General characteristics and models of court administration in the RSFSR (1917-1998).

Abdulin Robert Semenovich Associate Professor of the Department of Criminal Law and Process at Kurgan State University, resigned judge of the Kurgan Regional Court, Honored Lawyer of the Russian Federation.  640000, Russia, Kurgan region, Kurgan, Pushkin str., 187 abrosem@yandex.ru Other publications by this author

Правосудие на любом историческом этапе невозможно без осуществления эффективных управленческих воздействий по ее организации. Поэтому деятельность судебной системы неразрывно связана с таким понятием как судебное управление, уходящее своими корнями в глубь российской истории. В связи с этим особенно актуальным становиться вопрос переосмысления концептуальных основ государственного управления, и в частности судебного управления, который выполнял основные задачи государственного управления в судебной сфере. В этих целях судебному управлению (его органам) делегируется государственная власть и оно выступает как отрасль государственного управления, осуществляющий подзаконное нормативное регулирование отношений в судебной системе посредством издания (принятия) на основе соответствующих законов подзаконных нормативных актов, направленных на регулирование различных сторон организации и обеспечения судебной деятельности (кадрового, финансового, материального и др.). В компетенцию судебного управления входит и установление принципов и правил профессионального поведения и внесудебной деятельности судьи, совершения властно-распорядительных действий по установлению, изменению или прекращению прав и обязанностей как судей, так и работников аппарата, а также выполнение иных функций, направленных на обеспечение правосудия.

Неразрывность государственной власти и судебного управления заключается в том, что именно государственная власть и порождает феномен такого управления, поскольку оно не появляется самостоятельно (в этом и весь смысл), а образуется государственной властью или ее держателем (монарх, советское правительство). Судебное управление (его органы), опять же государственной властью, уполномочены осуществлять задачи и функции государства в судебной сфере и оно выполняет их только в рамках установленных государством. И наконец, органы судебного управления являются частью единого государственного аппарата.

Таким образом, судебное управление − это образованная государством отрасль управления, наделенная соответствующей компетенцией в области организации судебной деятельности, осуществляющая свои функции в пределах установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Важно отметить также, что судебное управление Российской империи и советского государства – это своего рода промежуточное звено между государством и судебной системой. Именно через судебное управление осуществлялась связь «государство – судебная система» и по мере усложнения государственных задач усложнялось и приобретало властный характер и судебное управление. В свою очередь, это обусловливало возрастание административно-организационных правоотношений в судебной сфере, управления судебной деятельностью. Одной из специфичных черт государственного управления в судебной сфере является принудительный характер исполнения его предписаний, распространяемый как на всю судебную систему, так и на конкретных носителей судебной власти – судей. Яркой иллюстрацией тому является принятие Декрета о суде №1 22 ноября 1917 г., в результате которого были упразднены все «доныне существующие судебные установления». На каких-то этапах развития государства такие функции в отношении судебных органов усиливаются (в особенности это сталинский период), на других происходит некоторое ослабление (период хрущевской «оттепели»), а то и вовсе властные функции государства делегируются самим судам^[1]. Тем самым формируется некая государственная модель судебного управления. Безусловно, определяющее влияние на установление соответствующей модели судебного управления оказывает форма правления и состояние государственно –правовой системы.

Раннее автором данной статьи уже указывалось, что истоки судебного управления берут свое начало с Петровской судебной реформы (1717-1723)^[2]. Государственная политика Российского государства в этот период выступает как властно-управленческая деятельность по установлению соответствующего государственно-правового режима, направленного на персонификацию верховной власти в лице главы государства – императора. По мнению С. В. Кодана в этом важную роль играла «идеология государственно-правовых преобразований», отражавшая «политическую направленность модернизации государственного управления и законодательства». «Немаловажное значение имело», продолжает он и «определение направленности, развитие и оформление носителями верховной власти организационно-правовых основ властвования»^[3]. На взгляд автора, одним из таких организационных основ властвования в судебной сфере является судебное управление, модель которой наиболее полно отражает форму правления, государственное устройство и государственный режим данного исторического периода. По мнению современного исследователя Д.О. Серова, которые разделяет автор этих строк, именно в Петровскую судебную реформу 1717 - 1723 гг. в России произошло зарождение института судебного управления, который с самого начала оказался воплощен в организационной модели судебно-административного вида. В обоснование такого вывода Д. О. Серов пишет, что юстиц-коллегия и надворные суды выступали в первой четверти XVIII в. основными субъектами судебного управления. Вопросы, относившиеся к области судебного управления, были не чужды и Правительствующему сенату. И здесь же он указывает, что подобная модель судебного управления функционировала лишь с 1719 по 1727 гг. И с этим его утверждением также можно в полной мере согласиться^[4]. Однако насколько известно судьба Юстиц-коллегии завершилась только в 1786г. Суммируя существующие в историографии мнения о модернизации судебной системы в первой четверти XVIII в., ^[5] можно сказать, что практически с самого начала судебной реформы Петра I пошел на пересмотр отдельных ее положений. В частности, еще при его жизни была существенно ограничена подсудность дел Юстиц-коллегии^[6]; понижен статус надворных судов, упразднены институт городовых судей^[7] и нижние провинциальные суды. При этом важно отметить, что функции данных судов были перераспределены между воеводами, асессорами из отставных офицеров или местных дворян, губернаторами и вице-губернаторами. Такое контрреформирование собственного «детища» Петром I привело к ликвидации отдельных результатов реформы и несколько развернуло вектор ее направления к дореформенному состоянию. Таким образом, в целом, как указывает Ф. М. Дмитриев, в 1727 г. завершился переход российской судебной системы к тому состоянию, в котором она пребывала в ХVII в., и никакие принципиальные изменения, вплоть до эпохи «просвещенного абсолютизма», в нее не вносились^[8]. Таким образом, модернизация судебной системы оказалась детерминированной сложной совокупностью факторов объективного и субъективного характера. И в первую очередь исследователями указывается такая общая причина, что последователи Петра I «не дорожили основаниями реформы, мало сочувствовали ей вообще и даже нередко не вполне ее понимали»^[9] . В то же время среди современных исследователей причиной провала создания в России судебной системы по западным образцам, считают, главным образом, отсутствие подготовленных и квалифицированных кадров^[10] .

Неудавшаяся в целом Петровская судебная реформа привела к новой модели судебного управления, которая с 1727г. приобретает свое несколько иное организационное оформление. Такая трансформация объясняется тем, что принцип отделения суда от администрации так и не был воплощен. Об этом наглядно свидетельствует то, что в судебной деятельности все более активно начинают принимать участие представители администрации^[11]. В нижних судах, предназначенных для рассмотрения межкрестьянских споров, практически все конфликты разрешались помещиками^[12]. В результате в судебной системе начинается явное смещение акцентов в сторону усиления вмешательства администрации в судебную деятельность. В то же время важно отметить, что Юстиц-коллегия и Сенат продолжают осуществлять как правосудие, так одновременно и судебное управление в отношении нижестоящих судов. Все это дает основание предположить, что с 1727г. судебно – административная модель изменяется на административно – судебную модель судебного управления, которая, по мнению автора, функционировала до 1802 г.

Несмотря на то, что Екатерина Великая принятием законопроекта «О судебных местах» (1769г.) попыталась создать более стройную систему судебных органов, которая так и не появилась в результате петровских и последующих преобразований, все ее реформы вновь натолкнулись на «зависимость от главных начальников»^[13], то есть продолжение влияния на суды должностных лиц органов государственного управления. Нельзя не сказать, что все же судебная реформа Екатерины II не прошла бесследно для продолжения институционализации судебного управления. По- прежнему Юстиц-коллегия продолжала оставаться органом судебного управления, выполняя как и в Петровскую эпоху, функции подбора кадров и материального обеспечения судов. Одновременно она выполняла и некоторые функции по рассмотрению дел в порядке надзора. Однако в 1786г. в связи утратой судебных полномочий, она лишается полномочий и по судебному управлению. На этом судьба одного из ключевых органов судебного управления окончательно завершается. С этого момента ключевые вопросы судебного управления передаются Сенату, ставшего в период правления Екатерины II как административно-судебным учреждением, так и высшим судебно - надзорным органом за исполнением законов судебными учреждениями Российской империи.

Таким образом, судебное управление к 1802г. к сожалению так и не получило четкого организационного воплощения, поскольку оказалось раздробленным между различными ведомствами. С одной стороны, контрольно – надзорные функции в отношении судебных органов продолжают выполнять Юстиц-коллегия и Сенат, а с 1786г. (после упразднения Юстиц-коллегии) все основные вопросы судебного управления замыкаются на Сенате. С другой стороны, перераспределение властных полномочий из центра в губернии и постепенное выстраивание Екатериной II субординационно- структурных связей, привели к тому, что губернскому правлению стали подчиняться все учреждения на местах, в том числе и судебные^[14]. В результате суды к концу XVIII в. оказались в двойном подчинении, где в системе регулирования управленческих внутрисудебных отношений более всего превалировало внешнее административное влияние со стороны высшей бюрократии губерний. Построенная по сословному принципу судебная система (судебные органы на территории губерний включали в уездных городах - нижний земский суд, управу благочиния, уездный суд, городовой магистрат и нижнюю расправу, а в губернских городах - верхний земский суд, губернский магистрат, верхнюю расправу, палату уголовного и палату гражданского суда. Структура судебной системы и подсудность судов не имели четкого определения^[15]) фактически управлялась губернаторами, в руках которых была сосредоточена реальная власть и влияние на суды. Являясь представителями носителя верховной власти (монарха), губернаторы назначали и отстраняли судей, отменяли приговоры, решали вопросы материально-технического обеспечения судов и иные вопросы судебного управления. Однако не могло быть иначе, поскольку в екатерининских Наставлениях губернаторам от 21 апреля 1764 г. прямо указывалось, что его (губернатора) должность «поверенная от нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии» с подчинением главе государства и Сенату. В соответствии с Наставлениями губернатор являлся «недремлющим оком в губернии» и ведал всеми вопросами управления на подведомственной территории. Ему были подчинены все «гражданские места», «земские правительства» и судебные учреждения, до этого функционировавшие вне губернаторского надзора и находившиеся в подчинении коллегий^[16]. В любом губернском правлении наряду с другими были образованы и учреждения, выполняющие функции судебного управления. Поэтому для данного исторического периода является ведущей административно-судебная модель управления.

Безусловно, в период самодержавия жизненность любой модели судебного управления зависела от политики монарха. Его особое место в политической системе и сосредоточение всей полноты политической и государственной власти выступала тем центром, которая и определяла любую модель государственного управления, в том числе и в судебной сфере. По мнению Н. И. Лазаревского «Власть государя носит характер власти самостоятельной. Она не является производной от чьей-либо другой. Наоборот, все другие власти в государстве имеют свой источник и свое основание в государе, ибо если он обладает в государстве властью неограниченною, абсолютною, то всякая другая власть возможна лишь, поскольку государь ее терпит, ее признает»^[17] . В лице монарха сосредотачивалось и определенное верховенство в судебных делах. По уголовным делам - конфирмация (утверждение) приговоров, помилование и амнистия. По другим делам он принимал и разрешал жалобы и ходатайства^[18]. Таким образом, можно утверждать, что модель государственного управления, в том числе и судебного, это, прежде всего, оформленная официальная идеология, развитие которой направляется и зависит от монарха. Автор этих строк специально акцентирует внимание на неразрывной связи носителя верховной власти и официальной идеологии и, тем самым, в очередной раз подчеркивает, что своеобразие государственной политики в области юстиции и его изменения это есть отражение личных пристрастий монарха. Именно в его руках объединяются все нити руководства судебной системой государства и именно он определяет ту или иную модель судебного управления, которая по существу является мировоззренческой позицией монарха, выведенной на уровень официальных идеологических установок. Как уже указывалось выше, формирование первой модели судебного управления происходило еще в правление Петра I и было связано с проведением судебной реформы 1717 - 1723 гг. В этот период в Российском государстве впервые была выстроена трехзвенная система судов общей юрисдикции, структурно отделенных от органов управления. Однако начавшееся вслед за ним контрреформирование данной судебной реформы вернуло практически все принципиальные ее новеллы в дореформенное положение. И хотя последующее верховное правление государства опиралось на петровские традиции в определении судебной системы империи, тем не менее, ими не в полной мере были продолжены реформаторские идеи Петра I в области судоустройства и судопроизводства. И только с началом царствования Екатерины II определяется стратегическая задача государства, направленная на укрепление абсолютистских начал правления. И эту задачу императрица решает начать с укрепления законности в управленческой и судебной деятельности^[19]. Реформирование судебной системы становится для императрицы приоритетным направлением в ее деятельности. Однако предоставление высшей бюрократии губернских управлений больших полномочий в области судебного управления стало своего рода отступлением от идей просвещенного абсолютизма.

Екатерининское наследие в области продолжения переустройства судебной системы Российской империи не нашло своего последователя в лице такого преемника как Павел I. Правда, при нем сложная система организации судов на местах была несколько упрощена. В частности, палаты уголовного и гражданского суда были преобразованы в департаменты одной палаты суда и расправы. Были упразднены все сословные суды губернского уровня и совестные суды. Тем самым, судебная система утратила сословный и в большей степени выборный характер^[20]. И только с началом царствования Александра I было вновь обращено внимание на проблемы судебного управления и более четкого его выделения в отдельное направление государственной деятельности. Прежде всего, это проявилось в реформировании Сената и создании Министерства юстиции как органа управления судебной системой Российской империи. И такое реформирование было не случайным, поскольку еще на начальном этапе правления Александра I четко обозначилась проблема возврата утраченных функций Сената и образования такого государственного органа, который был бы наделен функциями централизованного управления судебной деятельностью, изъяв эти функции у губернаторов. Все это означало не что иное как возвращение к петровской идее разделения административной и судебной функций, которые были растеряны предшествующими верховными правителями.

В связи с этим в первую очередь встал вопрос определения места и роли Сената как в государственном механизме России, так и в управлении судебной деятельностью. К правлению Александра I Сенат практически был лишен всех своих компетенционных возможностей в сфере судебно-надзорной деятельности. В результате проведенного реформирования Сенату были возвращены имевшиеся ранее полномочия и он становится не только судебным органом («при делах судных»), но и «верховным местом империи нашей; имея себе подчиненными все присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия»^[21] . Таким образом, в соответствии с царским указом Сенат с 1802г. официально становится не только высшим судебным органом, но и органом надзора за судебной системой Российской империи, то есть органом судебного управления. По существу это стало первым шагом к изменению действующей модели судебного управления. Вторым шагом на пути формирования новой модели управления в судебной сфере стал Манифест Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств», положивший начало министерской системе организации деятельности центрального государственного аппарата России. В Манифесте объявлялось, что «мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою и для благоуспешнейшего течения поручить оных ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему»^[22]. В числе первых министерств образуется и Министерство юстиции, которое «ведало управлением всеми судебными учреждениями империи»^[23]. Между тем первые годы деятельности Министерства юстиции характеризуются неопределенностью компетенции и отсутствием четкого механизма его деятельности. Это было связано с тем, что, во-первых, министр юстиции возглавлял и прокурорскую систему, одновременно являясь и генерал-прокурором Сената; во-вторых, общая компетенция Министерства юстиции в отношении судебных органов первоначально определена не была, и оно должно был действовать «на основании инструкции генерал-прокурора»^[24]. Несомненной заслугой дальнейшего развития как всей министерской системы в целом, так и Министерства юстиции, является деятельность М.М. Сперанского. В его предложениях по реформированию механизма государственного управления предлагается провести четкую специализацию деятельности государственных органов и в ней выделить «устройство и надзор суда» (1808-1809 гг.). Предложения М. М. Сперанского получили свою окончательную реализацию в Манифесте от 25 июня 1811 г. «Общем учреждении министерств», согласно которому предметом ведения Министерства юстиции становится «все, что принадлежит к устройству судебного порядка»^[25]. Справедливости ради следует отметить, что контуры министерской системы государственного управления вообще-то намечались еще в период правления Екатерины II и Павла I, но только в виде коллегий по различным направлениям государственной деятельности, в том числе тогда была образована и коллегия юстиции. Однако она, впрочем как и другие коллегии, оказалась полностью несостоятельной по причине усиления роли губернского правления и наделения их административными, финансовыми, судебными и другими функциями^[26], что внесло дисбаланс между губернским и центральным уровнем государственного управления и коллегия юстиции перестала выполнять возложенные на нее функции по судебному управлению. По этому поводу М. М. Сперанский писал: «коллегии ... со времени издания губернаторского наказа остававшиеся уже почти без действия, по введении нового губернского учреждения и совсем сделались излишними. Дела и власть их переместились в палаты и губернские Правления. Сии новые коллегии в составе их и власти совершенно равнялись прежним, но различались от них существенно порядком производства их дел. ... При сем важном превосходстве новых Коллегий, при местном удобстве их действий старые Коллегии не могли уже удержать прежнего их места; посему они по мере устроения и открытия новых одна за другою постепенно исчезли...»^[27]. Таким образом, в государственном управлении Российского государства важное место приобретает судебное управление, которое выделяется в особое ведомство-Министерство юстиции. Образование Министерства юстиции России свидетельствует и о тесном взаимодействии европейских государств. Опыт организации европейского судебного управления оказывают влияние на Россию, поскольку его некоторые приемы такого управления и образцы моделей заимствуются и пристраиваются в российских государственно-правовых преобразованиях в судебной сфере.

Реформы Александра I в области «устройства судебного порядка» (упрочение Сената, создание Министерства юстиции) повлекли за собой изменение модели судебного управления, сочетающую уже сложившиеся в России подходы к модернизации государственно-правовой системы, в том числе и судебной. С 1802г. судебно-надзорная деятельность и организационное обеспечение судов законодательно закрепляется за Правительствующим сенатом, а в системе центрального управления за Министерством юстиции, наделенного функциями управления правосудием и связанной с ним деятельностью. Таким образом, на практике образовалась модель двойного (смешанного) судебного управления, которая независимо от преобразований, происходящих в области судоустройства и судопроизводства (судебная реформа 1864г.) сохранилась в таком организационном виде до октября 1917г.

Подводя итоги формирования и развития моделей судебного управления досоветского периода, можно с полной уверенностью сказать, что любая из этих моделей это результат изменения социально-политических основ организации жизнедеятельности российского общества. На каждой модели судебного управления лежит своего рода «отпечаток» изменения тактики преобразований государства в судебной сфере. Для досоветской России (имперской и периода Временного правительства) характерны волны судебного реформирования, которые с определенной цикличностью начинали оформляться в достаточно четко выраженную сферу политической деятельности верховной власти (Петр I, Екатерина II, Александр I, Александр II) и Временного правительства. В этом синусоидальном развитии судебной системы определялись и направления государственной политики в области юстиции, результатом которого становилась та или иная модель судебного управления. Развитие российской судебно-надзорной деятельности («устройства судебного порядка») дает представление о сложном процессе судебной модернизации, которая была неотъемлемой частью и политической модернизации. Ей были присущи «взлеты и падения», «ускорение и замедление», «реформирование и контрреформирование». Таким образом, любая модель судебного управления досоветского периода - это зеркальное отражение реакции власти на усиление судебной власти. Особенно ярко это видно в екатерининской модели судебного управления. Тем не менее, судебное управление неизменно и достаточно последовательно продвигается наряду с другими государственно-управленческими институтами. Наиболее четко судебно-надзорный вектор политики в государственной деятельности, ориентированной на европейские политико-правовые ценности, проявляется в царствование Александра I. По мнению автора, в результате проведенного им реформирования в России формируется модель судебного управления европейского образца. В итоге, судебное управление, сконцентрированное в двух государственных органах (Правительствующий сенат и Министерство юстиции) до октября 1917г., выступает как властно управленческая деятельность, направленная на определение стратегии и тактики развития судебной системы, включающая в себя судоустройство, судопроизводство, систематизацию законодательных актов, ведение судебной статистики, организационное, финансовое, кадровое и материальное обеспечение судебной деятельности. Модель двойного (смешанного) судебного управления, сформированная в правление Александра I, в таком неизменном виде просуществовала 115 лет.

После Октябрьской революции 1917г. государственная политика в области судебного управления развивалась под воздействием ряда факторов, связанных не только с характером развития советского государства, но и моделей прежнего государственного правления, которые, на взгляд автора, и стали исходной базой формирования системы государственного управления советской республики. Первое советское правительство (Совет народных комиссаров) было образовано 26 октября 1917г. В «Декрете об учреждении Совета Народных Комиссаров», принятого II Всероссийским съездом советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, указывалось: «Образовать для управления страной, впредь до созыва Учредительного Собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров»^[28]. Высшими органами отраслевого управления по основным сферам обеспечения внутренней и внешней жизнедеятельности советского государства стали восемнадцать народных комиссариатов, пришедшие на смену министерствам Временного правительства^[29]. Первоначально многие наркомы являлись не столько руководителями новых ведомств, сколько комиссарами, т. е. представителями Советского правительства (СНК РСФСР) в старых министерствах. Не была в этом исключением и юридическая сфера, поскольку вновь созданному в числе других наркоматов Наркомату юстиции РСФСР был переподчинен аппарат бывшего Министерства юстиции Временного правительства^[30]. Таким образом, в советском государстве с первых его дней выстраивается система наркоматов как центральных органов управления, построенных на сочетании принципов законодательного определения структуры и компетенции, единоначалия в принятии решений, но с коллегиальностью обсуждения до него, и ответственности наркомов за состояние дел в ведомстве. Развитие системы наркоматов, в том числе и Наркомата юстиции, определялось влиянием советского политического строя, которому как и Российской империи не был присущ принцип разделения властей. Поэтому Наркомат юстиции с первых дней советской власти являлся не только органом исполнительной власти, вобрав в себя практически все функции Министерства юстиции Российской империи и Временного правительства, но и взял на себя после принятия Декрета о суде №1 отдельные судебные функции упраздненного Правительствующего сената. Таким образом, Наркомат юстиции РСФСР сконцентрировал в себе функции организации и инструктирования органов суда, следствия, защиты (адвокатуры) и обвинения (прокуратуры), а равно рассмотрение, в порядке высшего судебного надзора, судебных решений и приговоров, вступивших в законную силу, дача («преподание») судебным органам руководящих разъяснений и указаний и наблюдение за законностью (Народный Комиссар одновременно и Генеральный Прокурор). Тем самым Наркомат юстиции выполнял функции судебной власти и прокурорского надзора, несвойственные органам исполнительной власти. На взгляд автора, такое соединение разнохарактерных функций в одном органе, тем более в исполнительном, свидетельствует лишь о том, что дореформенный аппарат Министерства юстиции Временного правительства и судебная система (здесь имеется в виду еще до принятия Декрета о суде №1) саботируя решения советской республики перестали выполнять свои функции (в особенности его высшие звенья) и требовалось срочное решение данной проблемы. Поэтому руководство советского государства вело постоянный поиск адекватных мер для прекращения саботажа и продолжения работы судебных органов в центре и на местах^[31]. При этом, как справедливо отметил Н. А. Колоколов, В. И. Ленин, будучи юристом по образованию, понимал, что полное упразднение судебной системы приведёт к хаосу и беспорядку в обществе. В то же время заменить её сразу было нечем^[32]. Тем не менее, методы убеждения, уговаривания судебных чиновников положительных результатов не дали. Поэтому в этот сложный период управленческой неразберихи, неподчинения советским декретам и прямого саботажа советской власти, Наркомат юстиции РСФСР в целях предупреждения конституционного и правового хаоса переходит к командно-административным методам руководства. Почти в течение месяца Наркомат юстиции руководит аппаратом бывшего Министерства юстиции Временного правительства, судебными органами, да и Правительствующим сенатом в области функциональных полномочий Наркомата юстиции. Об этом достаточно подробно написано автором в статье «Истоки судебного управления (историко –правовой анализ)»^[33]. И затем именно внутри Наркомата юстиции был рожден проект Декрета о суде №1, с принятием которого 22 ноября 1917г. связано упразднение всех судебных органов и органов прокуратуры^[34]. В этом же Декрете предписывается принять меры к трудоустройству чинов «судебных установлений», «предварительного следствия» и «прокурорского надзора». Однако даже после принятия Декрета о суде №1 судебными чиновниками продолжался саботаж выполнения предписаний уже самого Декрета. Например, в Москве не нашлось ни одного судьи, который стал бы продолжать работу после издания первого декрета о суде и сделанного им предложения^[35]. Таким образом, функционирование Наркомата юстиции в первые месяцы после его учреждения заключалось как в задаче «ликвидации прежних судебных установлений и учреждения новых судов»^[36], так и в управлении, контроле и надзоре за ними. Все это достигалось через командно--административно приемы и методы реализации этих функций. В результате, в первые годы советского государства (октябрь 1917-1922гг.) в стране устанавливается командно-административная модель судебного управления. Однако постепенное реформирование системы государственного управления советской России приводит власть к осознанию необходимости проведения и судебного реформирования. В юридической сфере требовалось более четкое выделение правосудия, возвращение института прокурорского надзора, профессиональной адвокатуры, переход к подготовке специально подготовленных для судебно-прокурорской работы кадров, имеющих юридическое образование. В период подготовки судебной реформы Наркомат юстиции продолжает оставаться многофункциональным органом, охватывавшим широкий круг предметов ведения, в том числе относившихся непосредственно к судебной деятельности. Важно отметить, что на этом этапе при помощи Наркомата юстиции были приняты, помимо Декрета о суде № 1 от 22 ноября 1917 г., судьбоносные для страны нормативные акты. В том числе, Декрет о суде № 2 от 15 февраля 1918 г.; Декрет о суде № 3 от 20 июля 1918 г.; Декрет СНК «О Революционных Трибуналах» от 4 мая 1918 г. Положение «О Народном Суде РСФСР» от 30 ноября 1918 г.; Положение «О Народном Суде РСФСР» от 21 октября 1920 г.; Положение «О Высшем судебном контроле» от 10.03.1921 г.; Декрет «Об объединении всех революционных трибуналов Республики» от 23 июня 1921 г. и др.

До проведения судебной реформы 1922г. в стране идет интенсивный процесс централизации управления системой юстиции. На место не входящих в структуру Наркомата юстиции местных одноименных комиссариатов становятся отделы юстиции губернских исполкомов, уездные бюро юстиции. К 1920 г. они становятся полностью подведомственны и подконтрольны Наркомату юстиции РСФСР. Однако их судьба оказалось недолгой, поскольку в результате судебной реформы 1922г. местный уровень органов юстиции был упразднен (за исключением автономных республик). Выполнявшиеся ими функции судебного управления были переданы губернским судам. Судебная реформа 1922г. в корне изменила командно – административную модель судебного управления. На уровне губерний упраздняются губернские отделы и уездные бюро юстиции, тем самым расширяется компетенция губернских судов. В соответствии с Положением о судоустройстве РСФСР 1922 г. (введенного в действие с 1 января 1923г.) к ведению губернских судов были отнесены функции судебного управления, а также руководства внесудебными органами – нотариатом и коллегиями защитников^[37]. В ст. 31 Положения прямо указывалось, что «непосредственный надзор за деятельностью народного судьи, в том числе и за технической постановкой дела, принадлежит губернскому суду, коему народный судья подчинен и в порядке дисциплинарном». В постановлении ВЦИК РСФСР о введение в действие Положения о судоустройстве указывалось на роль и место органов юстиции. В соответствии с ним в адрес органов юстиции указывалось следующее: «Народному Комиссариату Юстиции поручить в соответствии с принятым законопроектом переработать Уголовно-Процессуальный Кодекс, а также обязать Народный Комиссариат Юстиции и Главный Комитет Профессионально-Технического Образования в кратчайший срок разработать и внести в Совет Народных Комиссаров законопроект об открытии в течение 1923 года не менее 10 юридических школ на местах и одной высшей юридической школы в Москве для своевременной подготовки достаточного кадра опытных судебных работников». Согласно Положению о судоустройстве органы юстиции могли принимать участие в решение судами кадровых вопросов, организации участков по выборам судей и народных заседателей, организации отчетности и оказания иной помощи судебным органам.

В то же время в ст. 3 Положения указывалось, что «народный судья, действующий единолично или совместно с двумя народными заседателями, осуществляет свою деятельность в пределах уездного или городского района, каковой ему определен. В этих пределах он ответственен за свою деятельность исключительно по суду или в нижеперечисленном порядке перед вышестоящими судебными учреждениями РСФСР». Таким образом, это в очередной раз доказывает, что губернские суды и Верховный Суд РСФСР в отношении нижестоящих судов являлись органами судебного управления. Губернские суды осуществляли полномочия по судебному управлению через образованные внутри них инструкторско-ревизионные отделения, имевшие своих уполномоченных в уездных судебных органах. Несколько по иному судебное управление было построено в автономных республиках. Для непосредственного руководства судебной практикой и осуществления высшего судебного надзора на территории автономной республики действовало отделение Верховного Суда РСФСР, подведомственное Наркомату юстиции РСФСР или Главный суд, находившийся в ведении местного наркомата юстиции. В 1923 г. было принято дополнение к Положению о судоустройстве РСФСР, согласно которому в автономных республиках, где не было отделений Верховного Суда РСФСР, создавались главные суды, действовавшие на правах губернских судов. В данном случае вопросы судебного управления были сосредоточены в Наркоматах юстиции автономных республик. Надо отметить, что эти наркоматы не были подведомственны Наркомату юстиции РСФСР и продолжали самостоятельно выполнять функции организации, руководства, инструктирования и ревизии на местах через своих уполномоченных^[38]. Таким образом, в результате судебной реформы 1922г. в стране сложилась судебно-административная модель судебного управления. Следует особо отметить, что очень важным местом в судебной реформе 1922г. является определение функционального предназначения органов юстиции в судебной системе - это организационное обеспечение деятельности судов. Насколько было значимым для нашей страны Положение о судоустройстве РСФСР 1922г. в этой части можно судить только потому, что с распадом СССР мы пришли, а точнее, вернулись к модели судебного управления 1922г., то есть за органами юстиции были оставлены также лишь функции организационного обеспечения деятельности судов. Это лишний раз доказывает, что с принятием Положения о судоустройстве РСФСР 1922г. страна стояла на пороге структурного отделения органов правосудия от органов управления, что удивительнейшим образом совпадает с начальным этапом современной судебной реформы 1991г.

Между тем несмотря даже на принятие такого вполне демократичного Положения о судоустройстве РСФСР 1922г. подлинного отказа от командно-административной модели судебного управления так и не произошло. Наркомат юстиции как бы по инерции еще продолжал выполнять некоторое время контрольные функции в отношении судебных органов, однако эта инерционность к середине 1920-х гг. стала получать контуры переходной модели судебного управления от судебно-административной вновь к командно-административной. С принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве 1924г. эти процессы еще более усилились. С одной стороны, в ст.8 Основ впервые в истории судоустройства советского государства указывалось, что губернские (или соответствующие им) суды являются по отношению к народным судам органами судебного управления. С другой, здесь же указывалось, что в качестве таковых губернские (или соответствующие им) суды подчинены народному комиссариату юстиции данной республики. Безусловно, такое подчинение губернских судов Наркомату юстиции полностью перечеркивало положительные стороны судебной реформы 1922г. В соответствии с Основами 1924г. народным комиссарам юстиции союзных и автономных республик предоставлялось право надзора за всей судебной практикой всех судебных органов данной республики, опротестовывания и направления через прокурорский надзор к пересмотру любой приговор и решение, вынесенные судами данной республики, в том числе и верховным судом республики. Уже после принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве 1924г. Н. В. Крыленко говоря о наделении губернских и приравненных к ним судов функциями судебного управления, должен был понимать, что это «де-юре», а «де-факто» эти функции были сосредоточены в Наркомате юстиции^[39]. Таким образом принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве 1924г. по сути состоялось контрреформирование Положений о судоустройстве 1922г.

Следует отметить, что причиной переноса центра тяжести судебного управления в органы юстиции является также и то, что к моменту проведения судебной реформы 1922г. во внутренней политике страны стали усиливаться методы политического руководства. Коммунистическая партия постепенно монополизировала все государственные структуры, в том числе и судебные органы. Хотя на этом этапе еще делались робкие попытки указывать партийным органам на недопустимость вмешательства в работу государственного аппарата, в том числе и судебных органов. Например, XI съезд РКП(б) в своей резолюции записал: «Сохраняя за собой общее руководство и направление всей политики Советского государства, партия должна провести гораздо более отчетливо разграничения между своей текущей работой и работой советских органов, между своим аппаратом и аппаратом Советов...»^[40]. Однако мысли высших руководителей о монопольной власти коммунистической партии как непременном условии успешного существования советского государства и о том, что фундаментом советской политической системы является «диктатура партии»^[41], продолжали внедряться в сознание советского общества. Они были подхвачены и учеными, дававшими соответствующее обоснование роли и места коммунистической партии в советском государстве. Например, по мнению Д. А. Магеровского, коммунистическая партия в системе политической власти выполняла две функции: плановую - «предвидение слагающейся социальной конъюнктуры ...создание программы действий и выработка основных тактических шагов по выполнению этой программы» - и «аппаратную»: «конструирование высших органов власти и подбор руководителей в отдельные государственные органы»^[42]. В свете таких теоретических обоснований в стране закладываются основы будущей партийной номенклатуры, вырабатываются и апробируются на практике ее некоторые принципы, определяются такие принципы и для судебной системы. Таким образом, к середине 1920-х годов была подготовлена своеобразная почва для партийно-номенклатурной работы в органах судебного управления и судах (классовость, партийность, социальное положение и другие критерии для занятия должности в органах судебного управления, народного судьи или народного заседателя). Судьи от уровня районных народных судов и до Верховного Суда РСФСР должны были быть коммунистами или комсомольцами, что, безусловно, предполагало их зависимость от коммунистической партии (комсомол был резервом партии). В связи с этим можно с полной уверенностью утверждать, что события 1930-х гг. стали результатом партийно-номенклатурной политики 1920-х годов.

К середине 1920-х годов усиливается влияние на судебные органы и исполнительных органов. Согласно ст.12 Основ судоустройства СССР и союзных республик от 29 октября 1924г. на органы юстиции возлагается общее руководство, организация, ревизия и инструктирование всех судебных учреждений (и это буквально через два года после вступления в силу такого прогрессивного Положения о судоустройстве). Следующим очевидным сигналом к усилению контроля и надзора за судами становится Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 30 января 1928 г. «О порядке руководства судебными органами РСФСР» от 30 января 1928 г. Согласно которому роль Председателя Верховного Суда РСФСР была сведена до уровня одного из заместителей Наркома юстиции РСФСР. Положение дел не изменило и принятие Конституции СССР 1936 г. Хотя Верховный Суд СССР и стал высшим судебным органом с возложением функций надзора за судебной деятельностью всех судебных органов на территории СССР, но сужение функций вышестоящих судов в вопросах судебного управления продолжалось. Директивные указания и приказы Наркомата юстиции СССР в 1937 г. предписывали, что любая проводимая Верховным Судом СССР (РСФСР) проверка судов должна была согласовываться с наркоматом, а постановления по ним утверждаться его руководством. В 1939 г. Наркомат юстиции СССР получил право внесения представлений в Советы депутатов трудящихся и верховные советы союзных республик о наложении на судей дисциплинарных взысканий, а 29 июня 1940 г. - право самостоятельного наложения на судей дисциплинарных взысканий и постановки вопроса об отозвании с должности. В итоге к концу 1930-х гг. функции судебного управления были сосредоточены исключительно в ведении Наркомата юстиции и его органов, которые были наделены правом издавать приказы, указания, инструкции, обязательные для судов, проводить их ревизии, проверки, обобщения судебной практики, давать разъяснения по судебной практике и даже по квалификации отдельных категорий преступлений. Все это в полной мере было характерным и для наркоматов юстиции союзных республик, в том числе и Наркомата юстиции РСФСР.

Формирование политико-юридической природы органов юстиции 1920-1930-х гг. происходило под влиянием коммунистической партии, а точнее ее лидера И.В. Сталина. Несмотря на то, что он являлся лидером партии, в его руках была сосредоточена вся полнота и государственной власти. Проведенными так называемыми «чистками» среди членов партии, которые так или иначе занимали соответствующие должности в государственных органах, применяя к ним различные репрессивные формы и методы, И.В. Сталин добился того, что в советском государстве не только не было власти стоящей над ним, но и не было власти ему равной. Деятельность каждого члена партии, каждого учреждения, ведомства, любого института государственной власти, и можно смело утверждать, что судьба каждого гражданина, являлась производной от его желания, воли и мировоззрения. В связи с этим автор приходит к выводу, что самодержавие в Российской империи и коммунистическое самодержавие периода сталинского правления это совершенно не сравнимые формы правления. Правовой статус царя в качестве самодержца по мере его оформления представлял некую константную величину^[43]. Тогда как коммунистическое самодержавие это некая сакрализация коммунистической партии, где происходит путем выборов освящение ее лидера, а затем начинается поклонение перед ним, нередко приводящей к культу его личности. Такая опасная форма правления прикрывается вуалью ложных демократических преобразований и заботой о народе. Пришедший таким образом к власти лидер перестает себя ощущать ответственным перед членами партии и «блоком беспартийных», а превращается в самодержца, то есть в константную величину, но только коммунистической партии, к тому же правящей государством. Об этом можно говорить не только о сталинском периоде, но и следующих за ним в Российской истории.

Исходя из этого можно утверждать, что коммунистическая партия при И. В. Сталине никогда не думала о предоставлении самостоятельности и независимости судам, и даже не пыталась этого делать^[44]. Конституция СССР 1936г. продекларировавшая независимость судей и подчинение их закону это не что иное как маска перед мировым сообществом и в то же время насмешка над своим народом, который с началом репрессий жил в постоянном страхе от таких «независимых судей». И он (страх) жил в советских гражданах практически весь период коммунистического управления страной, а в период сталинского правления каждый день. Безусловно, в создании такой атмосферы в стране вольно или невольно принимали участие суды советской страны и управляющие ими органы: партийные комитеты, органы советской власти (исполкомы), органы юстиции всех уровней, управляющие органы самих судов. Среди названных управляющих судами органов, несомненно, лидирующее место занимали органы юстиции, которым по существу была делегирована партийная, исполнительная и административная власть над судами. Таким образом к 1939г. в стране был создан необходимый базис для окончательного оформления командно – административной модели судебного управления под строгим надзором и руководством коммунистической партии. Такое верховенство коммунистической партии в надзоре за деятельностью судебных органов, его командно–административный стиль оставался вплоть до 1953г. Все это в очередной раз свидетельствует о том, что важным фактором в определении государственной политики в области юстиции, в том числе в определении моделей судебного управления, выступает личностно - мировоззренческий фактор, связанный с персонификацией руководителя государства (в особенности это характерно для советской России) и их влиянием на характер юридической политики государства^[45].

В середине 1950-х гг. в условиях реформирования политического и государственного курса в СССР, основные направления которых определил XX съезд КПСС, происходят изменения и в области управления судебной деятельностью. Основами законодательства о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик (1958 г.) значительно расширяется организационно-надзорная самостоятельность судебных органов, функции судебного управления (организационного, кадрового, финансового и материально-технического обеспечения народных судов) сосредоточиваются в верховных, краевых (областных) и приравненных к ним судах, а местные органы юстиции в связи с такими преобразованиями –ликвидируются. При этом деятельность Министерства юстиции РСФСР в сфере управления судами какой-то период изменений не претерпела, оно продолжало управлять судебной системой страны. Такая двойственность в судебном управлении рассматривалась судейским сообществом не иначе, как вмешательство в судебную деятельность и нарушение права на независимость судей и самостоятельность судов. В результате Министерство юстиции РСФСР было упразднено, а его полномочия по судебному управлению были возложены на Верховный Суд РСФСР и краевые (областные) и приравненные к ним суды (1963г.). В этот период активную роль в судебном управлении начинают играть образованные в 1954 г. президиумы верховных судов союзных и автономных республик, краевых и областных судов, а затем коллегиальные судебные органы - Пленум Верховного Суда СССР, пленумы верховных судов союзных республик, президиумы судов высшего и среднего звена. Закон «О судоустройстве РСФСР» (1960 г.) предусмотрел право судебных органов самостоятельно решать вопросы организационно-управленческого характера по исполнению директивных указаний советско-партийных органов. Но внутри судебной системы специальных органов по обеспечению деятельности судов (финансированию, материально-техническому обеспечению) создано не было. Это загружало суды несвойственной им управленческой деятельностью, требовало координации работы с советско-партийными органами и продолжало ставить суды в зависимость от партийных и советских органов различного уровня. Безусловно, такой надзор со стороны партийных не был таким жестким как в сталинский период, но все же полной независимости от влияния партийных органов не было. Тем не менее, предоставление вышестоящим судам права судебного управления в корне изменило модель судебного управления, которая получила определение судебно-административной модели.

В 1970-1989 гг. складывается модель разделенного управления судами, что было связано вновь с общим усилением партийного руководства и позиции исполнительной власти. Своеобразной прелюдией к этому послужило принятие на уровне высших органов государственной и партийной власти решения о повышении уровня государственного руководства судами. В результате восстанавливаются органы юстиции, которые должны были осуществлять уже не «судебное управление», а «организационное руководство судами». Таким образом, относительная самостоятельность и независимость советских судов, предоставленная им в 1963 г., была утрачена. С 1970 г. Министерство юстиции практически восстановило прежние функции судебного управления, и с этого времени им формулировались задачи по организации деятельности судов всех уровней, транслировались и проводились в жизнь партийные решения по вопросам судебной деятельности. Оно, как и до упразднения, продолжало проводить ревизии и проверки судов, изучать и обобщать судебную практику, решать кадровые и другие вопросы, но только в рамках организационного руководства. Тем не менее, вышестоящие суды все же полностью не были отстранены от судебного управления и продолжали через свои коллегиальные органы (пленум, президиум) и иные только им присущие организационные формы (кустовые семинары судей, их стажирование в вышестоящих судах и др.) осуществлять судебное управление. Безусловно, все это свидетельствует о формировании более мягкой модели судебного управления, чем командно- административная. В то же время модель разделенного управления подрывает предыдущую модель в самом главном, в ней теряется самостоятельность судебной системы в своем собственном управлении, поскольку она становится подконтрольной и подотчетной органам юстиции. Руководящая роль органов юстиции была видна везде. Например, приказом начальника отдела юстиции Курганского облисполкома № 128 от 13.11.1981 г. за искажения, допущенные при составлении государственной статистической отчетности по рассмотрению уголовных и гражданских дел в Щучанском районном суде Курганской области, был поставлен вопрос об освобождении председателя районного суда от должности^[46].

Несколько другое видение модели разделенного управления у Е. В. Бурдиной. По ее мнению данная модель «предполагает наличие органов судейского самоуправления, осуществляющих функции в области кадрового отбора, карьерного роста судей, привлечения их к дисциплинарной ответственности, вместе с тем отдельные полномочия указанных функций, а также организационное и ресурсное обеспечение судов выполняет орган исполнительной власти (чаще всего министерство юстиции либо подотчетное ему ведомство)»^[47]. На взгляд автора статьи, модель разделенного управления, предлагаемая Е. В. Бурдиной, это есть не что иное как модель внутрисистемного судебного управления. При определении любой модели следует исходить из самостоятельности субъектов, осуществляющих управление, и их влияния на объект управления. В приведенной Е. В. Бурдиной модели органы судейского самоуправления уполномочены от имени судейского сообщества принимать решения, направленные на обеспечение независимости и самостоятельности судебной власти. При такой модели судебного управления ни один исполнительный орган не имеет каких – либо форм и методов воздействия и влияния на судебную власть, тем более орган подотчетный ему (например, Судебный департамент). И тому есть наглядный пример. 17 июля 1998г. было принято Постановление Конституционного Суда РФ №23-II в котором указывалось, что отсутствие утвержденных федеральным законом нормативов финансирования судов само по себе не может служить основанием для определения этого финансирования по усмотрению законодательной или исполнительной власти. Однако несмотря на такое исчерпывающее решение, Министерство финансов РФ со ссылкой на решение Правительства РФ решает о сокращении на 26,2% расходов на содержание федеральной судебной системы. В связи с этим Президиум Совета судей РФ усмотрел в действиях Министра финансов РФ и других должностных лиц признаки преступлений, предусмотренных ч. 2 ст.286 УК РФ (превышение должностных полномочий) и ст.315 (неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта и обратился к Генеральному прокурору РФ с просьбой о возбуждении уголовного дела против должностных лиц, виновных в незаконном сокращении бюджета судебной системы^[48].

Период с 1989 по январь 1998 гг. характеризуется отправной точкой организационного оформления модели внутрисистемного судебного управления. Начавшиеся в стране в 1985 г. политические и демократические преобразования кардинально повлияли и на будущее судебной системы России и на изменение модели судебного управления. В 1988 г. в решениях XIX Всесоюзной конференции КПСС, кроме развития гласности и демократии, указывалось на необходимость повышения роли и авторитета суда, а также было принято решение о начале судебной реформы, в которой вопрос о судебной системе находился в числе приоритетных. Итогом таких преобразований стало принятие в 1989 г. Закона СССР «О статусе судей в СССР» (впервые за всю историю России), а затем целого пакета законов, направленных на обеспечение независимости и самостоятельности судов и судей. В этом же году обновляются и «Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик». В результате произошло выделение функции по управлению судами в качестве самостоятельной функции судебной власти – судами управляют сами судьи через созданные ими органы судейского сообщества- конференции судей и квалификационные коллегии судей, наделённые государственно-властными полномочиями по формированию кадрового корпуса судей, обеспечению их карьерного роста, прекращению полномочий и других организационных вопросов. В связи с этим органы юстиции утрачивают право производить проверки деятельности судов, а оказывают только содействие им, и на них возлагается лишь «организационное обеспечение деятельности судов». С января 1998 г. функция обеспечения функционирования судебной системы была возложена на Судебный департамент при Верховном Суде РФ под контролем органов судейского сообщества. На этих основах прошла и концептуальную проработку в дальнейшем современная судебная реформа.

В общей характеристике развития судебного управления в РСФСР значительное место занимают исследования, проведенные в этой области государственного управления. В юридической литературе советского периода под судебным управлением было принято понимать особый вид деятельности специально созданных органов по развитию, упорядочению и обеспечению эффективного функционирования судебной системы, реализующей государственную политику в области правосудия^[49]. Подробное описание истории судоустройства, в том числе и судебного управления, провел М.В. Кожевников. Именно он положил начало исследованиям проблем советского судебного управления, которые после разрабатывались и другими учеными.

В сфере судебного управления советского периода изучались практически все проблемы организации судебной деятельности в судах РСФСР всех уровней. При этом затрагивались и вопросы участия вышестоящих судов в судебном управлении. Например, С. В. Бородин выделял две сферы судебного управления: контроль над судами и организация судебной деятельности^[50].

Значительный вклад в исследование форм и методов судебного управления внесли авторы монографии «Эффективность правосудия и проблема устранения судебных ошибок» М. И. Авдеев, В. Б. Алексеев, Г. З. Анашкин, А. Д. Бойков, Ю. А. Лукашов, К. С. Макухин, Т. Г. Морщакова, И. Л. Петрухин, под редакцией члена-корреспондента Академии наук СССР В. Н. Кудрявцева, изданной в 1975 году Институтом государства и права Академии наук СССР. В ней авторы указывают, что задача управления состоит, прежде всего, в неуклонном сокращении «количества допускаемых судебной системой ошибок, своевременном обнаружении и устранении дисфункции, повышении надежности отдельных элементов системы, удерживании ее в состоянии равновесия и оптимизации управления системой». В этой же работе дается и понятие судебного управления, которое по их мнению в привычном для юриста смысле – «лишь некоторая часть многочисленных управляющих воздействий, обеспечивающих необходимый уровень работы судов». На взгляд исследователей под судебным управлением в узком смысле следует понимать подбор судей и других сотрудников суда, повышение их квалификации; создание необходимой для судебной работы материально-технической базы (помещения, оборудование и т. д.); внедрение более совершенных форм организации труда; помощь судьям в изучении и обобщении своего опыта, в частности, по выявлению наиболее типичных ошибок, встречающихся в их работе. Тем самым, по их мнению, органы судебного управления оказывают «содействие осуществлению целей правосудия»^[51]. В то же время они предостерегают, что управление в области судопроизводства имеет совершенно иную специфику, что оно не совместимо с администрированием, вмешательством в рассмотрение судами уголовных и гражданских дел, чем существенно отличается от управления в административном праве. По этому поводу также высказал свою точку зрения и В. В. Копейчиков. Он отмечает, что суд принципиально отличается от других государственных органов «характером и формами руководства», поскольку он подчинен только закону. «В процессе осуществления правосудия, – пишет В. В. Копейчиков, – не существует в собственном смысле отношений подчинения как между вышестоящими и нижестоящими судами, так и между судами и иными государственными и общественными органами»^[52]. В связи с этим авторы монографического исследования приходят к выводу о существовании и более широкого понятия управления судебной деятельностью, включающей в себя и другие управляющие системы. Отсюда следует, что в систему «управления» правосудием входит также формирующая единую судебную практику деятельность вышестоящих судебных инстанций –кассационных и надзорных.

По мнению авторов монографии, особо важное значение для «управления» процессами, происходящими в судебной практике, играют руководящие разъяснения (постановления) Верховного Суда СССР и Верховных судов союзных республик. Средством управления служит и внепроцессуальная деятельность вышестоящих судов (изучение и обобщение судебной практики, повышение квалификации судей и аппарата судов путем стажирования, привлечение народных судей к участию в проверках других судов и т.д.). Таким образом, в монографии выделяются три основных непосредственных «рычага управления» правосудием: а) управление с помощью закона; б) организационное руководство судами; в) деятельность вышестоящих судебных инстанций (процессуальная и внепроцессуальная)^[53].

Особый интерес вызывают работы Д.С. Карева в области обозначения роли и места судебных органов и судебного управления. На взгляд автора статьи, Д. С. Карев совершенно правильно определил вектор деятельности судебных органов и судебного управления. В частности, он указывает, что «судебное управление – это государственное управление в отношении судов, т.е. разрешение вопросов административно-организационного, финансового и хозяйственного порядка». Он не относит к судебному управлению вопросы проверки законности и обоснованности судебных приговоров, решений и определений по конкретным делам, поскольку эти функции он считал функциями органов судебного надзора. Из его многочисленных работ видно, что ученый всегда выступал за то, чтобы функции судебного управления и судебные функции были разделены. К сожалению, в своих уже более поздних работах давая определение понятию «судебное управление», он стал противоречить прежним выводам о разделении функций судебного управления и судебных функций. В результате Д. С. Каревым было сформулировано следующее определение: судебное управление- это деятельность Министерства юстиции СССР, министерств юстиции республик и их местных органов по подготовке и проведению мероприятий по организации и улучшению работы судов, проверке путем ревизий их деятельности и правильности применения судами законов при рассмотрении дел, руководству деятельностью органов, содействующих суду в осуществлении правосудия (адвокатуры, судебных исполнителей, нотариата), а также проведение мероприятий по обеспечению кадрами судебных органов, повышению квалификации судебных работников и ведению судебной статистики^[54]. Между тем включение в функции исполнительных органов проведения проверок судов путем ревизии их деятельности и правильности применения судами законов, означало не что иное как вмешательство в судебную деятельность и смешение функций судебного управления и судебного надзора. Еще одним недостатком в исследованиях Д. С. Карева является то, что ученый не увидел в числе органов судебного управления сами суды и их органы, оставляя за ними лишь функцию судебного надзора, и то подконтрольное органам юстиции. И не случайно, что для обозначения данной специфичной отрасли государственного управления в законодательстве советского периода стали использоваться термины «общее руководство судами», «контроль над судами», «судебное администрирование», «организация и инструктирование судов», «судебно-административное управление», «управление в области юстиции». Безусловно, все это затрудняло понимание действительного значения понятия «судебное управление», не давала возможности провести четкую грань между судебным управлением и судебными функциями, в результате происходило постоянное смешение понятий «судебный надзор» и «управление». В этом вольно или невольно оказывали «помощь» и сами исследователи. Так, по мнению И. Н. Ананова, в задачи органов юстиции должны были входить «руководство судебной системой в смысле направления ее работы в целом, вплоть до дачи разъяснений по применению судами законов»^[55].

Впервые в исследованиях теории судебного управления многоаспектное его определение было дано И. Д. Перловым. По его мнению, судебное управление - «это одна из отраслей государственного управления, осуществляемого в отношении судов высшими органами государственной власти и управления, местными Советами, министерствами юстиции и вышестоящими судебными органами на основе требований советских законов, имеющего своей целью организовать судебную систему, создать и обеспечить необходимые условия для ее деятельности». Тем самым И. Д. Перлов обращает внимание на то, что не только органы юстиции и вышестоящие суды участвуют в судебном управлении, но и «высшие органы государственной власти и управления»^[56].Под одним из высших органов, безусловно, понималось участие коммунистической партии в руководстве органами судебного управления, а через них и судами. В этих целях в каждом районном народном суде и вышестоящих судах были образованы партийные организации, как правило, объединенные на низовом уровне с органами прокуратуры. Таким образом «партия направляла нормотворческую деятельность»^[57], а судьям и прокурорам давались политическая ориентация и установка. Дача прямых указаний судам и органам судебного управления со стороны партийного и государственного аппаратов становится нормой.

Многие постановления, инструкции, распоряжения партийно-советских органов содержали такие формулировки, как обязать суд применять те или иные нормы права, участвовать в политических кампаниях, вплоть до указания о применении к виновным конкретных мер судебной репрессии. Все это свидетельствовало о том, что судебные органы включены в состав правоохранительных органов советского государства и были обязаны подчиняться не только закону, но и партийным циркулярам и подзаконным актам советских органов^[58].

Обращает на себя внимание и то, что во многих работах, посвященных исследованию данной проблемы, под судебным управлением понимается «руководство и организация деятельности судов»^[59], «дача руководящих разъяснений по применению закона и проверка вышестоящими судами законности и обоснованности решений нижестоящих судов»^[60], «процессуальные и внепроцессуальные формы надзора»^[61].

В период децентрализации государственного управления (1960-е гг.) понятие «судебное управление» стало более всего ассоциироваться с деятельностью вышестоящих судов и его коллегиальных органов (Пленум, президиумы краевых (областных) и приравненных к ним судов)^[62]. Данный период характеризуется тем, что начинаются активные научные исследования в области «судебных методов управления». На этом этапе начинает утверждаться позиция ученого мира, что разобщение судебного надзора и судебного управления создает разнобой в судебной практике, а сосредоточение в органах юстиции функций судебного управления напрямую влияет и нарушает принцип независимости судей. Как ученые, так и практики приходят к выводу, что судебное управление могли наиболее квалифицировано осуществлять только сами судебные органы, где имелись подготовленные для этого специалисты. В результате понятие «судебное управление» разветвляется на два направления: «судебное руководство» и «административное руководство» внутри самой судебной системы^[63]. В то же время нельзя сказать, что по этому поводу у всех было единодушное мнение. Среди исследователей данной проблемы были и противники сосредоточения судебного надзора и управления в одном органе, поскольку они считали, что такое объединение лишь ухудшит работу судов^[64].

Между тем восстановление в 1970-х гг. органов юстиции и возвращение им полномочий по судебному управлению, но только уже в виде «организационного руководства судами», приводит к утрате зарождающейся самостоятельности судов в собственном внутреннем управлении. Однако сторонники позиции передачи функций судебного управления судебным органам продолжали оставаться. В частности, Э. Я. Стумбина прямо указывает, что термин «организационное руководство судами» означает лишь организацию, но никак не вмешательство в судебную деятельность, и предлагает свою точку зрения о круге субъектов судебного управления, где есть место и судебным органам. Определяя круг таких субъектов, Э. Я. Стумбина подошла к решению данной проблемы с чисто советских позиций. В результате в этот круг субъектов судебного управления ученая предлагает включить высшие и местные органы власти, центральные органы Министерства юстиции СССР (РСФСР) и вышестоящие суды, каждый в пределах своей компетенции^[65].

Между тем сама идея судебного управления, определения наиболее эффективных приемов и методов управления судебной системой, стала все больше привлекать внимание ученых и практиков, находить отражение в многочисленных публикациях и научных трудах советского периода. Среди них можно назвать работы И. Д. Перлова и Л. С. Симкина, которые понятия «судебное управление» и «организационное руководство судами» считали тождественными и равнозначными^[66].

Как тождественные по своему содержанию рассматривал эти понятия и А. С. Смыкалин. В то же время ученый, уделив особое внимание изучению точек зрения разных авторов по этому вопросу, пришел к выводу о несовпадении понятий «судебное управление» и «управление в сфере юстиции». По его мнению, понятие «организационное руководство судами» следует использовать в модели раздельной деятельности органов юстиции и судов, а термин «судебное управление» лучше использовать в период, когда названные органы были объединены^[67].

Однако ряд авторов придерживается иной точки зрения. Так, С. М. Ходыревский рассматривает понятие «организационное руководство судами» как более узкое. По его мнению, в отличие от понятия «судебное управление», в содержание понятия «организационное руководство судами» не входит деятельность соответствующих государственных органов по изданию законов и других нормативных актов, регламентирующих вопросы организации судебной системы^[68]. Поэтому, как считает С. М. Ходыревский, «судебное управление» является более широким понятием^[69].

В советской юридической литературе 1950-х гг. вводится еще одно понятие–«управление в области юстиции», которое нередко отождествлялось с понятием «судебное управление» и стало предметом исследований таких ученых как В. П. Божьев, Т. Н. Добровольская, Н. В. Блинова. По их мнению, понятие «управление в области юстиции» – это руководство не только деятельностью судов, но и деятельностью по организации и руководству адвокатурой и нотариатом как органами, содействующими суду в осуществлении правосудия.

В свою очередь, Л. П. Маковская, давая определение понятию «управление в области юстиции», приходит к выводу, что органами управления в области юстиции являются органы, осуществляющие организационное руководство судами и другими органами, выполняющими вспомогательные функции. Отсюда, как считает Л. П. Маковская, понятие «организационное руководство судами» все же более узкое по содержанию и входит в понятие «управление в области юстиции».

Достаточно интересны в этой области работы Н. В. Блиновой и Т. Н. Добровольской. Они предлагают расширить понятие судебного надзора, которое, как они считали, является составной частью судебного управления и включает в себя дачу руководящих разъяснений по применению закона и проверку вышестоящими судами законности и обоснованности решений нижестоящих судов^[70].

Представляется очень важным, что в ряде работ, раскрывающих суть судебного управления, делаются выводы о том, что в его осуществлении участвовали не только органы юстиции, но и высшие и местные органы государственной власти и государственного управления^[71]. В этом отношении показательна работа В. П. Кашепова. В докторской диссертации ученый дал обобщенную характеристику системы организации руководства судами и судебного надзора, а также проанализировал проблемы развития законодательства по руководству судебной деятельностью. Самое примечательное в работе ученого это то, что им произведено дробление органов руководства судами, разделение их на несколько групп: представительные органы власти, государственное управление, надзор за судебной деятельностью и организационное руководство судами. Таким образом, исследователь сделал попытку провести границу между судебным управлением и организационным руководством. Но самое главное в его выводах было то, что организационное руководство осуществляют только органы юстиции, а всё остальное относится к судебному управлению и надзору^[72], тем самым ученым полностью поддерживалась позиция, обозначенная в свое время Э. Я. Стумбиной.

Анализу законодательных актов, посвященных судебному управлению в период с 1930 по 1970 гг., посвятил свое исследование А. И. Казаков. В своем диссертационном исследовании он указывает, что хотя термины «судебное управление» и «организационное руководство судами» возникли и сложились не сразу, однако это вовсе не означает, что функция по руководству судами у молодой Советской республики отсутствовала. Развивая в этой области исследования М. В. Кожевникова, он указывает, что функция организации и руководства судами возникла одновременно с советскими судами^[73]. Однако, по мнению автора этих строк, данный вывод несколько противоречит фактическим обстоятельствам, которые имели место в тот исторический период. Является установленным фактом то, что создание советских судов началось с принятием Декрета о суде №1 (22 ноября 1917г.) и затянулось на длительный период и охватывается 1918 и 1919гг. Тогда как Наркомат юстиции РСФСР как орган судебного управления был образован в числе других наркоматов 26 октября 1917г. Таким образом, приведенные данные опровергают утверждение о возникновении судебного управления (организационного руководства судами) одновременно с советским судами.

В советский период развития государства под понятиями «судебное управление», равно как и «организационное руководство судами», по сути фиксировалось качественное состояние отношений государственного управления и его вида деятельности в судебной сфере. Государство было обязано создавать условия для особой специфичной сферы, поскольку развитие и поступательное движение судебной системы означало и поступательное развитие самого государства. В то же время через судебное управление государство осуществляло и повседневное руководство судами.

Судебное управление в системе советского государственного управления включало в себя целый комплекс вопросов. Среди них – создание судов и организация их деятельности; проведение выборов судей и народных заседателей; ревизия и проверка судов; изучение и обобщение судебной практики. Наряду с названными организационными мероприятиями органы судебного управления осуществляли в отношении судов полномочия контрольного и властно-распорядительного характера. Например, вопросы управления судебной системой были предметом рассмотрения партийных и советских органов как на уровне ЦК ВКП (б), ВЦИК и СНК РСФСР, так и в нижестоящих партийно-советских органах. Как уже указывалось выше, партийные органы играли особую роль в руководстве как судами, так и органами судебного управления. Партийные органы используя кадровые «рычаги» вмешивались в деятельность судов, давая судьям указания по разрешению конкретных дел, санкционируя проведение уголовно-правовых кампаний, вплоть до определения времени и места проведения судебных процессов^[74].

Важную роль в судебном управлении играли рекомендации, выработанные Всероссийским съездом деятелей советской юстиции: первый и второй съезды были проведены в 1918 г., третий – в 1920 г., четвертый – в 1922 г., пятый – в 1924 г. и последний, шестой – в 1929 г. (в дальнейшем созывались лишь совещания работников юстиции). К сожалению, данная коллегиальная форма организации судебной деятельности прекратила свою деятельность в конце 1920-х годов, поскольку к этому времени при определении государственной политики в сфере юстиции уже перестало учитываться мнение как судей, так и низовых звеньев органов юстиции.

Подводя итоги общей характеристики развития судебного управления в РСФСР как сферы политической властно-управленческой деятельности в судебной сфере можно сделать ряд выводов, представляющих интерес для понимания этих процессов в советский период.

Прежде всего, судебное управление с 1917 до 1990-х гг. выделяется в сферу политической деятельности советского государства и выступает как политико-юридическое явление. Судебное управление можно охарактеризовать как властно-управленческую деятельность, развивающуюся преимущественно в двух направлениях: организационно-контрольном и материально-техническом. К организационно-контрольному направлению относились: а) формирование судебных органов (разработка предложений по вопросам организации судов, проведение выборов судей и народных заседателей); б) обеспечение необходимых условий деятельности судов (работа с кадрами судов, изучение и обобщение судебной практики, организация работы по ведению судебной статистики, планирование работы в судах, организация профилактической работы судов и пропаганда судьями советского законодательства); в) общий контроль за работой судов (проведение проверок организации их работы, отчетность судей перед избирателями или органами, их избравшими); г) организация распространения передовых методов и опыта управленческой работы (применительно к нижестоящим судам и органам юстиции).

Организационно-контрольное направление реализовывалось, как правило, в правовой форме и носило в отношении судей регулятивный, правоохранительный и контрольный характер. Значительное место в данном механизме занимали и императивные предписания, связанные в основном с идеологическими установками коммунистической партии. Любое утверждение судей о подчинении их только закону воспринималось субъектами судебного управления и партийного руководства как непонимание политики партии и противопоставление ей^[75].

Вторым направлением в деятельности органов судебного управления советского периода являлось материально-техническое (обеспечительное), которое всегда носило и носит по настоящее время вспомогательный характер. К нему относятся материально-техническое и финансовое обеспечение, обеспечение судов нормативными материалами и литературой, ведение делопроизводства и т.п. Оно не облекается в правовую форму и не вызывает юридических последствий.

Функции судебного управления в разные этапы развития советского государства возлагались то на органы юстиции, то на вышестоящие суды. В то же время, совмещение в вышестоящем суде процессуальных и организационно-управленческих функций приводило к снижению эффективности судебного надзора. С другой стороны, максимальная концентрация функций судебного управления в органах исполнительной власти (в частности, речь идет об органах юстиции) приводила к быстрому переходу такого руководства из организационно-управленческой сферы в процессуально-правовую, что подразумевало их вмешательство в судебную деятельность. Судебное управление в РСФСР длительно развивалось под воздействием ряда факторов, связанных с характером развития советской государственности, основанной и базирующейся на модели государственного правления, насквозь пропитанной коммунистической идеологией. От нее (коммунистической идеологии) зависело и состояние системы государственного управления, которая становилась исходной базой формирования модели управления для любой отрасли, в том числе и в судебной сфере. В то же время коммунистическая партия проводя модернизацию юридической сферы советского государства не допускала полной самостоятельности и независимости судебных органов и органов судебного управления (здесь имеются в виду органы управления внутри судебной системы). Важным фактором в развитии судебного управления в РСФСР и определения его моделей выступал личностно-мировоззренческий фактор высшей бюрократии (руководителей советского государства и коммунистической партии) и их влияние на государственную политику в судебной сфере.

В качестве необходимого компонента в развитии судебного управления советского государства с середины 1920-х годов выступает коммунистическая идеология. Она представляла выработку своеобразного корпуса коммунистических идей, характеризующих определенную группу государственных деятелей, участвовавших в строительстве советского государства (В. И. Ленин, И. В. Сталин, М. И. Калинин, Л. М. Каганович, В. М. Молотов, Л. П. Берия, А. А. Жданов и др.). В этих условиях в стране постепенно формируется и складывается партийно-советский тип системы государственного управления. Немаловажную роль в идеологическом и доктринальном обосновании принципов и организации судебного управления играли ряд советских правоведов: А. Я. Вышинский, А. В. Луначарский, П. И. Стучка, Я. Л. Берман, Д. И. Курский, Н. В. Крыленко, М. А. Рейснер и др. Руководящее и партийно-организационное место в организации судебного управления и непосредственно судами занимала коммунистическая партия–РСДРП(б), ВКП(б), КПСС. С идеологической деятельностью советской власти связано и закрепление коммунистической идеологии как официальной государственной идеологии на уровне законодательных актов, в том числе и по судебному управлению.

Институционализация судебного управления как отрасли советского государственного управления представляет собой конкретное воплощение политико- идеологических установок и взглядов советского государства и коммунистической партии о месте и роли судебных органов в системе государственно-правовых институтов и развитии юридического инструментария управления судебной деятельностью. С принятием Положения о судоустройстве РСФСР 1922г. эта деятельность становится комплексной и системной, проходит в рамках отделения суда от администрации. Однако с монополизацией государственной власти коммунистической партией судебное управление сосредотачивается в партийных и исполнительных органах, вплоть до распада Союза ССР и образования Российской Федерации.