Regional Experience of Liquidity Management of the Unified Account of the Budget

Sergienko Natalya Sergeevna PhD in Economics Docent, Financial University under the Government of the Russian Federation 248016, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 nssergienko@mail.ru Other publications by this author

Развитие казначейских технологий исполнения бюджетов позволяют совершенствовать управление финансами публично-правовых образований.

До казначейского исполнения бюджетов в сфере управления бюджетными средствами основная проблема заключалась в отсутствии механизма централизации финансовых ресурсов бюджета на едином счете и, соответственно, в отсутствии возможности оперативного распоряжения ими ^[1]. В условиях реформы бюджетного процесса и повышения эффективности бюджетных расходов в России особую роль выполняет управление средствами на едином счете бюджета ^[2].

В научной литературе исследователи связывают единый счет бюджета с принципами единства кассы и сбалансированности бюджета ^[3,4]. На практике единый счет бюджета воплощен в технологию Единого казначейского счета (ЕКС), позволяющую концентрировать бюджетные средства с целью маневрирования и оперативного управления ими. Эффективный механизм, основанный на ЕКС, позволяет не только ускорить прохождение платежей и сократить бюджетные расходы, но и дает возможность реализовать кэш-менеджмент ^[5].

Важным моментом при исполнении бюджета по казначейским технологиям становится эффективное использования финансовых ресурсов бюджета, сконцентрированных на едином счете бюджета ^[6,7].

Существуют две модели реализации ЕКС. При централизованной модели все поступления в бюджет и выплаты из бюджета осуществляются с одного (единого) центрального счета казначейства. При децентрализованной модели, кроме основного счета казначейства, допускается открытие и использование других счетов для государственных агентств и ведомств, однако остатки по всем этим счетам в конце дня переносятся на основной счет казначейства.

В России функционирование ЕКС осуществляется следующим образом: все казенные, бюджетные и другие учреждения, если это установлено законодательством Российской Федерации, имеют лицевые счета в органах Федерального казначейства или финансовых органах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и соответственно не имеют счетов в учреждениях Банка России или кредитных организациях. Финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также открыты счета в органах Федерального казначейства. Единый казначейский счет Федерального казначейства открыт в ОПЕРУ-1 Банка России. Можно сказать, что в настоящее время в России существует децентрализованная модель. Однако ее отличие от общепринятой децентрализованной модели заключается в том, что счета государственным агентствам и ведомствам в банковской системе не открываются. При этом остатки средств федерального бюджета на счетах, открытых органам Федерального казначейства, ежедневно перечисляются (собираются) на ЕКС ^[8,9]. При полной реализации Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года можно будет говорить об изменении модели ЕКС, при которой возникают перспективные преимущества централизации остатков на корреспондентском счете Федерального казначейства ^[10].

Сегодня реализация принципа единства кассы через технологию единого счета бюджета позволяет не только осуществлять маневрирование финансовыми ресурсами, но и работать с его ликвидностью ^[11]. Современная организация исполнения бюджета в соответствии с действующей правовой базой предполагает эффективную финансовую работу, при которой орган власти должен иметь доступ к ликвидным активам, которые лишь в редких случаях могут (или вообще не могут) быть обеспечены исключительно за счет поступлений в виде налогов и прочих сборов, имеющих место в течение года ^[12]. Поэтому регулярно возникает как дефицит, так и профицит ликвидности.

Ликвидность единого счета бюджета означает способность в определенный временной период произвести своевременные выплаты единиц сектора государственного управления ^{[5, с.3]}.

Управление ликвидностью единого счета бюджета осуществляется по следующим направлениям:

1. Привлечение средств на единый счет бюджета, например, неиспользованных остатков сектора государственного управления, средств резервного фонда и т.д.

2. Проведение кассовых выплат под текущую потребность, что позволяет сгладить колебания остатков денежных средств.

Целью управления ликвидностью является обеспечение качественного и эффективного управления бюджетными средствами, направленного на безусловное исполнение денежных обязательств публично-правового образования по мере наступления сроков платежей по ним. При этом управление ликвидностью обеспечивает необходимый минимальный уровень денежных средств на едином счете, и в конечном итоге – экономию бюджетных средств и снижение долговой нагрузки на бюджет.

В настоящее время управление временно свободными остатками средств бюджетов осуществляется финансовыми органами субъектов Российской Федерации. Опыт их деятельности позволяет провести некоторые промежуточные исследования для обобщения и формирования единого методологического подхода.

С 2008 г. согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации организация исполнения бюджета основывается на использовании кассового плана (статья 217.1 «Кассовый план»). Управление средствами бюджета осуществляется на основе годового кассового плана, составляемого до начала финансового года и содержащего месячные прогнозы поступлений и выплат кассовых средств. Зачастую такой кассовый план остается формальным документом, поскольку нестабильные экономические условия влияют на достоверность таких прогнозов, снижая их качественные характеристики.

Однако важную роль играет текущее планирование. Как правило, финансовый орган формирует краткосрочный прогноз исполнения бюджета, основываясь на том, что платежи будущего операционного дня покрываются за счет уже зачисленных на единый счет бюджета доходов. Для этих целей составляется сводный прогноз, отражающий все поступления и планируемые выплаты по приоритетным платежам, что, в свою очередь, служит основой при доведении объемов финансирования.

Составление оперативного кассового плана на ежемесячной основе требует получения данных от всех участников бюджетного процесса. Это позволяет эффективно управлять средствами на едином счете и повышать их ликвидность, при этом информация от непосредственных администраторов доходов и расходов позволяет учесть их возможности и потребности. Очевидно, что это требует тесного взаимодействия финансового органа с такими участниками бюджетного процесса.

Практически в каждом субъекте РФ приняты нормативные акты, регламентирующие порядок составления и ведения кассового плана региона. Исследование регионального опыта в этом направлении показывает, что кассовый план во многом становится эффективным инструментом в управлении бюджетными средствами. Отдельные регионы жестко придерживаются линии составления достоверного кассового прогноза и его исполнения, при этом некоторые финорганы постепенно осуществили переход к десятидневному плану. Можно отметить положительную практику в субъектах РФ по внедрению пятидневного планирования кассовых поступлений и выплат, что, очевидно, позволяет повысить качество управления региональными финансами.

С 2008 года нормы ст. 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяют размещать на банковских депозитах средства федерального бюджета бюджетов и средства бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты определяется соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Проводя размещение средств, можно управлять ликвидностью единого казначейского счета, реализуя консолидацию имеющихся ограниченных бюджетных денежных средств, контроль за их поступлением и расходованием, а также обеспечение исполнения принятых обязательств соответствующих территориальных бюджетов.

Анализ практики управления ликвидностью на единых счетах региональных бюджетов показывает, что финорганы субъектов РФ используют различные банковские инструменты. Исследование нормативных документов, которые разработали субъекты РФ для регламентации процедур размещения, позволяет сделать вывод о том, что в большинстве своем они повторяют порядок, принятый на федеральном уровне до 2012 г. Отличия, в основном, состоят в распределении полномочий между участниками таких процедур и механизме отбора кредитных организаций для участия в конкурсе на размещение бюджетных средств.

Регионы, которым разрешена бюджетным законодательством такая деятельность, добились неплохих результатов по размещению свободного остатка бюджетных средств.

В 2008 году практику размещения свободных остатков начали 19 субъектов Российской Федерации. В 2009-2012 гг. их количество стабильно удерживалось на уровне 15. В 2013 году Республика Татарстан не размещала на депозитах централизованные остатки; после годового перерыва эта практика была возобновлена в Кемеровской области и опробована в Иркутской области. В 2014 году в перечне регионов, которые размещали свободные бюджетные средства, осталось 14, а в 2015 году – уже 13.

По объемам доходов, полученных от размещения свободного остатка бюджетных средств, можно отметить такие субъекты Федерации: г. Москва, г. Санкт-Петербург, Республика Башкортостан, Тюменская область.

В список постоянно размещающих регионов входят Ленинградская, Московская, Оренбургская, Тюменская области, города Москва и Санкт-Петербург, Республика Башкортостан^[13].

Очевидно, что значительные доходы от размещения временно свободных средств бюджета на банковские депозиты были получены в бюджет города Москвы. Так, объем размещения в 2012 году составил 1 594,4 млрд. руб., в 2013 году - 1 625,1 млрд. руб., в 2014 году - 1 695,6 млрд. руб. При этом общее количество размещений в 2012 году составило 343, в 2013 году - 317, а в 2014 году – 318. Средневзвешенная ставка размещения в 2012 году составила 6,99 процентов, в 2013 году - 6,77 процентов, в 2014 году она выросла до 11,02 процентов ^[14].

Таким образом, доходы от размещения бюджета города Москвы в 2012 году были получены в объеме 26,3 млрд. руб., в 2013 году -23,7 млрд. руб., в 2014 году - 34,5 млрд. руб. ^[13].

Однако перечень финансовых инструментов, применяемых для размещения свободного остатка финансовыми органами г. Санкт-Петербург гораздо шире: депозиты и операции РЕПО. При этом с 2010 года используется биржевой механизм торгов.

Объем размещения бюджетных средств г. Санкт-Петербург в 2012 году составил 43,91 млрд. руб., в 2013 году - 21,45 млрд. руб., в 2014 году - 23,31 млрд. руб.

Средневзвешенный срок размещения бюджетных средств г. Санкт-Петербург в ликвидные активы составил в 2012 году 36 дней, в 2013 году – 85 дней, в 2014 году- 70 дней. Средневзвешенная ставка размещения была в 2012 году 6,39 процентов, в 2013 году - 6,96 процентов, в 2014 году она выросла до 12,81 процента ^[15].

Доходы Санкт-Петербурга от размещения в 2012 году были получены в объеме 2,7, млрд. руб., в 2013 году -3,3 млрд. руб., в 2014 году – 4,5 млрд. руб. ^[13].

Динамика объема поступлений от размещения свободного остатка практически повторяет кривую федерального уровня. Если в 2008 году общий объем поступлений данного источника составил 34,47 млрд. руб., то в 2014 году он достиг 47,94 млрд. руб. Наименьшие объемы таких доходов были в 2010 году (таблица 1).

Таблица 1 - Динамики доходов, полученных субъектами Российской Федерации от размещения свободного остатка бюджетных средств в 2008-2014 гг., тыс. руб.

Источник: составлено автором по данным официального сайта Федерального казначейства - www.roskazna.ru

В 2014 году Республика Крым от размещения бюджетных средств получила в бюджет 117,5 млн.руб.

За 9 месяцев 2015 года общая сумма доходов от размещения временно свободных средств бюджетов субъектов Российской Федерации составила уже 57,67 млрд. руб., из них 59,3% поступили в бюджет г. Москвы, 9,5% - Московская область, 7,1% - Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, 6,4% - Санкт-Петербург, 6,04% - Сахалинская область, 5,7% - Тюменская область, 3,3% - Республика Башкортостан, 1,6% - Ленинградская область.

Очевидно, что в общей сумме доходов бюджета конкретного субъекта РФ такие поступления не значимы. В среднем они составляют от 0,5 до 2 процентов всех доходов бюджета. Однако их наличие обуславливает дополнительные возможности органов исполнительной власти при решении социально-экономических задач региона. При этом важно отметить, что это только за счет маневрирования и управления свободным остатком.

Управление ликвидностью единого счета бюджета сопряжено с оценкой рисков ^{[16, с.26]}. Поэтому необходимо отметить важную работу финансовых органов по оценке рисков при размещении бюджетного остатка в ликвидные активы. Результаты проводимой Банком России политики в отношении банков убеждают в наличии высоких рисков у игроков банковского сектора. Поэтому среди изменений нормативных документов субъектов РФ по размещению наиболее частые те, которые касаются условий и критериев при отборе участников размещения на финансовом рынке.

Таким образом, изучение технологий, связанных с управлением счетом бюджета, движением денежных средств, в том числе свободных остатков, на едином счете показало, что основное значение имеет сама технология казначейского исполнения бюджета, позволяющая концентрировать бюджетные средства для маневрирования ими.

Представляется важным в рамках мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов, формированию единого информационного пространства финансовой деятельности публично-правовых образований РФ, кассовому обслуживанию субъектов сектора государственного управления объединить усилия финансовых органов и Федерального казначейства.

В системе Федерального казначейства создана современная система кассового планирования и прогнозирования, которая охватывает средства федерального бюджета, внебюджетные средства участников бюджетного процесса федерального уровня, финансовые потоки государственных внебюджетных фондов. Высокая точность таких прогнозов позволяет принимать обоснованные оперативные решения в процессе исполнения бюджета, в том числе по размещению временно свободных денежных средств. Работа Казначейства по текущему планированию и прогнозированию направлена на результативность и качественное управление единым казначейским счетом. Это обусловило разработку и достаточно успешное внедрение нового механизма предоставления бюджетных кредитов Федеральным казначейством территориальным бюджетам, что, как показала практика, в условиях ограниченного резерва бюджетных средств территориальных бюджетов имеет огромные преимущества.

Имеющийся опыт Федерального казначейства по размещению бюджетных средств можно использовать для размещения свободного остатка средств территориальных бюджетов, которые не имеют возможности такой самостоятельности. Практика кассового обслуживания исполнения бюджетов показывает, что потенциал для этого имеется. С учетом средней ставки рефинансирования дополнительный доход, полученный за счет размещения временно свободных бюджетных средств на финансовом рынке в виде банковских депозитов, с учетом масштаба концентрации остатков может стать дополнительным источником финансовых ресурсов бюджетов публично-правовых образований ^[17].

Как показывают исследования, высокий уровень «закредитованности» бюджетов субъектов РФ, характеризуемый проблемой несбалансированности региональных бюджетов, обусловлен зачастую региональными особенностями бюджетной политики и качеством управления финансами на территориальном уровне ^[18,19]. В последнее время существуют предложения по модернизации налогового законодательства с целью получения субъектами РФ дополнительных доходов, переоценке эффективности налоговых льгот ^[20]. Кроме того, активно ведутся дискуссии о возврате к прогрессивной шкале налогообложения доходов физических лиц ^[21], возможность внедрения которой рассматривается с разных позиций. При этом решение отдельных проблем возможно благодаря продуманному управлению остатком на едином казначейском счете бюджета.

Поэтому вполне допустима модель передачи Федеральному казначейству функций по управлению остатком на счете бюджета на основе договора на обслуживание, заключенным публично-правовым образованием с Федеральным казначейством, при котором в соответствующий бюджет будут поступать дополнительные финансовые ресурсы в виде процентов, начисленных на суммы депозитов (пропорционально установленной доли от полученного от размещения дохода) ^{[17, с.388]}. Статья 168 Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет реализовать такой вариант.

Поскольку полномочиями по управлению средствами соответствующих бюджетов на едином счете обладают финансовые органы, то, исходя из имеющихся возможностей, наличия достаточного остатка средств на счете, планируемых объемов выплат финансовые органы (или органы Федерального казначейства при передаче им данной функции по Соглашению) в конце операционного дня (или несколько раз в день) перечисляют неиспользуемый остаток на созданный для этих целей счет Федерального казначейства для дальнейшего проведения операций по управлению кассовыми активами.

Кроме того, представляется необходимой разработка единых критериев для отбора кредитных организаций в процессе размещения бюджетных средств и закрепление их в законодательной форме.

Внедрение такой практики в дальнейшем станет основой и для разработки и реализации технологии «внутридневного» заимствования между бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований (при наличии адекватной законодательной и нормативной правовой базы). А это, в свою очередь, позволило бы использовать новый механизм покрытия кассовых разрывов территориальных бюджетов.

Реализовать такую казначейскую технологию возможно в рамках мероприятий, проводимых Минфином России и Казначейства России по реформированию системы бюджетных платежей к 2017 году.