Annual report on the results of anti-corruption activities in the Russian region as the means of official anti-corruption informing: concept and content

Противодействие коррупции – важная функция современного российского государства и общества, реализуемая различными институтами, различными средствами и с различной степенью результативности. Даже постоянно применяемые меры не дадут положительного результата, если они не будут представлены населению и не получат общественного одобрения. В связи с этим встает закономерный вопрос, а каким образом необходимо представлять информацию населению, заинтересованным организациям и лицам о результатах противодействия коррупции, что бы с одной стороны показать истинное состояние коррупции в органах власти и результативность противодействия этому социальному злу, а с другой – не достичь противоположного результата – недоверия населения к органам публичной власти? До настоящего времени по данному вопросу не устоялось единого мнения как по объемам предоставляемой информации о результатах противодействия коррупции, так и по средствам её предоставления населению ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Хотя значительной долей российских регионов подобная информация формируется и распространяется. В связи с этим становится важным исследование правовых основ формирования и распространения информации о противодействии коррупции в субъектах Российской Федерации. Научная значимость этого направления исследования обусловлено ещё и тем, что до настоящего времени ни одной научной работы по данному направлению не опубликовывалось, а имеющиеся научные исследования ограничивались лишь анализом антикоррупционного информирования ^{[4, c.68-79; 16, c.40-46]} как элемента таких инструментов противодействия коррупции как антикоррупционная пропаганда ^{[1, c. .58-79; 2, c. 128-137; 3, c.81-86; 6, c. 23-26; 7, c.32; 8, c.39-46; 9, c. 53-56; 13, c.1130-1138; 85, c.199-202]}, антикоррупционная агитация ^{[12, c.178-185]}, антикоррупционная реклама ^{[14, c. 38-45; 15, c.16-21; 24, c.93-95]} и антикоррупционное просвещение ^{[11, c. 47-53; 17, c. 14-20; 18, c. 634-642; 19, c. 42-51; 20, c. 27-29; 21, c. 22-30; 22, c. 12-27; 23, c. 853-864; 81, c.322-323; 82, c.58-60; 83, c.188-191; 84, c.106-109]}. Всё это свидетельствует о том, что данное направление антикоррупционной деятельности требует самостоятельного научного осмысления.

Для достижения заявленной цели следует решение следующих взаимосвязанных задач:

а) анализ региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы подготовки ежегодных отчетов (докладов) о результатах противодействия коррупции как средства официального антикоррупционного информирования;

б) определить цели и задачи подготовки ежегодных отчетов (докладов) о результатах противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;

в) определить перечень субъектов подготовки ежегодных отчетов (докладов) о результатах противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;

г) выяснить и описать механизм и содержание ежегодных отчетов (докладов) о результатах противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации;

д) предложить научную правовую дефиницию «ежегодный отчет (доклад) о результатах противодействия коррупции» и смежную ей категорию «официальное антикоррупционное информирование о результатах противодействия коррупции».

Решение поставленных задач невозможно без применения общенаучных и специальных правовых методов познания документов информирования о результатах противодействия коррупции, в том числе и метода сравнительного правоведения, которые мы и использовали при проведении исследования.

Правовую и одновременно эмпирическую основу проведенного исследования составили региональные и муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы информирования о результатах противодействия коррупции в объеме – 246 единиц. В состав эмпирической базы исследования входят ежегодные отчеты и/или доклады, а также иные информационные материалы по реализации государственной политики противодействия коррупции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в количестве 86 единиц, размещенные на их официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Анализ региональных нормативных правовых актов о противодействии коррупции показал, что информирование о результатах реализации государственной политики противодействия коррупции является одной из функций органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это положение достаточно полно отражено в региональном антикоррупционном законодательстве – в 43 законах субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции упоминается различные категории потребителей информации о необходимости информирования их о результатах реализации мер противодействия коррупции.

В качестве основных источников информирования о результатах противодействия коррупции региональное антикоррупционное законодательство предусматривает два вида документов – ежегодный отчет о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации или ежегодный доклад о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации. В отдельных российских регионах имеются подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие порядок подготовки таких итоговых документов ^[65].

Проведенный нами анализ регионального антикоррупционного законодательства свидетельствует о том, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации не однозначно относятся к подготовке и обнародованию ежегодных отчетов (докладов) о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации. Например, в пункте 11 части 1 статьи 5 закона Республики Карелия «О противодействии коррупции» ^[56] указывается, что опубликование отчетов о результатах реализации мер антикоррупционной политики являетсяорганизационной и правовой формой противодействия коррупции. Вместе с тем в антикоррупционном законодательстве большинства субъектов Российской Федерации подготовка и обнародование (опубликование) отчетов (докладов) о результатах реализации мер противодействия коррупции является мерой предупреждения ^{[37; 44; 46; 58]} или профилактики ^{[38; 42; 43; 51]} коррупции. Несколько иначе выглядит позиция законодателей Тамбовской области. В соответствии с частью 3 статьи 18 закона Тамбовской области «О противодействии коррупции в Тамбовской области», ^[53] подготовка годового отчета о деятельности в области противодействия коррупции и его обнародование в средствах массовой информации и на официальном сайте администрации Тамбовской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" является средством контроля в области противодействия коррупции. Подобная противоречивость и несогласованность регионального антикоррупционного законодательства по содержанию основного средства информирования о результатах противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации свидетельствует о том, что необходима универсальная правовая дефиниция «итоговый отчет (доклад) о результатах реализации мер противодействия коррупции», раскрывающая её сущностное содержание и смежных с ней категорий. Это обусловлено ещё и тем, что содержание подобной правовой категории не раскрывается ни в одном региональном нормативном правовом акте, невзирая на то, что в современных терминологических словарях уже дается научное определение отчета (доклада) о состоянии коррупции и мерах противодействия ей. По мнению отечественных специалистов, такой отчет (доклад) – это документ, подготовленный, компетентным на то государственным (муниципальным) органом, в котором указываются сведения о состоянии коррупции в обществе; видах и размерах причиняемого коррупционными правонарушениями вреда; результатах антикоррупционной политики и мерах по дальнейшему воздействию на коррупцию ^{[5, c.147]}. Это рабочее определение отчета (доклада) о состоянии коррупции и мерах противодействия ей имеет важное научное значение, поскольку указывает на содержание предмета информирования – сведения:

а) о состоянии коррупции в обществе;

б) о видах и размерах причиняемого коррупционными правонарушениями вреда;

в) о результатах антикоррупционной политики и мерах по дальнейшему воздействию на коррупцию;

г) о некоторых субъектах его подготавливающих – государственных и/или муниципальных органах (органах публичной власти).

Однако предложенное определение не в полной мере соответствует его содержанию. На наш взгляд, приведенное определение не полностью раскрывает указанные элементы и не затрагивает содержание других основных элементов этого документа, таких как: а) периодичность подготовки; б) цель подготовки.

Как показывает опыт исследования коррупции и мер противодействия ей предметом ежегодного отчета (доклада) о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации должны быть следующие элементы:

- сведения о состоянии коррупции в обществе и особенностях проявления отдельных её видов – «бытовой коррупции» и «деловой коррупции», поскольку они формируются разными причинными комплексами;

- сведения о видах и размерах причиняемого коррупционными правонарушениями материального вреда;

- сведения о жертвах коррупционных правонарушений, их количестве и видах;

- сведения об основных причинах порождающих (сохраняющих) коррупцию;

- сведения о результативности применяемых мер (средствах, инструментах, механизмах и технологиях) по противодействию коррупции.

Проведенный нами анализ ежегодных отчетов (докладов) о реализации мер противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации показал, что в большинстве из этих документов указываются лишь показатели, характеризующие состояние коррупционной преступности в регионе, подготовленные на основании статистических данных правоохранительных органов о преступлениях коррупционной направленности. Большая часть отчетов (докладов) посвящена выполнению количественных показателей, предусмотренных региональными документами антикоррупционного планирования (программами и/или планами) либо об организации и проведении антикоррупционного мониторинга, поскольку в региональном антикоррупционном законодательстве это прямо предусмотрено ^{[32; 34; 42; 43; 50]}.

В исследованных нами ежегодных отчетах (докладах) о реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации практически полностью отсутствуют сведения о количестве жертв коррупционных правонарушений и основных причинах существования (сохранения) коррупции в регионе.

Необходимо отметить, что структуру и содержание отчета (доклада) о реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации определяют государственные органы и их должностные лица, его подготавливающие, поскольку региональным антикоррупционным законодательством не предусмотрены соответствующие требования к структуре, содержанию и объему. Наиболее часто встречаются нормативные правовые акты и/или распорядительные документы региональных органов государственной власти о форме, сроках и порядке предоставления информационных материалов для подготовки этого документа ^{[31; 68; 69]}. Как показал анализ нормативных правовых актов регулирующих вопросы подготовки ежегодного отчета (доклада) о реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации в них отсутствует единство подходов к определению субъектов, наделенных полномочиями по участию в подготовке и обнародования итогового документа. В число участников подготовки, рассмотрения, обсуждения, утверждения и обнародования ежегодного отчета (доклада) о реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации следует отнести:

- органы и лиц, инициирующих подготовку документа;

- органы и лиц, обеспечивающих подготовку документа;

- органы и лиц, вносящих документ на рассмотрение и обсуждение;

- органы и лиц, участвующих в обсуждении документа;

- органы и лиц, утверждающих документ;

- органы и лиц, принимающих решение об обнародовании документа;

- органы и лиц, обеспечивающих и осуществляющих обнародование документа.

В качестве органов и лиц, инициирующие подготовку итогового документа о реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации выступают: а) высшие должностные лица субъекта Российской Федерации; б) органы по профилактике коррупционных и иных правонарушений субъектов Российской Федерации.

Как правило, в качестве органов и лица, обеспечивающих подготовку документа о реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации выступают территориальные органы федеральных органов власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и граждане, которые предоставляют составителю итогового документа необходимую информацию по вопросам противодействия коррупции.

Подготовка итогового документа о реализации мер противодействия коррупции в российских регионах, в большинстве случаев, возлагается на исполнительные органы государственной власти либо на различные специализированные антикоррупционные органы субъектов Российской Федерации. В одних регионах законодатели закрепили подготовку итогового отчета о реализации мер противодействия коррупции в качестве функции Комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации ^{[25; 40; 53; 57]}, в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года №364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» ^[80]. В других функция подготовки итогового документа о реализации мер противодействия коррупции возложена на региональный орган государственной власти в сфере противодействия коррупции ^{[29; 33; 45; 49; 50; 52]}. В третьих подготовка итогового документа о реализации мер противодействия коррупции возложена на специального Уполномоченного по противодействию коррупции ^[54].

Законодательством о противодействии коррупции некоторых регионов Российской Федерации предусмотрено внесение итогового документа о противодействии коррупции на рассмотрение и обсуждение:

- уполномоченным на то органом в Правительство субъекта Российской Федерации ^[33];

- уполномоченным на то органом главе субъекта Российской Федерации и в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации ^{[41; 52]};

- высшим должностным лицом органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации ^{[34; 47]}.

В случаях предоставления итогового документа о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации органы и лица, которым он направляется вправе участвовать в его обсуждении, вносить свои предложения по уточнению, дополнению, изменению формулировок и некоторых данных, а также учитывать изложенные там результаты в собственной деятельности по совершенствованию мер противодействия коррупции.

В некоторых российских регионах существует практика утверждения ежегодного итогового документа о результатах противодействия коррупции. В одних субъектах Российской Федерации в соответствии с региональным антикоррупционным законодательством ^[47] его утверждает на своем заседании региональная комиссия по координации работы по противодействию коррупции ^[10]. В других – высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации утверждает ежегодный итоговый документ о результатах противодействия коррупции ^[26] с принятием соответствующего нормативного акта ^[60]. Третьи регионы утверждают ежегодный итоговый документ о результатах противодействия коррупции постановлениями Правительства субъекта Российской Федерации ^{[62; 63]} либо решениями законодательных (представительных) органов субъекта Российской Федерации ^[59].

В региональном антикоррупционном законодательстве не всегда определяются органы и лица, принимающие решение об обнародовании ежегодного итогового документа о результатах противодействия коррупции. Хотя в Тамбовской области частью 3 статьи 18 закона «О противодействии коррупции в Тамбовской области» предусмотрено, что решение об обнародовании ежегодного итогового документа о результатах противодействия коррупции принимает комиссия по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации ^[53]. В остальных субъектах Российской Федерации этот вопрос на законодательном уровне не решен. Как свидетельствует региональная практика обнародования ежегодного итогового документа о результатах противодействия коррупции, этим правом наделены органы и должностные лица, уполномоченные этот документ утверждать. Техническое размещение ежегодного доклада (отчета) о реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации осуществляют соответствующие службы органов исполнительной власти в соответствии с порядком размещения таких материалов ^{[30; 61; 64; 66; 67]}.

Региональное законодательство о противодействии коррупции наделяет государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностных лиц, полномочиями по обнародованию ежегодного итогового документа о результатах противодействия коррупции как в средствах массовой информации, так и на официальных сайтах этих органов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

На наш взгляд, определению основной цели подготовки ежегодного итогового документа о результатах противодействия коррупции является оценка реального состояния коррупции и эффективности принимаемых мер по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации, а одной из основных её задач – информирование определенного и/или неопределенного круга лиц о реальном состояния коррупции в субъекте Российской Федерации и результативности антикоррупционных мер, принимаемых в нем.

Исходя из смысла регионального анитикоррупционного законодательства в качестве основных объектов, на которые направлено информирование о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации выступают органы государственной власти и их должностные лица. Ежегодный доклад (отчет) о реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации требуется направлять в федеральные государственные органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за реализацией государственной политики противодействия коррупции. Такими федеральными государственными органами являются Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, территориальные органы прокуратуры, аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. В отдельных случаях, прямо предусмотренных региональным антикоррупционным законодательством, ежегодный отчет (доклад) о состоянии коррупции и результатах реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации предоставляется и в иные государственные органы или общественные организации. В соответствии с требованиями регионального антикоррупционного законодательства таковыми являются:

- законодательный орган субъекта Российской Федерации (Республика Калмыкия ^[47], Республика Татарстан ^[50], Республика Северная Осетия – Алания ^[49], Удмуртская Республика ^[29], Республика Тыва ^[27], Республика Хакасия ^[51], Республика Саха (Якутия) ^[48], Забайкальский край ^[35], Иркутская ^[36], Кемеровская ^[55], Оренбургская ^[42], Курганская ^[39], Ярославская ^[28], Псковская ^[41] и Пензенская ^[43] области);

- территориальные подразделения правоохранительных органов (Волгоградская область) ^[26];

- Общественная палата субъекта Российской Федерации (Ульяновская область) ^[54].

По устоявшийся традиции ежегодный итоговый документ о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации составляется на бумажном носителе и/или в форме электронного документа.

Региональное законодательство о противодействии коррупции не ограничивается информированием о результатах противодействия коррупции государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, участвующих в противодействии коррупции, в отдельных регионах закреплено информирование о результатах противодействия коррупции более широкого круга лиц – всего населения субъекта Российской Федерации ^[42]. На наш взгляд, целью такого информирования должно стать формированиеу различных категорий потребителей информации негативного отношения к коррупции, а в последующем – формирование устойчивого антикоррупционного мировоззрения.

Региональное антикоррупционное законодательство и практика его применения указывают, что в качестве средств информирования о результатах противодействия коррупции выступают региональные, ведомственные и муниципальные средства массовой информации и официальные сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Вместе с тем ежегодный отчет (доклад) о состоянии коррупции и результатах реализации мер противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации может издаваться в виде отдельной книги, определенным тиражом и в таком виде представлен широкому кругу потребителей информации, в том числе и через публичные библиотеки. Эта практика широко применяется в Республике Татарстан, где ежегодно издаются сводные отчеты о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики в Республике Татарстан значительным тиражом, начиная с 2007 года по настоящее время ^{[70; 71; 72; 73; 74; 75; 76; 77; 78; 79]}.

Проведенный нами анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о подготовке и обнародовании ежегодного итогового документа о результатах противодействия коррупции и практики их реализации позволяет сформулировать определение ежегодного отчета (доклада) о результатах противодействия коррупции как правовой категории регионального антикоррупционного законодательства, а также официального антикоррупционного информирования как основной составляющей обнародования этого документа.

Ежегодный отчет (доклад) о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации – это итоговый документ, составляемый уполномоченным на то органом или должностным лицом субъекта Российской Федерации на бумажном носителе и/или в качестве электронного документа в соответствии с требования нормативного правового акта субъекта Российской Федерации либо правовыми традициями, отражающий состояние коррупции, причины её существования (сохранения, распространения) и принимаемые различными субъектами противодействия коррупции меры по её нейтрализации (устранению, локализации, снижению) за календарный год на территории региона в целях официального информирования определенного или неопределенного круга лиц.

Предложенное нами определение ежегодного отчета (доклада) о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации позволяет предложить и смежное с ним определение официального антикоррупционного информирования о результатах противодействия коррупции.

На наш взгляд, официальное антикоррупционное информирование о результатах противодействия коррупции – это распространение компетентными на то государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе и через журналистов и иных лиц с использованием средств массовой коммуникации достоверной информации о результатах противодействия коррупции, формируемой на основе регионального антикоррупционного законодательства, в целях формирования негативного отношения к коррупции у определенного или неопределенного круга лиц.

Предложенные нами правовые дефиниции «ежегодный отчет (доклад) о результатах противодействия коррупции в субъекте Российской Федерации» и «официальное антикоррупционное информирование о результатах противодействия коррупции» не являются идеальными, они лишь в самом общем виде дают представление об этих правовых категориях и их содержании, которые можно использовать при совершенствовании регионального антикоррупционного законодательства.