Theoretical-methodological foundations of the research of state policy

Приступая к характеристике государственной политики как категории политической науки, представляется необходимым в первую очередь отметить чрезвычайную сложность и многогранность данного термина. Действительно, рассматриваемое понятие имеет несколько принципиальных толкований в отечественной и зарубежной научной литературе.

К примеру, с позиции телеологического подхода государственная политика рассматривается как комплекс целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с привлечением гражданского общества. Так, большинство исследователей считают, что государственная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем ^[5].

По мнению сторонников деятельностного подхода государственная политика представляет собой направление деятельности государства по развитию той или иной сферы общественной жизни, «политический процесс, управленческого влияния… институтов исполнительной власти государства на все сферы общества» ^{[4, 24]}. Сходную точку зрения выражал Д. Истон, считавший, что политика есть создание и проведение в жизнь обязательных решений для общества ^{[20, 21]}.

Думается, что наиболее точно государственная политика характеризуется сторонниками системного подхода, которые рассматривают ее через призму описания политико-административных систем, в основании которых лежат «устоявшиеся связи и отношения внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамическом взаимодействии с институтами гражданского общества» ^{[8, 13, 22]}.

В этой связи представляется обоснованной позиция Г. Алмонда, Дж. Пауэлла, К. Строма и Р. Далтона, определявших государственную политику в первую очередь как результат функционирования политической системы, объединяющий в себе все принимаемые властные решения ^[1]. Вместе с тем нельзя не подчеркнуть, что с позиции политической науки государственную политику представляется целесообразным трактовать не как одностороннюю деятельность государства, его органов и должностных лиц, а как результат взаимодействия государства, институтов гражданского общества и других заинтересованных структур. Развивая данную мысль, отдельные исследователи рассматривают государственную политику как социальный процесс по решению общественно-значимых проблем, включающий формирование рабочих сетей, в которых взаимодействуют государство и гражданское общество ^[3].

В настоящее время многие исследователи содержательно считают категорию «государственная политика» близкой к публичной (общественной) политике. Это можно объяснить тем, что современная государственная политика составляет совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатывают и реализуют органы публичной власти с привлечением институтов гражданского общества.

На схожих позициях стоит канадский профессор С. Брукс, утверждающий, что «публичная политика наилучшим образом раскрывается через изучение того, что на самом деле делают правительства и каковы последствия этих действий» ^[18]. Исходя из подобных соображений, многие исследователи склонны отождествлять публичную политику с государственной. По мнению американского политолога Т. Дая, публичная политика – это «все то, что правительства считают для себя необходимым делать или не делать» ^[19].

Собственно, сама государственная политика («policy») понимается как «вся деятельность по разработке, обсуждению, принятию и реализации властных решений, в которой принимают участие не только структуры государственной власти и местного самоуправления, но и иные акторы поля публичной политики – политические партии, гражданские организации, бизнес, СМИ, академическое сообщество и др.» ^[16] Безусловно, при этом публичная политика предполагает соответствие государственной политики общественным нуждам, взаимодействие государственных и негосударственных структур на всех стадиях принятия, реализации, контроля и оценки результатов политики.

В то же время представляется обоснованной позиция профессора РЭУ им. Г.В. Плеханова А.П. Кошкина, согласно которой общая модель формирования государственной политики зависит от того, как власть задает приоритеты развития российского общества, как осуществляется выбор конкретных управленческих целей, как выбираются объекты и участники проекта, какова ресурсная обеспеченность этого процесса, насколько велика поддержка проектируемых целей со стороны всего общества ^[5].

Обобщая вышеизложенное, нельзя не обратить внимание на то, что многие научные подходы сводятся к пониманию государственной политики как односторонней деятельности государства, его органов и должностных лиц по управлению обществом. Однако думается, что подобная трактовка с позиции политической науки представляется неполной. В этой связи автором предлагается трактовка государственной политики как результата взаимодействия государства, институтов гражданского общества, научного, экспертного и бизнес сообщества, причем государство играет в данном процессе ведущую, определяющую роль.

Что же касается процессов взаимодействия власти и общества в рамках формирования и реализации государственной политики, то здесь представляет интерес ряд принципиальных подходов.

В их числе можно выделить концепцию «обучаемых политик», в рамках которой предполагается, что изменения в политических практиках и в реализации конкретных политик возникают не только и не столько в процессе разрешения конфликтов различных групп – от классов до отдельных социальных групп или групп интересов, сколько в процессе приобретения и использования новых знаний. В этой связи показательна позиция одного из авторов рассматриваемого подхода, американского политолога Хьюга Хелко, отмечавшего, что «…политика находит свои ресурсы не только во власти, но и в неизвестности». Выработку политики данный автор трактует как «форму коллективного решения головоломок по поручению общества» ^[23].

Еще один вариант концепции «обучаемых политик» представлен в работах Пола Сабатье. Под «политико-ориентированным обучением» он понимал относительно устойчивые изменения в мышлении и целеполагании, возникающие из опыта и приводящие к изменению в существовавших ранее их установках и представлениях. Совместно с Хэнксом Дженкинск-Смитом им была разработана концепция коалиций общественных интересов (КОИ, Advocacy coalition framework), в соответствии с которой любые изменения или реформы являются результатом совместных действий людей, представляющих как структуры исполнительной и/или представительной власти, так и лидеров «групп защиты общественных интересов». Наряду с общественными активистами в эти группы входят и представители экспертного сообщества, а также, как правило, журналисты ^[25].

Не менее интересной представляется концепция Governance, называемая также теория «управления без управляющих». Данная категория понимается как форма и стиль реализации властной функции, при которой соответствующие решения принимаются после реального согласования проекта с заинтересованными группами населения и бизнеса. При этом участники привлекаются к обсуждению по инициативе власти, но выступают в качестве «соавторов» решения.

Таким образом, целый ряд современных исследователей сходятся на том, что государственная политика выстраивается в результате сложного взаимодействия различных органов государственной власти и управления, согласования позиций многих социальных групп, столкновения мнений экспертов и политиков, взаимовлияния самых разнообразных внешних и внутренних факторов. При этом ряд ученых акцентируют внимание на публичном характере государственной политики, соответствующем образе действий институтов власти и управления, реализующих интересы общества ^[17].

Предваряя характеристику российской модели государственной политики, представляется необходимым кратко сформулировать и обосновать авторское понимание данной категории.

Не вызывает сомнений тот факт, что в различных странах процессы формирования и реализации государственной политики, а также обратной связи от общества к власти по этому поводу, протекают по-разному. Думается, что это связано как с особенностями политической культуры того или иного общества, так и со сложившимися политико-управленческими практиками. Базируясь на конкретно-исторических и политико-культурных условиях функционирования политической системы, в каждом обществе формируется национальная модель государственной политики, т.е. совокупность принципов формирования и реализации государственной политики, отражающих специфику отношений между властью и обществом в данной конкретной стране.

Как представляется, в числе принципиальных элементов указанной модели следует выделить такие, как: 1) система ценностных ориентаций и образцов поведения, характерных для политической культуры данного конкретного общества (т.е. политико-культурный фундамент национальной модели государственной политики); 2) центр принятия политических решений (к примеру, в Великобритании таким центром фактически выступает Палата общин, в Италии – Совет министров, в США данную функцию делят Президент и Конгресс); 3) система представительства интересов (с доминированием партийного или функционального принципа); 4) характер процесса принятия политических решений (в т.ч. степень участия гражданского общества в данном процессе, а также в процессе реализации государственной политики).

Безусловно, практически все приведенные выше элементы определяются тем культурно-историческим фундаментом, на котором базируется общество в той или иной стране. Так, в англо-саксонских странах с большей вероятностью ключевым центром принятия решений будет выступать парламент и ответственное перед ним правительство, что в свою очередь определяющим образом влияет и на систему представительства интересов, выдвигая на передовые позиции политические партии.

Характеризуя российскую модель государственной политики, представляется важным еще раз подчеркнуть определяющую роль культурно-исторического фундамента общества в ее развитии. Следует признать справедливой точку зрения ряда исследователей, отмечавших в числе ключевых тенденций развития российской государственности такие, как: а) патернализм, т.е. авторитарный характер власти, обусловленный ее стремлением «опекать» общество; б) этатистский характер политической культуры самого общества, низкий уровень его структурированности, неразвитость самостоятельных институтов гражданского общества; в) традиционно невысокий уровень легитимности представительных органов власти ^{[10, 11]}. Думается, что данные факторы существенным образом влияют на структуру и особенности функционирования отечественной политической системы, что, в свою очередь, сказывается на характере национальной модели государственной политики.

Обращают на себя внимание результаты социологических исследований ВЦИОМ, детально описывающих характер легитимности российских властных и общественных институтов ^[9]. Не секрет, что существенное влияние на динамику и характер отношения гражданского общества к политическим и социальным институтам в современной России оказали внешнеполитические факторы последних двух лет (международная обстановка, реакция западных стран на события в Крыму и на Украине, введение экономических и политических санкций против Российской Федерации). Однако в целом достаточно высокие значения показателей доверия к главе государства, правительству и силовым структурам представляются традиционными для России – так же, как и сравнительно низкие показатели доверия к политическим партиям и прочим институтам гражданского общества.

Помимо персонификации власти в России как традиционного элемента политико-культурного контекста, устойчивой тенденцией восприятия является отчуждение власти от народа. Если тенденция к персонификации власти обусловлена редуцированием образа власти как абстрактного объекта до образа сильного политического лидера, то тенденция к отчуждению власти от народа в восприятии обусловлена сведением образа власти к образу бюрократии, являющемуся более сложным и менее понятным населению с точки зрения его когнитивного наполнения. В частности, в национальном менталитете глубоко укоренена мифологема самозванца или лжецаря, актуализирующаяся в случае несовпадения должного и реального образа правителя. Однако подсознательно страх остаться без правителя и взять всю ответственность на себя приводит к перенесению критики на другие звенья власти. Бюрократия, находящаяся у власти и виновная во всех бедах, как правило, критикуется народом с позиций моральных категорий совести и ответственности.

Вне всякого сомнения, постановка вопросов публичной политики в российском обществе существенно отличается от западных стран, где у государственной власти есть противовес в лице гражданского общества. Представляется уместным сравнение, приведенное участниками симпозиума, организованного в 2004 году совместно Университетом Калгари (Канада) и Горбачев-фондом: западное общество уподобляется волчку, устойчивость которого зависит от горизонтальных связей, в то время как российское – это «пирамида», и его стабильность определяется иерархической структурой властных отношений ^[14].

Что касается институциональных аспектов российской модели государственной политики, то представляется необходимым уточнить, что под политическими институтами в данном случае нами понимается: а) государство; б) политические партии; в) общественно-политические движения; г) разнообразные формальные и неформальные группы интересов и группы давления [подробнее см.: 7]. Безусловно, каждый из указанных институтов обладает своей спецификой и занимает особое, лишь ему присущее место в политической системе.

Вне всякого сомнения, центральным институтом в политической системе любого общества выступает государство. Именно государственная власть выступает в роли публичной власти, действующей от имени всего общества, а не отдельных социальных групп. Следовательно, государство может «позволить себе» защищать интересы всего общества, а не частные интересы тех или иных групп. В этой связи следует заметить, что результаты проводимой государством политики не стоит измерять по тем же критериям, что и результаты деятельности иных субъектов политики (партий, групп давления и т.д.), и уж тем более коммерческих структур. В первом случае основным приоритетом выступает достижение политических целей достаточно узкой группы людей (например, получение возможности влиять на политику в интересах той или иной корпорации), а во втором главной целью является максимизация собственной прибыли. В отличие от приведенных выше субъектов результат деятельности государства всегда оценивается по произведенному социальному эффекту. Именно вследствие этой особой роли государства существует целый ряд сфер общественной жизни, о которых в состоянии заботиться только государство. К таким сферам, безусловно, относится общественная безопасность (как внешняя, так и внутренняя), социальная защита граждан (хотя разные государства здесь берут на себя разный объем обязательств), гарантия и защита прав и свобод человека и гражданина и т.д.

Следует согласиться с мнением А.В. Герасимова и К.В. Жигаевой о том, что суть и назначение государства, закономерности его развития наиболее полно раскрываются именно во взаимосвязи с гражданским обществом ^[2]. Что касается механизмов взаимодействия государства и гражданского общества, отличных от представительной демократии, то они в первую очередь необходимы для решения тех проблем, которые ни общество ни государство не могут решить самостоятельно.

Возвращаясь к характеристике российской национальной модели государственной политики, а именно центра формирования государственной политики, то представляется неоспоримой ведущая роль Президента РФ и Правительства РФ в данном процессе. Значение как первого, так и второго определяется их конституционно-правовым статусом, поскольку в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, а Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, а также обеспечивает проведение на территории страны единой финансовой, кредитно-денежной и социально-экономической политики.

Подобную точку зрения разделяет Е.Б. Шестопал, отмечающая, что институциональные характеристики российской политики, в т.ч. в рамках текущего политического цикла (а именно – третьего президентского срока В.В. Путина), базируются на ведущей роли президента страны в сложившемся институциональном дизайне отечественной политической системы ^[15]. Многочисленные социологические исследования подтверждают, что именно Президент РФ показывает наибольшую публичную активность, с которой связываются практически все принимаемые в стране властные решения.

В то же время указанные выше особенности политической культуры российского общества, а также сложившиеся в последние годы политико-управленческие практики объясняют практическую отстраненность от данного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти и институтов гражданского общества. В том же монографическом исследовании Е.Б. Шестопал и ее коллеги констатируют, что институт парламентаризма в том виде, в котором он сегодня представлен в российской политической системе, плохо отражается в восприятии граждан ^[15]. Данное утверждение может быть проиллюстрировано тем, что немногие из опрошенных авторами указанного труда респонденты смогли точно дать официальное название российского парламента – Федеральное Собрание. Чаще всего ограничивались называнием нижней палаты – Государственной Думы. Исследование показало также, что граждане, несмотря на наличие определенных знаний о парламенте, нечетко представляют, в чем состоит его функция и чем данная ветвь власти может быть полезна именно им.

Таким образом, Государственная Дума является хоть и достаточно известным и публичным политическим институтом, но далеко не самым популярным. Ее текущая деятельность подвергается широкой критике со стороны общества, о чем свидетельствуют как социологические исследования, так и анализ политических лозунгов оппозиции.

Еще меньшую роль в восприятии граждан играют другие политические институты (например, партии). Это может быть объяснено тем, что далеко не всегда провозглашаемые ими ценности совпадают с вектором их реальной политики, а отдельные сферы общественной жизни (например, наука и образование) вообще могут «выпадать» из программных документов некоторых партий [подробнее см.: 6].

Большинство политологов склонны характеризовать сложившуюся в современной России партийную систему как формально многопартийную, но с доминированием «Единой России» как «партии власти». Практическим результатом такого доминирования стало то, в своей деятельности данная партия опирается в первую очередь не на диалог с различными институтами гражданского общества, а на административную поддержку и ресурс «персональной легитимности» Президента России.

Вообще, по мнению представителей научной школы политической психологии МГУ, специфика современной российской власти как объекта политического восприятия состоит в том, что параллельно с позитивной оценкой ее персонифицированной формы – Президента, обобщенный образ власти вызывает поляризованную, ярко эмоциональную реакцию либо сугубо позитивную, либо резко отрицательную. Резюмируя результаты своих многолетних исследований, указанные специалисты характеризуют общее отношение граждан к современной российской власти как «поддержку конкретному властному лицу в условиях недоверия ко всем институтам» ^[15].

Думается, что именно указанные институциональные особенности национальной модели государственной политики объясняют и характер сложившейся в современной России системы представительства интересов.

Анализ зафиксированных в научной литературе позиций позволяет с высокой степенью достоверности выявить ключевые проблемы развития системы представительства интересов в нашей стране. Так, Ю.А. Красин справедливо признает, что пока в России артикуляция общественных интересов в публичной сфере (касается ли это экономических проблем, социального обеспечения или гражданско-правовых и гражданско-политических вопросов) недостаточно рельефна и сильна. Это объясняется слабой кристаллизацией групповых интересов, аморфностью только еще формирующейся социальной структуры, неразвитостью институтов гражданского общества ^[14]. Следует также согласиться с мнением профессора кафедры публичной политики НИУ-ВШЭ С.П. Перегудова о том, что нынешнее российское государство не стало еще ни генератором подлинно общественной политики, ни институтом открытой политики ^[12].

Естественным следствием сложившейся ситуации, по нашему мнению, становится развитие разнообразных теневых, латентных технологий представительства интересов и формирования приоритетов государственной политики. Кроме того, в условиях сложившейся в России полузакрытой политической системы (по классификации Д. Истона) большее значение приобретает функциональное, нежели партийное представительство. Думается, что это связано как с доминирующей ролью исполнительной ветви власти, так и с определенной «декоративностью» партийной системы. Как результат, доминирующим подходом к формированию государственной политики становится субъективный подход (который выражается в стремлении тех или иных политических сил продавить собственные интересы во власти), дополняемый, как правило, отдельными элементами объективного подхода, поскольку центр принятия решений смещается от законодательной (политической) к исполнительной (политико-административной) ветви власти.

Думается, что кризис системы партийного представительства (ощущаемый в настоящее время не только в России, но и в большинстве демократических стран) обусловил потребность в возникновении новых институтов политического опосредования. К числу подобных институтов («политических медиаторов», т.е. посредников между властью и обществом) А.Ю. Сунгуров относит, во-первых, т.н. «фабрики мысли», во-вторых, общественно-консультативные советы и другие аналогичные структуры (например, Общественная палата РФ) и, в-третьих, институт уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Как в странах Западной Европы и США, так и в России подобные институты активно развиваются и включаются в процессы функционирования политической системы. Как представляется, российский опыт их взаимодействия с властью еще нуждается в осмыслении и детальном анализе.

Все вышесказанное определяет во многом непубличный характер процесса принятия политических решений, в том числе – определения приоритетов государственной политики. Участие представителей гражданского общества (как правило – определенного круга экспертов и групп интересов) при этом зачастую носит достаточно ограниченный характер.

Думается, что данная ситуация в значительной степени обусловлена историческим фактором. В этой связи следует согласиться с мнением Ю.А. Красина, что в советский период монополия на разработку политики и принятие политических решений принадлежала одной партии и, следовательно, власть не нуждалась в публичном форуме и публичных механизмах формирования общественного мнения и политической воли ^[14].

Резюмируя все изложенное выше, представляется сделать следующие принципиальные выводы.

Во-первых, большинство современных исследователей солидарны в том, что процесс формирования государственной политики сопряжен со сложным взаимодействием различных органов государственной власти и управления, согласованием позиций целого ряда социальных групп и политиков, а также различных представителей экспертного сообщества, взаимовлияния самых разнообразных внешних и внутренних факторов.

Во-вторых, представляется обоснованной узость понимания государственной политики как односторонней деятельности государства. В этой связи думается, что государственную политику следует трактовать как результат взаимодействия государства, институтов гражданского общества, научного, экспертного и бизнес сообщества при решающей роли первого.

В-третьих, представляется обоснованной концепция национальной модели государственной политики, включающая такие основные элементы, как: система ценностных ориентаций и образцов поведения, характерных для политической культуры данного конкретного общества; центр принятия политических решений; система представительства интересов; характер процесса принятия политических решений.