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации по вопросам реализации государственной политики противодействия коррупции. Фактически главный федеральный инспектор в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, являясь членом комиссии и участвуя в её работе, выполняет функцию по осуществлению президентского контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации. Однако до настоящего времени ни в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность главного федерального инспектора в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, ни в научной литературе не только не рассматривается, но и даже не упоминается механизм осуществления им функции контроля за реализацией государственной политики противодействия коррупции в регионе ^{[6, с.36-38; 7, с.11-14; 24, с.114-116; 32, с.11-14]}. В связи с этим становится важным исследование роли главного федерального инспектора в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе при участии его в деятельности комиссии с учетом его контрольных полномочий и повышение эффективности этого вида деятельности. Достижение указанной цели невозможно без решения следующих задач:

- поиск, обнаружение и анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы деятельности комиссии и отражение в них роли главных федеральных инспекторов аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;

- анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность главного федерального инспектора в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;

- анализ практики деятельности комиссий;

- выработка предложений по повышению эффективности деятельности главных федеральных инспекторов аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе при исполнении ими обязанностей члена комиссии.

Эмпирическая база исследования включает в себя:

1) 124 нормативных правовых акта, регулирующих деятельность комиссий и деятельность главного федерального инспектора в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;

2) правовые акты не нормативного характера и иные документы, в том числе Поручения Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, отчеты (доклады) аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе по вопросам противодействия коррупции 29.

Хронологические рамки исследования ограничиваются периодом с 15 июля 2015 года по 1 марта 2016 года, то есть периодом формирования комиссий как специализированных региональных органов по координации деятельности различных субъектов противодействия коррупции в процессе реализации государственной политики противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации. В отдельных случаях, вызванных интересами качества исследования, автором анализируются документы и более раннего периода.

Необходимость создания единых координационных антикоррупционных органов в субъектах Российской Федерации была вызвана требованиями систематизации деятельности указанных органов, которые существовали в виде региональных Советов или Комиссий по противодействию коррупции и не всегда выполняли функции по координации работы по противодействию коррупции ^{[3, c.37-39; 4, c.36-41; 9, c.10-13]}.

Создание рассматриваемых комиссий в субъектах Российской Федерации было предопределено Национальным планом противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 226 от 11 апреля 2014 г. ^[13] В пункте 1 этого документа Правительству Российской Федерации, президиуму Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции было поручено разработать и представить в установленном порядке проект типового положения о комиссиях по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации. Кроме того, формирование такой комиссии, предусмотрено ч. 5 ст. 5 Федерального закона № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», согласно которой в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц ^[15].

В установленные сроки Министерством труда и социальной защиты населения Российской Федерации был подготовлен проект Указа Президента Российской Федерации, в котором имелся проект типового положения о комиссиях по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации. Этот документ в последующем оказался обнародованным для обсуждения широкими слоями заинтересованных лиц. В нем прямо указывалось, что в состав этой комиссии должен входить главный федеральный инспектор аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации ^[20]. Однако в утвержденном указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» Типовом положении о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации в состав комиссии требуется включать более широкий круг лиц – представителей аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе ^[22]. Следовательно, главный федеральный инспектор в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе является обязательным членом комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации в соответствии с занимаемой должностью. Хотя процедура включения его в состав названной комиссии требует согласования с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Проведенный нами анализ региональных нормативных правовых актов о комиссиях по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации показал следующее. Из 85 субъектов Российской Федерации только в 68 главные федеральные инспектора (федеральные инспектора) в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе является членами комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации. Наименьшее количество представителей аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в составе комиссий оказалось в Дальневосточном федеральном округе, всего в трех из девяти сформированных в регионах комиссий.

Как показал анализ региональных нормативных правовых актов об организации деятельности комиссий, статус главных федеральных инспекторов в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее по тексту – главные федеральные инспекторы) в составе комиссии не одинаков. В двух субъектах Российской Федерации (Курганская область ^[11] и Республика Саха (Якутия) ^[12]) главные федеральные инспекторы вошли в состав руководителей комиссии, заняв должности заместителей председателя комиссии.

Необходимо отметить, что их официальный статус лиц, осуществляющих контрольные полномочия за исполнением указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции и статус заместителя председателя региональной комиссии входят в противоречие. Это противоречие может привести к конфликту интересов, когда добросовестному исполнению профессиональных (должностных) обязанностей федерального государственного служащего может помешать занятие руководящей должности в региональном координационном антикоррупционном органе. Поскольку главный федеральный инспектор не может одновременно руководить комиссией, подписывать принимаемые ею решения рекомендательного либо обязательного характера и одновременно осуществлять контроль за её деятельностью ^{[10, c.101-102]}. Поэтому в ближайшее время главных федеральных инспекторов следует вывести из состава руководителей названных выше комиссий, сохранив за ними статус постоянных членов комиссий, что не препятствует осуществлению ими контрольных полномочий.

Учитывая то обстоятельство, что региональными нормативными правовыми актами об организации и деятельности комиссии не определены полномочия всех членов комиссии, в том числе и главных федеральных инспекторов, то встает закономерный вопрос: Какова роль главного федерального инспектора как представителя аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в деятельности комиссии? Каким образом он может эффективно реализовать свои полномочия в деятельности комиссии? На эти вопросы трудно найти ответы в нормативных правовых актах, поскольку ни в типовом положении о главных федеральных инспекторах, ни в типовом положении о комиссии, о них не говорится. На наш взгляд, эти ответы следует искать в иных нормативных правовых актах, поручениях и указаниях Президента Российской Федерации, решениях Совета при Президенте Российской Федерации и его президиума, а также складывающейся практике деятельности комиссий.

Как нам представляется, главные федеральные инспекторы играют особую роль на всех стадиях организации, осуществления и прекращения деятельности комиссии.

На наш взгляд, на стадии организации (формирования) комиссии главные федеральные инспекторы обеспечивают контроль за:

- соответствием разрабатываемого проекта Положения о комиссии, требованиям Типового положения о ней;

- соответствием персонального состава комиссии, требованиям Типового положения о ней;

- своевременностью и качеством подготовки Регламента деятельности комиссии.

Для выполнения этих функций они осуществляют правовую и антикоррупционную экспертизу проекта положения о комиссии, проекта Регламента работы комиссии, проекта документа о персональном составе комиссии либо поручают их проведение компетентным на то специалистам. По итогам проведенных экспертиз, главный федеральный инспектор может вносить в установленном порядке предложения высшему должностному лицу органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по совершенствованию проекта положения о комиссии либо проекта регламента работы комиссии до его принятия. К тому же, главный федеральный инспектор, ознакомившись с предварительным списком кандидатов на включение в состав комиссии, может вносить предложения по персональному составу комиссии и её структурных подразделений (президиумов, подкомиссий, рабочих групп). Например, не включать в состав комиссии лиц, ранее привлекавшихся к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных служебных проступков из числа федеральных государственных служащих – руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, лиц замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, лиц, замещающих муниципальные должности, либо включать в состав комиссии известных в регионе квалифицированных специалистов по вопросам противодействия коррупции.

На стадии организации работы комиссии, после утверждения положение о комиссии и ее персонального состава, главный федеральный инспектор обладает правом внесения предложений по формированию плана работы комиссии на календарный год. Такие предложения формируются исходя из требований указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, решений Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и его президиума, а также иных документов федеральных органов власти. В числе иных документов могут выступать постановления и распоряжения правительства либо иных органов государственной власти, например, программа антикоррупционного просвещения ^[18].

В процессе работы комиссии главный федеральный инспектор может вносить предложения о включении в повестку заседания комиссии дополнительных вопросов для рассмотрения, вызванных изменением федерального или регионального законодательства о противодействии коррупции или принятием очередного Национального плана противодействия коррупции на среднесрочный период либо иными обстоятельствами. По тем же основанием он вправе вносить предложения о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность комиссии (Положение о комиссии, её состав и Регламент работы комиссии) и иные нормативные акты субъекта Российской Федерации, а также ежегодный план работы комиссии.

В случаях вызванных объективной необходимостью, например, получение материалов проверки исполнения на территории субъекта Российской Федерации законодательства о противодействии коррупции, проведенного федеральными контрольными и/или надзорными органами в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции или иными документами, предлагать созыв внеочередного заседания комиссии для обсуждения результатов проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции и принятия мер по устранению выявленных недостатков в организации и осуществления мер противодействия коррупции в регионе. Как правило, в таких случаях органами государственной власти субъекта Российской Федерации подготавливается план мероприятий по устранению выявленных нарушений ^{[16; 17]}.

При рассмотрении наиболее важных вопросов заседания комиссии главный федеральный инспектор вправе вносить предложения на имя председателя комиссии о приглашении на заседание комиссии тех или иных лиц, в целях повышения качества работы комиссии и принимаемых ею решений. В числе приглашаемых главным федеральным инспектором лиц, могут оказаться специалисты федеральных органов государственной власти, обладающие достаточными знаниями по рассматриваемому вопросу либо независимые эксперты.

В процессе деятельности комиссии могут выявиться вопросы, не урегулированные Положением о комиссии и иными нормативными правовыми актами, в связи с этим главный федеральный инспектор вправе давать письменные рекомендации по разрешению этих сложных вопросов. Например, о порядке вывода членов комиссии из её состава, по основаниям не связанным с утратой занимаемой должности или профессиональных качеств. Такими, основаниями могут являться:

- привлечение члена комиссии к юридической ответственности за совершение коррупционного правонарушения;

- наличие судимости за совершение преступления;

- наличие судебного решения вступившего в законную силу о признании его недееспособным или ограниченно дееспособным;

- наличие иностранного гражданства.

Главный федеральный инспектор, являясь лицом наделенным функциями по осуществлению президентского контроля за исполнением законодательства о противодействии коррупции, реализуя эти полномочия и полномочия члена комиссии может принимать участие в проверке исполнения антикоррупционного законодательства в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органах местного самоуправления муниципальных образований, на предприятиях и в учреждениях, создаваемых ими, для выполнения государственных (муниципальных) функций, возложенных на эти органы. Это положение обусловлено требованиями абз. «б» п.8 Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы, предполагающего усиление контроля руководителями субъектов Российской Федерации за организацией работы по противодействию коррупции в органах местного самоуправления ^[13].

По итогам работы комиссии за календарный год главный федеральный инспектор имеет право вносить предложения по подготовке комиссией ежегодного отчета (доклада) о результатах реализации мер по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации, а в последующем получать этот документ для использования в своей профессиональной деятельности.

Как показывает исторический опыт, каждая комиссия когда-то прекращает своё существование либо с достижением цели, ради которой она создавалась либо по иным основаниям. В связи с этим главный федеральный инспектор должен будет осуществить контроль за тем, что бы органами государственной власти субъекта Российской Федерации все документы комиссии были своевременно сданы на хранение в архив и определен порядок их хранения и выдачи.

Как показал анализ нормативных правовых актов для эффективного исполнения своих служебных полномочий главному федеральному инспектору не требуется ни дополнительных полномочий, ни изменений в Типовое положение о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Проведенное нами исследование роли главного федерального инспектора в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в деятельности комиссии по координации работы по противодействию коррупции субъекта Российской Федерации позволяет нам сформулировать следующие выводы.

Во-первых, главный федеральный инспектор в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе обладает достаточными полномочиями, чтобы одновременно осуществлять президентский контроль за деятельностью комиссии по координации работы по противодействию коррупции субъекта Российской Федерации и принимать участие в её деятельности.

Во-вторых, главный федеральный инспектор в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе обладает достаточными полномочиями, чтобы контролировать процесс формирования комиссии по координации работы по противодействию коррупции субъекта Российской Федерации и результативность её деятельности.

В-третьих, главный федеральный инспектор в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе являясь членом комиссии по координации работы по противодействию коррупции субъекта Российской Федерации не может входить в состав руководства комиссии в статусе заместителя председателя комиссии, поскольку такое совмещение статусов федерального государственного служащего и руководителя регионального координационного органа может привести к конфликту интересов между интересами Российской Федерации и интересами региона.