Information infrastructure of municipal management

Любая концепция информационного обеспечения должна учитывать информационную инфраструктуру, на основе которой организована управленческая деятельность органов муниципального образования. При этом необходимо учитывать специфику и особенности самого муниципального управления. Развитие местного самоуправления на современном этапе невозможно без рассмотрения такой его важной составляющей как муниципальная служба. Она обладает общими с государственной службой особенностями.

Как указывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев: «Под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий муниципального образования, а также полномочий органов муниципального образования и лиц, замещающих муниципальные должности муниципального образования» ^{[1, 393]}. Муниципальная служба обеспечивает жизнедеятельность муниципального образования, решает вопросы местного значения и закрепленные законом государственные полномочия.

Современные органы местного самоуправления Российской Федерации существуют меньше 15 лет, а их персонал только де-юре можно назвать муниципальными служащими, де-факто - это государственные служащие, так как вертикаль государственной власти включает этот уровень.

Основой организации муниципальной службы в Российской Федерации является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» ^[2].

Изучая структуру муниципальной службы, исследователи считают, что как институт она состоит из двух основных системно организованных частей. Так, например, Г.В. Атаманчук считает, что муниципальная служба состоит из: « а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления муниципальной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует в муниципальном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных муниципальных органов (социальная составляющая)» C. 1^{[3, C. 137]}.

Таким образом, можно видеть, что в основе своей муниципальная служба имеет два основных элемента: правовой и социальный.

Однако в условиях информационного общества существующий институт муниципальной службы претерпевает модернизацию. Современный этап административных реформ в России нацелен на оптимизацию структуры и технологий муниципального управления. Этот процесс затрагивает оба компонента и социальный и правовой.

Дело в том, что в условиях развития информационного общества в структуре муниципальной службы появляется третий компонент – информационный. С одной стороны, его можно обозначить как составляющую социального и правового элемента муниципальной службы. Собственно, в современных работах информационная составляющая так и позиционируется. В частности, исследователи изучают информационный потенциал кадровой политики муниципальной службы, информационное обеспечение правовой системы муниципальной службы и т.д. ^[4,5] С другой стороны, исследователи все чаще говорят именно о таком феномене как информатизация государственного и муниципального управления, исследуют возможные информационные структуры данного вида управления ^[6,7]. В результате распространения и развития информационных коммуникаций различного назначения, необходимых для полноценного функционирования социума, возникает необходимость в их комплексной организации, что требует введения такого понятия как информационная инфраструктура.

Согласно J.P. Pironti, в это понятие включены: «все люди, процессы, процедуры, инструменты, оборудование, и технология, которая поддерживает создание, использование, транспортировку, хранение и уничтожение информации» C. 5^{[8, C. 53]}. Иными словами, речь идет о совокупности элементов, обеспечивающих циркуляцию информации по определенным каналам. Причем, в эту систему включен человек.

Согласно определению в словарях: «Информационная инфраструктура – это система организационных структур, обеспечивающих функционирование и развитие информационного пространства и средств информационного взаимодействия. Она включает в себя: совокупность информационных центров, подсистем, банков данных и знаний, систем связи, центров управления, аппаратно-программных средств и технологий обеспечения сбора, хранения, обработки и передачи информации. Информационная инфраструктура обеспечивает доступ потребителей к информационным ресурсам» ^[9]. Мы видим, что в этом случае люди не являются элементом информационной инфраструктуры – она содержит информационное обеспечение, которое направлено на обслуживание информационной деятельности людей.

Далее, изучая нормативную базу и соответствующие документы, мы видим, что в нашей стране эти понятия были адаптированы и используются для разработки требований к инфраструктуре информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме. В частности основные положения определяются Постановлением Правительства РФ от 8 июня 2011 г. № 451^[10].

Таким образом, информационный компонент системы управления муниципальным образованием складывается из следующих главных элементов:

– люди с их информационным потенциалом;

– информационные ресурсы;

– организационные структуры по обработке, передаче и хранении информации;

– средства информационного взаимодействия граждан и организаций;

– средства правовой поддержки обеспечения информационной деятельности.

Сегодня для реализации информационного взаимодействия между субъектами управления, объектами управления, средствами управления и т.д. (информационными компонентами системы управления муниципальным образованием) разрабатываются и внедряются специализированные информационные системы (ИС). Изучая литературу по вопросу о понятии информационных систем ^[11-13], можно сказать, что в целом информационная система – это комплекс программно-аппаратных средств для автоматизации процесса управления. Так, согласно М.Р. Когаловскому, «… информационные системы используют ресурсы нескольких категорий — средства вычислительной техники, системное и прикладное программное обеспечение, информационные, лингвистические и человеческие ресурсы»C. 15^{[14, C. 15]}.

Изучение структуры ИС в работах исследователей позволяет дать краткую характеристику ее основных компонентов.

Технические средства – компьютеры и компьютерные системы с различной аппаратной платформой и архитектурой.

Коммуникационное оборудование и среды – сетевое оборудование и среды передачи данных, приемо-передающие системы.

Системное программное обеспечение - операционные системы и операционные оболочки, прикладное программное обеспечение.

На основе изученного материала представим графически состав и иерархическое построение информационных систем управления муниципальным образованием (рис. 1).

Рис. 1 - Комплекс составляющих информационной структуры муниципальной службы.

Технические средства – нижний уровень иерархии ИС представлен совокупностью оборудования, предназначенного для ее функционирования и взаимодействия с ней пользователей. В качестве пользователей ИС могут выступать работники муниципалитета, сотрудники вышестоящих организаций (например, региональная администрация), граждане. Пользователи взаимодействуют с ИС через персональные компьютеры, мобильные устройства и серверное оборудование.

Следующие два уровня - операционные системы (ОС) и программное обеспечение (ПО) позволяют организовать оказание и получение совокупности государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Обеспечивают циркуляцию информации между всеми элементами управления.

Последний уровень - сетевое взаимодействие позволяет объединить все компоненты самой ИС и связать ее с внешними информационными системами.

Таким образом, основными элементами информационной инфраструктуры муниципального управления являются различные виды информационного обеспечения:

- информационный потенциал субъектов управления (информационные потребности и способности), необходимые для реализации информационной деятельности;

- информационные потоки, информационные ресурсы, задействованные в управлении;

- информационные системы, порталы, сайты, используемые в качестве средства управления;

- правовое обеспечение информационной инфраструктуры.

Наиболее важным и сложным в этой структуре оказывается именно разработка и внедрение ИС. Изучение работ авторов, посвященных этим вопросам ^[15-16], показывает, что существует ряд проблем в функционировании ИС, задействованных в управлении муниципалитетами.

Во-первых, ИС, создаваемые разными компаниями, могут оказаться несовместимыми. Возникает проблема унификации систем.

Во-вторых, приведение ИС к государственным стандартам требует большого количества согласований и исправлений в системах, что приводит к затягиванию процесса внедрения.

В-третьих, необходимо учитывать международные государственные стандарты. Например, сегодня существуют международные стандарты ISO, следуя которым, сейчас происходит разработка информационной инфраструктуры во многих странах.

Но существуют еще и вне структурные проблемы, связанные с особенностями циркулирующей в системе информации и объективными факторами самой системы управления муниципальными образованиями. Д. Гоков в своем докладе «О мифах, вызовах и путях муниципальной информатизации» на недавней конференции Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) в Красноярске обозначил ряд таких проблем: «Первая проблема – уникальность муниципалитетов. Уникальность зависит от личности, возглавляющей муниципалитет, от географии, природы, численности населения, преобладающего менталитета, структуры МО, сложности бизнес-процессов, квалификации сотрудников и массы прочих факторов. Поэтому любое «универсальное» однотипное IT-решение станет тут прокрустовым ложем, дискредитирующим саму идею автоматизации.

Вторая проблема – на каком уровне управленческих структур организуется процесс информатизации. На уровне муниципалитета внедрение информационных систем в управление помимо финансовых проблем создаст такие специфические проблемы как несовместимость разных решений от независимых производителей, сложности в обслуживании, развитии, интеграции между собой и системами вышестоящих органов управления» ^[17]. Итак, автор выделяет два основных аспекта: невозможность разработки стандартных и унифицированных IT-решений при создании ИС и финансовое обременение муниципального бюджета для подобных разработок.

Можно выделить и еще одну важную и серьезную проблему – информационная безопасность. Муниципальные информационные системы не рассматривались с точки зрения соответствия различным уровням информационной безопасности ^[18] до введения в действие приказом ФСТЭК России от 11 февраля 2013 г. № 171 «Требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах» ^[19]. Указанные требования разработаны и введены в действие ФСТЭК России в соответствии с частью 5 статьи 16 ^[20] Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», обязательность выполнения с 01 сентября 2013 года (информационное сообщение от 15 июля 2013 г. № 240/22/2637).

В настоящее время на все муниципальные информационные системы, созданные или модернизированные после 01 сентября 2013 года распространяются вышеуказанные требования. Особенно это касается систем обработки персональных данных.

В докладах конференции Ассоциации сибирских и дальневосточных городов обсуждались также и другие проблемы развития информатизации управления муниципальных образований ^[21]. Выделим основные из них:

1. Необходимость региональной информатизации как базы для информатизации муниципальной.

2. Повышение уровня квалификации всех субъектов управления в плане информационной компетентности.

3. Разработка соответствующей информационной политики на государственном и муниципальном уровнях.

Действительно, анализ указанных проблем показал, что в большинстве муниципалитетов нашей страны наиболее актуальной оказывается проблема формирования информационного потенциала субъектов управления ^[22]. Низкая ИТ-компетентность муниципальных служащих приводит к неэффективному использованию информационного обеспечения, а, следовательно, и к низкой эффективности работы всей инфраструктуры. Поэтому целесообразно в инфраструктуру вводить новый элемент – информационный потенциал муниципальных служащих, который представляет собой совокупность информационный потребностей и способностей субъектов управления и является основой информационной деятельности. Подобная структура и должна становится основой программ по информационной политики в муниципалитетах. Этот вопрос требует более детального обсуждения и разработки, что и станет предметом исследования в следующих наших работах.

Рассматривая перечисленные проблемы, можно сформулировать общие технические аспекты по возможному их решению.

1. Создание единой информационной системы на уровне региона, доступной муниципалитетам как сервис.

2. Перенос действующих в муниципалитетах ИС на общую платформу.

3. Создание возможности для муниципалитетов изменять прикладной функциональный состав ИС в соответствии со своими требованиями, причем развитие базового ядра должно оставаться на региональном уровне.

Выясним, как проявляются на практике указанные нами аспекты.

Начнем с того, что распоряжением Правительства РФ от 22.02.2012 № 238-р системы электронного правительства разрабатывает исключительно ОАО «Ростелеком». Заявленная им стоимость перевода одной услуги (340 тыс. руб.) оказалась непосильной для бюджетов большинства муниципальных образований, особенно в свете количества, включенных в Реестры муниципальных услуг. Это привело к существенным трудностям реализации перевода услуг в электронный вид в разных регионах и муниципалитетах ^[23].

В частности, администрация одного из муниципальных образований разработала и ввела в эксплуатацию автоматизированную информационную систему «Госуслуги» ^[24], позволяющую заявителю в электронной форме отправлять заявки на госуслуги, получать документы с помощью системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), информировать граждан о состоянии их заявок с помощью электронной почты и изменения статуса заявки на центральном портале системы.

Схема функционирования АИС «Госуслуги» при оказании муниципальных услуг представлена на рис. 2 ^[24].

Рис. 2 - Схема функционирования АИС «Госуслуги» при предоставлении муниципальных услуг

Система позволяет в определенной степени формировать сотрудникам администрации требуемые пакеты документов без привлечения разработчиков и программистов, а также формировать новые муниципальные услуги. Сама услуга предоставляется на сайте администрации. Заявления от граждан принимаются в электронном виде заполнением форм ввода данных согласно настройкам системы. Описание услуг размещается на Едином и на Региональном порталах государственных и муниципальных услуг в информационной системе «Реестр государственных услуг», а авторизация заявителей для получения услуг осуществляется с использованием Федеральной Единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА).

Как отмечают О. Пустынникова и А. Васильченко: «Процессы информатизации по переводу услуг в электронный вид на региональном и муниципальном уровнях не были согласованы, органы местного самоуправления были вынуждены решать проблемы, связанные с предоставлением услуг в электронном виде и получением доступа в СМЭВ самостоятельно» C. 20^{[25, C. 20]}. Это привело к одновременному внедрению сразу двух информационных систем - АИС «Госуслуги» в администрации города и «Процессинг предоставления услуг» для региональных органов местного самоуправления в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 № 1123-р «О перечне сведений, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов».

Рассмотрев опыт внедрения информационных систем как основного элемента информационного обеспечения на муниципальном и региональном уровнях, можно увидеть, что при грамотном подходе происходит распределение функций между системами разных уровней, что позволяет экономить бюджетные средства при качественном предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме, как населению, так и муниципальным образованиям в целом. Однако без должного уровня информационного потенциала муниципальных служащих данные мероприятия будут малоэффективными.

Изучение структуры управления муниципального образования показало, что основными ее элементами являются социальный, правовой и информационный компоненты. Информационный компонент является основой для построения информационной инфраструктуры управления муниципального образования и может быть представлен как совокупность следующих элементов информационного обеспечения:

- информационный потенциал субъектов управления (информационные потребности и способности), необходимые для реализации информационной деятельности;

- информационные потоки, информационные ресурсы, задействованные в управлении;

- информационные системы, порталы, сайты, используемые в качестве средств управления;

- правовое обеспечение, регулирующее работоспособность информационной инфраструктуры.

Информационный потенциал субъектов управления не учитывается при разработке муниципальных программ по информатизации и информационной политики, что приводит к неэффективной работе существующих информационных инфраструктур.

Анализ опыта разработки и внедрения информационных инфраструктур деятельности муниципального управления позволил выделить ряд проблем:

- сложности внедрения ИС на муниципальном уровне;

- необходимость учета общепринятых международных стандартов при разработке ИС;

- сложность использования унифицированных ИС в различных муниципалитетах;

- финансовые проблемы внедрения ИС;

- недостаточная квалификация служащих муниципалитетов в плане информационных компетенций.

Все рассмотренные проблемы развития информационного обеспечения деятельности муниципального управления могут приобретать специфику в зависимости от конкретных условий. Однако, наиболее актуальной из них оказывается проблема формирования и реализации информационного потенциала муниципальных служажих.