Administrative unions of the XIX century as legal form of cooperation of the states

В середине XIX возникла необходимость и сформировались условия создания первых международных организаций, которые могли бы обеспечивать взаимодействие государств на постоянной основе. История международных организаций берет начало во второй половине XIX века и может быть охарактеризована как качественно новый этап в развитии межгосударственных отношений и международного права. Нельзя не согласиться с мнением одного из основных исследователей данного вопроса рассматриваемого периода времени П.Е. Казанским, отмечавшим, что «Всеобщие административные союзы государств показывают именно, что история человечества вступила в новый фазис, стала в известном смысле космополитической и миродержавной, что народам и государствам надо учиться и уметь действовать на мировой арене» ^[1;8].

При этом стоит отметить, что в дореволюционной международно-правовой доктрине не было сформировано единой терминологии относительно международных организаций, использовались различные наименования: организации, унии, администрации, союзы, бюро, международные альянсы управления» и пр. Профессор Казанский П.Е. в своем фундаментальном труде по рассматриваемому кругу вопросов называет данные организации «Всеобщие административные союзы», понимая под ними «межгосударственные договоры всеобщего характера, создавшие международную организацию для преследования общих их членам административных задач», ^[1;52] относя к существенным признакам данного понятия следующие моменты: договорной, межгосударственный, всеобщий, административный, организованный характер.

Обращает на себя внимание термин «администрация», используемый в международно-правовой доктрине того времени, однако, не нашедший должного применения в современном международном праве. Согласно изученным работам, международная администрация определялась как деятельность государств, международных обществ, их органов и органов международных, направленную на обеспечение международных общественных интересов. Общепринятой в рассматриваемый период времени была позиция относительно формирования международного административного права, как отрасли международного права (права международного управления), также не нашедшая соответствующего развития ни в правовой действительности ни в науке, однако, международно-правовая доктрина исследуемого временного этапа уделяла весьма серьезное внимание разработке общих начал международного административного права, при этом, по разному оценивая природу и значение международных организаций, как органов межгосударственного сотрудничества.

Несмотря на отсутствие четкого разграничения межправительственных и неправительственных организаций на рассматриваемом этапе развития международного права, Казанский П.Е. в своем труде пишет, что «Всеобщие административные союзы государств – международно-правовые, публичные межгосударственные образования…. Членами их являются не частные лица и общества, а великие политические тела международной жизни – государства» ^[1;83]. Таким образом, обращая внимание на тот факт, что это межгосударственные образования.

Договорной характер международных организаций изначально не вызывал сомнения, т.к. с точки зрения юридического оформления в основе всегда лежал международный договор. Договоры, лежавшие в основе международных организаций, можно, в свою очередь, разделить на две группы: учредительные договоры и организационные (административные акты, регламенты, иные дипломатические документы). Учредительный акт, как правило вырабатывался и подписывался в ходе проведения соответствующих конференций, в которых принимали участие представители заинтересованных государств.

В конце XIX века существовало девять межгосударственных объединений, в которых принимали участие различные государства, преимущественно европейские. Наиболее активными участниками организаций являлись: Австрия (7), Бельгия (7), Венгрия (7), Германия (6), Дания (8), Испания (6), Италия (9), Нидерланды (7), Норвегия (8), Португалия (7), США (6), Франция (9), Швейцария (8), Швеция (6). Российская империя была членом 7 международных организаций. В процессе формирования и работы межгосударственных объединений в первую очередь участвовали наиболее развитые («цивилизованные») государства, однако, исходя из анализа членства государств в международных структурах можно сделать вывод, что к концу XIX века стал постепенно преодолеваться исторически сложившийся явный дискриминационный характер международного права. Восточные, африканские и иные слаборазвитые государства (Конго, Либерия, Сиам и др.) становились членами соответствующих межгосударственных объединений. Всего в межгосударственных образованиях участвовало 61 государство, как самостоятельных субъектов международного права. Интересен тот факт, что постепенно колонии также стали получать возможность участвовать в межгосударственных образованиях. Так, в исследовании Казанского П.Е. приведен перечень 24 колоний, принимавших участие в тех или иных союзных образованиях, большинство из которых – в телеграфном ^[1;89], однако, правом голоса обладали только метрополии, которые голосовали в том числе от имени своих колоний.

Таким образом, всеобщность межгосударственных союзов можно назвать относительной, скорее, она ставилась как некая цель с точки зрения институционального оформления мирополитического сообщества. К концу XIX века самыми многочисленными с точки зрения представительства государств были: Всемирный почтовый союз (60), всемирный телеграфный союз (47), Международный союз для печатания таможенных тарифов (43), Международный союз для измерения земли (28).

Постепенно стало формироваться разграничение организаций на открытые и закрытые, ряд международных союзов (геодезический, метрический, почтовый, телеграфный, промышленный, таможенных тарифов) для вступления требовали только формального заявления государств, в свою очередь, литературно-артистический союз требовал признания права литературно-артистической собственности.

Оценивая административные союзы с точки зрения компетенции, необходимо отметить тот факт, что все они обладали специальной компетенцией, универсальных межгосударственных образований в XIX веке создано не было, при этом, межгосударственное сотрудничество на постоянной основе изначально стало формироваться по наиболее актуальным направлениям, требующим соответствующего взаимодействия.

В связи с интенсивным развитием транспортных сообщений, первая группа, которую можно обозначить это транспортные организации, начало формированию которых положило сотрудничество в сфере судоходства. Еще в 1815 году в соответствии с актом Венского конгресса ^[2] была создана международная Рейнская комиссия (Центральная комиссия навигации по Рейну), которая наиболее часто называется в качестве первой международной межправительственной организации, т.к. она имела согласованные цели, юридически оформленную компетенцию, постоянный контрольный орган, а также членство (изначально в состав Рейнской комиссии вошли представители Австрии, Пруссии, Великобритании, Франции, Нидерландов, Гессен-Дармштадта, Бадена, Баварии, Нассау и Вюртемберга, таким образом, представители всех прирейнских государств, кроме Швейцарии), установленные процедуры, т.е. соответствовала всем признакам международной межправительственной организации. В 1856 году была образована Европейская Дунайская комиссия ^[3], а также комиссии, связанные с обеспечением судоходства по некоторым другим рекам (Эльбе – 1821г., По - 1849г., Прут – 1866г.).

Развитие железнодорожного транспорта, в свою очередь, требовало урегулирования и обеспечения разрешения соответствующих вопросов, в результате, 2/14 октября 1890 года государства подписали Бернскую конвенцию, на основании которой был учрежден Международный союз железнодорожного транспорта ^[4]. Также были организованы и иные структуры в рамках обеспечения сотрудничества государств по данному направлению (Международная конференция содействия технической унификации железных дорог – 1882г., Международная ассоциация железных дорог – 1885г., Комитет международного железнодорожного транспорта – 1902г.).

В качестве следующего направления межгосударственного сотрудничества на уровне административных союзов необходимо отметить телеграфную и почтовую связь, позволявших обеспечивать коммуникацию не только и не столько между государствами, а в первую очередь между частными лицами и в следствие этого крайне активно развивавшихся. Начиная с середины XIX века государства, (прежде всего непосредственно граничащие друг с другом), стали заключать двухсторонние соглашения по урегулированию данных вопросов, постепенно количество участников таким соглашений увеличивалось, они стали предусматривать созыв периодических конференций. В результате, 5/17 мая 1865 года в Париже на международной конференции, где приняли участие представители 25 государств на основании договора был учрежден Европейский телеграфный союз ^[5], в последующем преобразовавшийся в международный, в результате расширения круга государств-членов. Следующая международная телеграфная конвенция, была подписана 16/22 июля 1875 года в Санкт-Петербурге в ст. 14 определила полномочия соответствующей структуры ^[6]. В ходе своей работы Телеграфному союзу удалось урегулировать вопрос о принятии решений, унифицировать и упростить тарифы, определить ответственность за неправильную или медленную доставку телеграмм, развить постановления о телефонной службе.

В 1874 году в рамках Бернского конгресса 22 государствами (Российская империя не принимала участие) было подписано соглашение, направленное на регламентацию и унификацию международных почтовых отправлений и положило начало создания Всеобщего почтового союза ^[7], учредительный акт которого в 1878 году был подписан 33 государствами. Всемирный почтовый союз, осуществлял весьма эффективную деятельность, совершенствуя правила международных почтовых сообщений ^[8,9]. Благодаря деятельности союза, количество почтовых отправлений неуклонно возрастало, П.Е. Казанский в своем труде приводит следующие статистические данные: в 1873 г. было 3 млрд. отправлений, в 1898г. – 18 млрд.

При анализе основных направлений, в рамках взаимодействия по которым учреждались административные союзы, нельзя не отметить унификацию стандартов измерения. Изначально, европейскими государствами был создан «Союз для измерения центральной Европы», который в последующем стал именоваться «Союз для измерения Европы» и объединял 19 государств. С самого начала Российское государство принимало деятельное участие в работе данной организации, активно способствовало проведению необходимых научных исследований. На одной из конференций рассматриваемого союза в 1867 году была высказана необходимость принятия единой метрической системы и создания Союза мер и весов, которая позволила бы унифицировать систему единиц физических величин, не существовавшую к рассматриваемому промежутку времени, что негативно влияло на различные аспекты сотрудничества государств, начиная с торговли, заканчивая телеграфным и почтовым сообщением. В результате длительных переговоров и согласования, 20 марта 1875 года на конференции в Париже был подписан метрический договор, согласно ст.1 которого государства взяли на себя обязательство «основать и содержать на общий счет ученое и постоянное международное Бюро весов и мер» ^[10]. Указанная конвенция вступила в силу 1 января 1876 года и ее сразу же ратифицировали 21 государство, в том числе Россия, не смотря на тот факт, что в нашем государстве в рассматриваемый период не пользовались метром, как законной мерой измерения.

Неоспоримое значение к концу XIX века приобрел Союз по охране промышленной собственности. С одной стороны, многие государства в рамках национального права осуществляли правовое регулирование соответствующих вопросов, однако, необходимо было международно-правовое регулирование, что и обусловило сознание данного союза в 1873 году ^{[11; 384]}. В результате проделанной работы на конференции 1880 года, в которой принимали участия представители 21 государства, в том числе и России был рассмотрен проект конвенции о защите промышленной собственности, которая была утверждена уже на следующей конференции, состоявшейся в Париже в 1883 году (российское государство не присоединилось к данному международно-правовому акту). Международный союз по охране промышленной собственности доказал свою эффективность и состоятельность, благодаря его работе в рассматриваемый период времени была осуществлена кодификация международного права в вопросах защиты промышленной собственности, созданы льготные условия для приобретения прав на изобретения и другие объекты промышленной собственности иностранцами, предоставлен национальный режим в вопросах охраны данной категории собственности.

Итак, во второй половине XIX века развитие отношений, в том числе-международно-правовых, привело к образованию новой формы взаимодействия государств – международные административные союзы, число которых с течением времени, постоянно увеличивалось.

Союзы были разнородны, их дифференциация возможна по различным критериям, таким как порядок образования, длительность процедуры создания, количество государств – участников, по сферам деятельности.

При оценке организационно-правовых основ необходимо обратить внимание на ряд моментов. Во-первых, союзы, являясь международными межправительственными организациями, создавались на основе соответствующих учредительных документов, коими являлись международные соглашения, как правило, одновременно являющиеся уставом, определявшим объем правосубъектности данных институтов. При этом, сфера деятельности данных межгосударственных образований была весьма узкой, также как и объем полномочий.

Во-вторых, работа союзов, прежде всего, осуществлялась посредством созыва Конференций, на которые собирались представители соответствующих государств-членов союза для выработки общих принципов и согласования политики по вопросам деятельности организации. В перерыве между конференциями исполнительным органом, связующим звеном между государствами, осуществлявшим административную и информационную деятельность учреждалось бюро. Создаваемые в ряде случаев комитеты и комиссии являлись контролирующим механизмом и создавались для реализации конкретных мер в перерывах между конференциями.

Российское государство, являясь активным участником межгосударственного общения в рассматриваемый период времени также принимало активное участие в процессе формирования и деятельности большей части административных союзов. Вместе с тем, целесообразно отметить, что Российская империя, исходя из особенностей внутреннего развития, не всегда и не во всех международных организациях того времени готова была участвовать на равных и иногда присоединение к соответствующей международной администрации имело условный, либо в определенной степени формальный характер.

Таким образом, административные союзы, стали одной из первых организационно-правовых форм интеграционных объединений государств, первым историческим опытом совместного решения научно-технических проблем, возникших в результате активного научно-технического прогресса, промышленных революций и формирования мирового рынка в XIX веке. Они доказали свою состоятельность (многие из них в преобразованном виде продолжают осуществлять свою деятельность по сей день) и заложили основу взаимодействия государств на постоянной основе, став базовой ступенью в процессе формирования международных межправительственных организаций, играющих значимую роль в современном международном праве.