On the issue of the essence of a public-private partnership (PPP)

Что есть государственно-частное партнерство? В чем его истинная сущность? Насколько данный термин соответствует действительности?

Мировой опыт свидетельствует о том, что ограниченность бюджетных ресурсов государств сдерживает полноценное развитие инфраструктуры. Поэтому весьма актуальным является поиск альтернативных путей более полного удовлетворения социальных потребностей граждан. На сегодняшний день можно констатировать, что наиболее эффективным и получившим широкое признание в мировой практике стал подход, основанный на государственно-частном партнерстве.

В период 1990-2010 гг. в ЕС было реализовано 1452 проекта ГЧП на общую сумму 272 млрд. евро. Только в 2010 г. таких проектов было 112 общей стоимостью 18,3 млрд. евро. Среди зарубежных стран лидерами ГЧП являются Великобритания, Ирландия, Франция, США и Канада. Во Франции, например, общая цена соглашений о ГЧП в 2010 г. составила 6,5 млрд. евро^{[1, с. 148-377]}.

Участники экономических отношений все чаще акцентируют внимание на необходимости привлечения частного капитала для осуществления задач, ранее находившихся в исключительном ведении государства. Как отмечает Самолов Д.А., для публичных образований всех уровней общей и достаточно острой проблемой является дефицит бюджетных средств, поэтому постоянно возникают вопросы обеспеченности обязательств, взятых на себя государством, прежде всего в социально сфере^{[2, с. 30]}.

Согласно расчетам Центра макроэкономических исследований Сбербанка, инвестиции России в инфраструктуру в 2008-2010 гг. составляли чуть более 2,5% ВВП при среднемировых объемах аналогичных расходов, равных 4,7% ВВП. Оценки Росстата за тот же период выглядят более радужно – объем инвестиций, начиная с 2006 г. не опускался ниже 3,4% ВВП, наблюдался ежегодный прирост на 0,2-0,3% и в 2010 г. эта величина достигла 4,3% ВВП^{[3, с. 18]}. По данным Газпромбанка на сегодняшний день данная цифра составляет в среднем 3,6-4,2% ВВП^{[4, с. 1]}.

В Global Competitiveness Index 2014–2015 (Глобальном рейтинге конкурентоспособности) Россия заняла 53 место (39 – по инфраструктуре) из 144 стран^{[5, p. 13]}. В рейтинге за предыдущий период Россия занимала 64 место (45 – по инфраструктуре) из 148 стран^{[6, p. 15]}. Казалось бы, имеется положительная динамика. Однако при внимательном изучении критериев отбора, становится очевидным, что рейтинг носит условный, формальный характер. Это обусловлено, прежде всего, номинальностью используемых данных и пренебрежением к «полевой работе» (использованию социологических методов). Поэтому качественная составляющая экономических отраслей, их фактическое состояние во многом остаются неисследованными.

ГЧП – тема для российского законодательства довольно-таки новая. При доминировании либеральных экономических ценностей она практически неактуальна, поскольку эти ценности предполагают свободную игру рыночных механизмов, где государство осуществляет функцию «ночного сторожа». Как полагает Шохин С.О., развитие государственно-частного партнерства в России, которая уверенно движется в сторону классического государственно-монополистического капитализма в сочетании с обширными социальными обязательствами (Ф. Фукуяма называет такую «смешанную» форму правления рыночно ориентированным авторитаризмом), может и должно стать эффективным рычагом экономического и социального развития, диверсификации экономики, укрепления и подъема в первую очередь несырьевых отраслей, роста численности, экономической и социальной значимости среднего класса и т.д.^{[7, c. 40]}.

В практическом руководстве Европейской экономической комиссии государственно-частное партнерство (ГЧП) определяется как «механизм сотрудничества государственного и частного секторов»^{[8, с. 1]}. Данное определение, несмотря на его общий характер, объективно отражает форму и содержание «западного» ГЧП, но не учитывает российскую специфику. Дело в том, что в России ГЧП понимается значительно уже и представляет собой инструмент привлечения частных инвестиций в капиталоемкие инфраструктурные проекты. Различия между пониманием ГЧП на Западе и в России лежат как в концептуальной, так и в практической плоскостях.

В отечественной доктрине разработано множество «приемлемых» дефиниций ГЧП. Наиболее наукоемкое из них принадлежит Белицкой А.В. Она определяет ГЧП как «юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля^{[9, с. 30]}. В федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве…»^[10], вступившем в силу с 1 января 2016 г., содержится похожая дефиниция: ГЧП - юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ПЧП, заключенного в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами публичной власти доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.

Среди основных признаков ГЧП исследователями, как правило, называются следующие: 1) наличие общественно значимой цели, 2) особый субъектный состав, 3) длительный характер отношений, 4) распределение рисков сторон^{[11, с. 35]}.

Представляется, что анализ каждого из этих признаков и его сопоставление с жизненными реалиями позволит раскрыть суть или сущность российского ГЧП.

1. ГЧП направлено на реализацию трех целей: извлечение прибыли частным партнером, выполнение обязательств публичным партнером и повышение качества инфраструктуры. Общественно значимая цель предполагает социально полезный результат. Проще говоря, заключение соглашения о ГЧП выгодно не только его сторонам, но и гражданам. Так ли это на самом деле? Не совсем. Дело в том, что расходы частного партнера на строительство или реконструкцию того или иного объекта инфраструктуры фактически возмещаются гражданами, которые вынуждены принимать «правила игры», установленные в соглашении о ГЧП. При этом с ними не проводится никаких консультаций ни на предмет необходимости создания или ремонта социального объекта, ни по поводу конкретных условий соглашения. Другими словами, заключение соглашения о ГЧП с позиции публичного партнера направлено не столько на выполнение имеющихся у него обязательств, сколько на высвобождение некоторой части денежных средств, рассчитанных на инвестирование в социальную сферу. Учитывая высокий уровень коррупции, нетрудно догадаться, как будут использованы эти деньги. Впрочем, в ситуации, когда государство вкладывает в проект запланированный объем денежных средств и привлекает дополнительные инвестиции, опасность оседания сэкономленных ресурсов в карманах нечистых на руку чиновников невелика. С другой стороны, процесс принятия управленческих решений в России не отличается прозрачностью. По нашему мнению, это является одной из основных причин безнаказанного «осваивания» бюджетных средств. Непрозрачность (недостаточную или дозированную прозрачность) в сфере ГЧП можно проиллюстрировать следующим примером: 29 августа 2014 г. между Правительством РФ и ООО «РТ-Инвест Транспортные Системы» заключено концессионное соглашение о создании системы взимания платы «Платон»: соответствующее Распоряжение Правительства РФ^[12] содержит основные условия концессии и имеется в открытом доступе, однако возможность ознакомиться с текстом самого соглашения отсутствует; в связи с этим, логично предположить, что именно в соглашении закреплены наиболее «интересные» условия, которые, по всей видимости, не могут быть вынесены на суд общественности без неприятных последствий.

2. ГЧП – сотрудничество между властью и бизнесом. Только ли в форме ГЧП возможно данное сотрудничество? В Европе и США ГЧП является синонимом взаимодействия государственных и коммерческих структур, в России ГЧП является лишь одной из форм такого взаимодействия. Разнообразные формы взаимодействия власти и бизнеса в России могут быть представлены в виде следующей таблицы^{[13, с. 10]}:

К формам сотрудничества государственных органов и предпринимательского сообщества относятся также соглашения о разделе продукции^[14] и инвестиционная деятельность per se^[15]. На стороне публичного партнера выступают исполнительные органы власти, на стороне частного партнера – коммерческие организации (несмотря на то, что в Закон о ГЧП определяет частного партнера как любое российское юридическое лицо).

3. Согласно Закону о ГЧП соглашение может быть заключено на срок не менее 3 лет. Можно ли считать трехлетние отношения длительными? Представляется, что в рассуждениях относительно оценочных, относительных понятий следует проявлять крайнюю осторожность. Пожалуй, одним из главных обстоятельств, которое следует учитывать при определении длительности отношений в сфере ГЧП, является непосредственная связь срока действия соглашения с сопутствующими затратами и, соответственно, финансовыми возможностями коммерческой организации. Полагаем, что трехлетний срок едва ли можно считать длительным, однако теоретически он позволяет участвовать в ГЧП-проектах субъектам малого и среднего бизнеса.

4. Справедливое распределение рисков подразумевает одинаковые возможности, аутентичные права, обязанности и ответственность. Все это объединяется понятием «равенство сторон». Насколько равны между собой стороны соглашения о ГЧП? С позиции формального равенства публичный и частный партнеры действительно равны, однако реальность такова, что государство обладает монополией на применение мер принуждения, в то время как коммерческая структура может рассчитывать исключительно на силу своего убеждения. При определенных обстоятельствах государство может вовсе игнорировать принятые на себя обязательства, а также в одностороннем порядке менять условия соглашения и, более того, прививать предпринимательскому сообществу вкус к социальной ответственности посредством ультиматумов. При этом, любое недовольство или сопротивление со стороны бизнеса квалифицируется как угроза национальной безопасности – достаточно вспомнить судебный процесс над компанией ЮКОС и ее руководством. В известной мере противопоставить себя государству способны лишь крупные корпорации.

Складывается впечатление, что истинная сущность российского ГЧП заключается во взаимовыгодном сотрудничестве правительства и корпорации, которое выражается в замещении (полностью или частично) государственных (инфраструктурных) расходов частными инвестициями (экономии бюджетных средств) и извлечении прибыли за счет конечных потребителей (граждан, которые являются подразумеваемой и безусловно-обязанной третьей стороной).

Проще говоря, улучшение наличного состояния инфраструктуры оплачивается гражданами (спасение утопающих – дело рук самих утопающих?). Любопытно, что на стадии заключения соглашения о ГЧП граждане являются третьими лишними, а на стадии возмещения расходов частного партнера - третьими нужными. Но это чистый оксиморон: третий все равно остается без пары. Если принять тезис Мамута Л.С. о взаимности (эквивалентности) прав и обязанностей как основном принципе, придающем социальным отношениям характер правовых^[16], то отношения между сторонами соглашения о ГЧП и гражданами следует считать внеправовыми либо неправовыми.

ГЧП имеет также проблемы понятийной природы, терминологического характера. Однако решаются данные проблемы достаточно поверхностно, не затрагивается ряд принципиальных моментов. Дело в том, что основные дискуссии разворачиваются вокруг оценки понятий «частно-государственное партнерство» и «государственно-частное партнерство». По нашему мнению, второй вариант является предпочтительным по следующим причинам: 1) термин «частно-государственное партнерство» используется в российской экономической и юридической литературе в значительно меньшей степени, чем «государственно-частное». Как отмечает Ефремов А.А., анализ регионального законодательства показал, что термин «частно-государственное партнерство» используется в 1271 нормативном правовом акте субъектов РФ и муниципальных образований, в то время как «государственно-частное» - в 3776^{[17, с. 20]}; 2) публичный партнер является фигурой более весомой, чем частный. Об этом свидетельствует и тот факт, что при заключении соглашения о ГЧП последнее слово всегда остается за ним; 3) априори только государство заинтересовано в достижении социально полезного результата и т.д.

Поверхностность подобных рассуждений состоит в том, что лингвистический объем понятия «государственно-частное партнерство» значительно шире его фактического содержания. Слово «государственный» указывает на то, что одной из сторон рассматриваемых отношений являются государственные органы. При этом речь идет не о всех государственных органах, а лишь об исполнительно-распорядительных, главной функцией которых является, лаконично выражаясь, управление обществом – администрирование. В свою очередь, слово «частный» (здесь) предполагает участие в проекте не только коммерческих, но и некоммерческих организаций, а также граждан. Таким образом, с точки зрения фактического содержания понятия «государственно-частное партнерство», где «государственный»=«административный» и «частный»=«коммерческий», его употребление является некорректным – правильней использовать термин «административно-коммерческое партнерство». Однако и последнее следует признать не совсем верным, поскольку, как было отмечено выше, сотрудничество между государством и бизнесом осуществляется и в иных формах, которые охватываются «неюридическим» понятием «партнерство». Налицо концептуальная законодательная ошибка, которая неизбежно приведет к серьезным трудностям при разграничения различных форм сотрудничества и применения к возникающим отношениям тех или иных правовых норм (в частности, отличия между соглашением о ГЧП и концессионным соглашением, выделенные на основе анализа соответствующих законов, являются незначительными^{[13, с. 27]}).

Подводя итог, следует отметить, что на современном этапе развития сферы ГЧП обнаруживается насущная необходимость в консолидации действующих юридических норм, в приведении формирующейся комплексной отрасли права в стройную, внутренне непротиворечивую систему с одновременной переработкой понятийно-категориального аппарата и возможным расширением состава участников названных отношений либо созданием аналогичной отрасли применительно к сотрудничеству власти с остальной частью гражданского общества, что хотя и не влечет сиюминутной материальной выгоды, но, определенно, способно внести неоценимый вклад в дело построения в России правового государства. Также государству следует прекратить культивировать патриархальность в отношении к предпринимательскому сообществу и сменить кнут на пряник: не принудительно воспитывать у бизнесменов чувство социальной ответственности, а обеспечивать «офертную» рентабельность инфраструктурных проектов, которая не бьет по карману конечных потребителей.