Transformation of the decision-making mechanism in the sphere of strategic weapons of the USA during Richard Nixon’s Presidency in 1968 – 1971

Fedyushko Dmitrii Igorevich post-graduate student of the Department of Modern and Contemporary History of European and American Countries, Faculty of History at Lomonosov Moscow State University 125993, Russia, g. Moscow, bul. Tverskoi, 2, of. 207 dmigfe@yandex.ru Other publications by this author

Во второй половине XX в. Соединенные Штаты Америки впервые начали выступать в ранее незнакомой для себя роли сверхдержавы. Как следствие, проблематика международных отношений радикально усложнилась, а ответственность президента США перед страной существенно увеличилась, что потребовало от него внесения корректив в схему принятия решений по вопросам внешней политики. С этой целью были усилены аналитически-консультативные органы, в число которых вошел совет по национальной безопасности (СНБ), образованный в 1947 г. в соответствии с законом от национальной безопасности США.

Перед избранным в 1968 г. президентом Ричардом Никсоном стоял невероятно сложный набор задач, разрешить который было непросто. Прежде всего, было необходимо завершить войну во Вьетнаме и вывести из этой страны вооруженные силы США. Гонка вооружений, в частности, ее стратегически-ядерный аспект, требовала установления особых отношений с другой сверхдержавой, Советским Союзом. Азиатские и ближневосточные конфликты также требовали урегулирования. В этих условиях советник по национальной безопасности Г. Киссинджер, став доверенным лицом президента, принимал непосредственное участие в решении всех упомянутых выше проблем.

Впервые после начала «холодной войны» процесс принятия решений по внешнеполитическим вопросам сосредоточился в руках президента и его советника по национальной безопасности. Поэтому изучение взаимодействия двух политических деятелей является актуальной проблемой.

Как в зарубежной, так и в отечественной историографии, анализ отношений Киссинджера и Никсона при решении внешнеполитических проблем почти не проводился. В качестве одного из немногих примеров стоит упомянуть монографию американского историка Р.Даллека «Никсон и Киссинджер: партнеры по власти» ^[1], где Киссинджер выставляется доминирующей силой. В биографии советника президента, составленной У. Айсаксоном, делается особый упор на противоречия между двумя личностями ^[2].  Психологический аспект влияния Киссинджера на президента рассмотрен историками Дж. Ханнимаки и Г. Алленом, которые изобразили Киссинджера своеобразным «злым гением», оказывавшем отрицательное влияние на президента.

Еще будучи членом палаты представителей от Калифорнии (1947-1950 гг.), а впоследствии и сенатором от этого штата (1950-1953 гг.) Никсон проявил себя как достаточно замкнутый человек, практически не доверявший своим коллегам.  После победы Р. Никсона на выборах 1968 г. стало ясно, что личные особенности президента будут оказывать значительное влияние на проводимый им внутри- и внешнеполитический курс. Тогда же началось и формирование внешнеполитического аппарата Белого дома. Киссинджер, будучи к тому времени достаточно известным специалистом по международным отношениям, мог рассчитывать на значительный пост в правительстве, вплоть до должности помощника президента по вопросам национальной безопасности. Впервые Киссинджер встретился с будущим президентом 25 декабря 1967 г. на рождественском вечере в Нью-Йорке, но их беседа была недолгой и продолжалась не более 5 минут ^{[1, P. 134]}. Год спустя, в ноябре 1968 г. он был вызван к новоизбранному президенту, сообщившему о своем намерении кардинально изменить механизм принятия решений в области внешней политики, сделав Белый дом самым значимым звеном. Однако тогда президент не предложил Киссинджеру тот или иной пост в администрации. Киссинджер впоследствии объяснял такое поведение личными мотивами Никсона, в частности, его боязнью получить решительный отказ ^{[4, P. 12]}. С одной стороны, президент хотел сотрудничать с ярким представителем академических кругов Гарварда, а с другой боялся того, что Киссинджер может подавить его интеллектом и стать ключевой фигурой в аппарате Белого дома.

На пресс-конференции, состоявшейся 2 декабря 1968 г., вновь избранный президент обнародовал программу изменений во внешнеполитическом ведомстве, которая полностью отличалась от замысла, озвученного Киссинджеру ранее. Никсон обозначил предполагаемую деятельность Киссинджера исключительно как консультативно-аналитическую.

Первоначально Никсон пытался утвердить личное превосходство над Киссинджером. Так, при назначении государственного секретаря У. Роджерса произошёл курьёз, когда президент попросил его поговорить с Роджерсом и составить его психологический портрет. Тем не менее, впоследствии он демонстративно не стал учитывать позицию Киссинджера при утверждении Роджерса в должности, стремясь наглядно показать последнему свое превосходство ^{[5, P. 243]}.

Только через несколько месяцев, в начале 1969 г., отношения между Никсоном и Киссинджером стали приобретать характер партнерства. Ключевым событием стало изменение структуры совета по национальной безопасности, предпринятое после окончательного формирования президентской администрации. Никсон, придя к выводу, что чиновники государственного департамента не раз подменяли национальные приоритеты собственными корыстными интересами, поручил Киссинджеру в качестве его первого задания на посту советника президента по вопросам национальной безопасности составить план масштабной реструктуризации СНБ ^{[6, P. 64]}. При президенте Джонсоне, как в свою очередь отмечал Киссинджер, совет был крайне неэффективной организацией и принимал незначительное участие в принятии решений.  Он предложил сформировать строго иерархичную структуру, в которой центральную роль играл советник президента по вопросам национальной безопасности. Его ключевой задачей являлось создание системы, обеспечивающей президентскую администрацию максимально полной информацией ^{[7, P. 57]}.

Вместо морально устаревшей структуры создавалась новая межведомственная и эшелонированная схема СНБ, находившаяся под контролем советника президента по национальной безопасности. Он должен был координировать работу всех его элементов, определять повестку дня и контролировать сбор информации и подготовку необходимых документов ^[8].

         Отныне Киссинджер мог формировать повестку дня по внешнеполитическим вопросам для её обсуждения в Белом доме ^[9]. При выполнении этой задачи ему помогал центральный аппарат СНБ ^[10]. Инновация данной схемы состояла в ее централизации. Отныне вся информация, предоставляемая президенту, проходила через советника по национальной безопасности.

Данный замысел подвергся шквалу критики. Против упомянутой выше структуры СНБ резко выступили министр обороны М.Лэйард и государственный секретарь У. Роджерс. Они считали, что жестко иерархичная структура во главе с Киссинджером снизит значимость Пентагона и государственного департамента. Тем не менее, президент, после недолгих колебаний, все же утвердил представленный проект, что наглядно свидетельствует о начале партнерства двух политиков ^{[1, P. 85]}.

Советник президента постепенно увеличивал свою роль в СНБ, став в конечном счете доверенным лицом президента. В частности, в июне 1969 г. после скандала с утечкой информации о предстоящем выводе войск из Вьетнама, президент прекратил сбор СНБ в полном составе и начал обсуждать ключевые вопросы только с Киссинджером и руководством Пентагона ^{[12, P. 86]}.

Особую роль Киссинджер стал играть в ходе дискуссии о размещении на территории США системы противоракетной обороны «Сейфгард». Именно он по поручению президента представил на одном из совещаний в министерстве обороны в январе 1969 г. новые требования к ПРО, которые предполагали ограниченную, а не полную защиту территории страны ^{[13, P. 350]}. В том же месяце он разослал министру обороны, директору ЦРУ и государственному секретарю меморандум о проведении комплексного анализа военной доктрины ^{[14, P. 9]}. Впоследствии Киссинджер принимал активное участие в составлении основных тезисов президентского послания от 14 марта 1969 г., в котором впервые были озвучены характеристики возводимой системы ПРО. В частности, решение президента Никсона об изменении ее параметров, определенных при Джонсоне, было принято после консультации с советником по национальной безопасности ^{[15, P. 168]}.

Весной-летом 1969 г. Никсон лично поручил Киссинджеру начать составление аналитических отчетов об изучении структуры военно-морских сил ОВД и НАТО, а также состояния американской гражданской обороны ^{[16, P. 90]}.

Киссинджер выступал за проведение испытаний баллистических ракет с разделяющейся головной частью (РГЧ), считая, что их наличие заставит СССР ускорить переговоры по сокращению стратегических вооружений. С этой целью он направил президенту соответствующий меморандум, призывая его не поддаваться давлению со стороны конгресса, блокировавшего все попытки создания военной техники нового вида.  Президент последовал его рекомендации и 2 июня издал документ, в котором говорилось о важности продолжения испытаний РГЧ ^[17].

В целом, позиция президента по вопросу стратегических вооружений была обоснованной. Распространенную в американской литературе точку зрения о том, что Никсон рассматривал решение проблемы ПРО и РГЧ исключительно как вопрос своего политического престижа стоит подвергнуть уточнению. Как показывает анализ мероприятий в рамках СНБ с участием президента, он был в достаточной степени ознакомлен с тактико-техническими данными «Сейфгарда». Не случайно Никсон впервые заявил о своей приверженности идее ПРО в сентябре 1967 г., еще будучи незнакомым с Киссинджером. Более того, активное участие Никсона в обсуждении вопроса ПРО и лоббирование своей позиции в сенате показывают то, что он разбирался в ситуации. Исходя из этого, допустимо предположение, что позиция президента по ПРО была полностью самостоятельна, несмотря на огромное влияние Киссинджера. Однако существовало и определенное влияние советника, составлявшего для Никсона практически все вводные материалы, меморандумы и аналитические отчёты.

Накануне размещения первой фазы ПРО в августе 1969 г. активность президента резко возросла. Он требовал от членов администрации оказать максимальную поддержку его линии на всех уровнях. Никсон и Киссинджер усилили нажим на представителей разведывательных служб с целью предоставить сенаторам данные о преимуществе советской ракеты СС-9 над американскими аналогами. Информацию было необходимо отфильтровать таким образом, чтобы у сенаторов сложилось впечатление, что единственным средством борьбы с ядерной угрозой могла стать только система ПРО ^[18]. Ни одно из данных утверждений не соответствовало действительности, но, тем не менее, они оказали влияние на изменение позиции ряда сенаторов, переместившихся в лагерь противников ПРО. Данный политический маневр, проведённый практически перед итоговым голосованием по ПРО значительно укрепил позиции её сторонников. Необходимо отметить, что именно Киссинджер подал идею предоставления сенаторам заведомо искаженной информации, предложенную президентом. В конечном счёте, сторонники ПРО не без помощи президентской команды одержали победу с минимальным отрывом. В голосовании по трем поправкам, направленным на ограничение или запрет «Сейфгарда», сторонники системы победили со значительным перевесом. По первой поправке, предполагавшей полный запрет ПРО, голоса сенаторов «за» и «против» распределились 17:83. Вторую поправку, предполагавшая продолжение только опытных работ «Сейфгарду», поддержали 50 сенаторов, а против выступили 51 (положение сторонников ПРО спас голос вице-президента Спиро Агню). В ходе голосования по третьей поправке, предполагавшей закрытие «Сейфгарда» и продолжение исследований в области ПРО голоса американских законодателей «за» и «против» распределились также почти поровну: 49:50. Таким образом, победу одержали сторонники «Сейфгарда», и развертывание системы было продолжено.

Со временем отношения Никсона и Киссинджера стали еще более доверительными. Например, в конце декабря 1969 г. именно Киссинджер сообщил министру обороны Паккарду параметры единственного варианта развертывания «Сейфгарда», одобренные президентом ^{[19, P. 395]}. По его словам, Никсон рассматривал ПРО как один из козырей на переговорах по сокращению стратегических вооружений с СССР и именно поэтому настаивал на активном сооружении второй фазы для того, чтобы советские представители видели интенсивную работу американцев. Политики совместно разрабатывали план по сотрудничеству с законодателями в области ПРО в новом, 1970 г., когда намечалось очередное голосование по «Сейфгарду» в сенате ^{[20, P. 399]}.

Итоговое решение по продвижению ПРО принял президент Никсон 8 февраля 1971 г. В этот день он издал меморандум, в котором предполагалось ограниченное развертывание ПРО возле мест расположения американских ядерных сил. Содержание документа полностью совпадало с позицией Киссинджера в поддержку ПРО, что позволяет предположить о влиянии советника на президента по данному вопросу ^{[21, P. 702]}.

***

Таким образом, оценивая исследования американских историков, можно прийти к выводу, что содержавшаяся в них информация о негативном влиянии советника по национальной безопасности на президента несколько преувеличена. Киссинджер действительно снабжал Никсона различной информацией по вопросам стратегических вооружений. Он контактировал с представителями научных и академических кругов на заседаниях СНБ, представителями министерства обороны и различных межведомственных групп. Тем не менее, президент имел собственную четко выраженную позицию по вопросам стратегических вооружений. В одной из немногочисленных видеозаписей, в которых упоминались дебаты по ПРО и РГЧ, член президентской администрации А. Ваттерфилд засвидетельствовал, что президент был отлично осведомлен о технических особенностях ПРО и РГЧ ^[22]. Согласно его сведениям, тот проводил исключительно осознанную внешнюю политику, а Киссинджер был ему нужен для оперативного выполнения черновой работы. В документальном фильме «Ядерная политика США» Киссинджер был показан экспертом, который готовил для президента нужную информацию, в чем и состояла сущность его влияния на позицию Никсона ^[23]. Отсутствие открытых конфликтов между президентом и его советником по вопросам национальной безопасности облегчало реализацию основ внешнеполитического курса Никсона во всех инстанциях.

Из человека, влияние которого Никсон первоначально опасался и демонстративно стремился снизить, Киссинджер стал не только ближайшим советником президента в вопросах ПРО и РГЧ, но и его доверенным лицом. Такой успех был обусловлен не только рабочими качествами советника, но и его личными характеристиками, позволявшими ему уживаться с непростым характером президента.

Необходимо отметить, что одновременно существенно увеличилась роль СНБ в процессе принятия решения по стратегическим вооружениям. Из консультативного органа Совет превратился в организацию, в рамках которой вырабатывались соответствующие принципиальные решения.