On the legalization of lobbying in modern Russia

Kucherenko Aleksandra Vyacheslavovna Post-graduate student, Lipetsk Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 398050, Russia, Lipetsk, Internatsionalnaya Street 3 kucherenko-av@rambler.ru

Уместно будет привести высказывание почетного президента неправительственной организации ATTAС-Франция Сьюзан Джордж: «Практика лоббизма берет свое название от фойе британской Палаты общин, где люди с особыми интересами и часто набитыми конвертами ждали, чтобы подстеречь и задержать для разговора входящих и выходящих депутатов… Через пару столетий такой практики эти никем не избранные люди стали известными, весьма осведомленными и квазизаконными действующими лицами на окраинах государства. Их офисы занимают целые кварталы в Вашингтоне (К-стрит) и квартал ЕС в Брюсселе. Они умеют проходить через «вращающиеся двери» и после карьеры в политике знают лучше, чем кто-либо, как изменить сознание законодателей. Они усовершенствовали свои методы, платят больше, чем когда-либо, и они добиваются результатов. Лоббирование окупается» ^[1].

В 1787 г. в США была одобрена первая поправка к Конституции, из положений которой следовало право мирно собираться и обращаться к конгрессу с петициями об удовлетворении жалоб. Они стала правовой базой деятельности лоббистских групп в США. Начиная с 1808 г. понятие «лобби» был впервые зафиксирован в протоколах Конгресса, а уже с середины XIX века оно является одними из самых часто используемых изречений в политическом сленге США. Именно в этот период времени под выражением «лобби» стало пониматься место, где различные лица имели возможность сообщить свои воззрения членам Палаты представителей и сенаторов. Поскольку такие лица они не имели права проникать дальше холлов и приемных (прежде всего – в зал заседаний), их в дальнейшем назвали лоббистами. По другим источникам, появление термина «лоббисты» приписывают президенту США Улиссу Гранту, называвшему так группу людей, собиравшихся в фойе отеля с различными просьбами. В 1946 году в США был принят акт о лоббизме, который со временем поспособствовал появлению многих компаний занимающихся лоббистской деятельностью.

По общепризнанному факту Российская Федерация – это демократическая страна, где народ правит своей страной. Однако демократия любого государств зависит не столько от объема политических прав граждан, сколько от степени свободы их реализации ^{[2, с.121]}. Да народ правит, но не весь, а лишь определенная его часть. Российское общество не имеет представления, в чьих интересах лоббируется тот или иной закон, а решения принимаются тайно и негласно, в том числе, с нарушением основных правил. В данном контексте уместно высказывание английского государственного деятеля лорда Бенджамина Дизраэли: «Миром правят совсем не те люди, которых считают правителями те, кто ни разу не заглядывал за кулисы» ^{[3, с. 111]}.

В Российской Федерации вопрос о лоббизме и его правовом регулировании до сих пор остается, и будет оставаться актуальным и дискуссионным. Разные эксперты, политологи, депутаты и другие специалисты горячо спорят о данном феномене.

Согласно одним мнениям, принятие закона, регулирующего лоббистскую деятельность, может стать одной из важных антикоррупционных мер и сделать взаимодействие власти и бизнеса более открытым и легальным. Пока такой закон отсутствует, преобладают «серые» или даже криминальные методы лоббирования, грубо нарушающие «букву и дух» законодательства: использование пробелов в праве и процедурах, подкуп чиновников и депутатов, силовое давление, всевозможные угрозы, шантаж и т.д.

Противоположные мнения высказываются в связи с недопустимостью узаконивания подкупа чиновников. Ведь сейчас лоббизм зачастую является синонимом таких понятий как «продажность», «взяточничество» и «коррупция». Соответственно, начинать следует не с принятия новых законов, а с действенной реализацией тех, которые уже существуют. Прежде чем легализовать лоббизм, нужно минимизировать коррупцию. Причем не только усовершенствовать законодательство, но и добиться его максимальной реализации, в том числе, «репрессий». В противном случае вместо искоренения коррупции может получиться новый виток ее разрастания, но уже в рамках закона, своеобразная олигархическая диктатура.

Многообразие мнений относительно легализации лоббизма связано с множественностью трактовой самого этого понятия. В российской и зарубежной научной литературе имеется несколько подходов к пониманию термина «лоббизм».

По представлению английского политолога С.Е. Файнера: лоббизм – это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране». В свою очередь Американская лига лоббистов выработала свое определение: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления – его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей» ^[4].

Согласно Большому юридическому словарю, термин «лоббизм» (англ. lobbyism, от lobby – кулуары) трактуется как действия государственных органов, законодательных, исполнительных, судебных властей, направленные на поддержку отдельных отраслей и сфер экономики регионов, предприятий, социальных групп, продиктованные не объективной необходимостью, а заинтересованностью, иногда – подкупом должностных лиц. Это и оказание давления на парламентария путем личного или письменного обращения или другим способом (организация массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого добиться принятия или отклонения какого-либо законопроекта ^{[5, с. 339-340]}.

Среди российского научного и профессионального круга необычное толкование лоббизма представил руководитель первой рабочей группы по разработке законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» Владимир Лепехин. В своей книге «Лоббизм» он дает такое определение термина: «Лоббизм – есть процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической» ^[6].

Профессор Уральского федерального университета К. В. Киселев приводит такое определение: «Лоббизм - один из наиболее значимых механизмов взаимосвязи общества и государства. Предельным основанием для возникновения лоббистского отношения является наличие в структуре общества социально оформленных интересов» ^{[7, с. 67]}. Он естественен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. Цивилизованное общество стремится свести теневой лоббизм к минимуму. Для этого оно стремится поставить деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и общественности.

На основе всего выше изложенного, можно утверждать, что лоббизм представляет собой институт группового воздействия на органы публичной власти в процессе продвижения интересов частных (негосударственных) лиц и структур, в том числе, представленных в лице профессиональных представителей в органах государственной власти различного уровня и органах местного самоуправления, с целью принятия выгодных политических решений, проведения какого-либо закона или нормативно-правового акта, а также получение доступа к какой-либо информации путем применения различных мер убеждения.

Термин «лоббизм» можно охарактеризовать и как политико-административный метод, в рамках которого личные экономические интересы реализуются «под прикрытием» благих общественно полезных намерений.

Рассматривая Российскую Федерацию, можно отметить, что «теневой лоббизм» является неотъемлемым элементом ее политико-правовой системы. «Де-факто» лоббизм в нашей стране существует. Однако официальных законов, регулирующих лоббистскую деятельность, пока нет.

Уже в Верховном Совете Российской Федерации в 1992 – 1993 годах началась работа над первым проектом закона, регулирующего деятельность лоббистов и лоббистских групп. В дальнейшем она продолжалась в Государственной Думе Российской Федерации. Один из первых вариантов обсуждался Государственной Думой Российской Федерации в 1995 году. Однако он не был одобрен из-за отсутствия кворума. В последующие годы также неоднократно инициировались попытки регулирования лоббистской деятельности, но они были безуспешны. Пожалуй, единственным нормативно-правовым актом, закрепляющим лоббистскую деятельность в нашей стране, является Закон Российской Федерации от 7 июля 1993 г. N 5340-I «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» ^[8]. В частности, в статье 3 данного акта указано, что торгово-промышленные палаты оказывают помощь российским организациям и индивидуальным предпринимателям, представляют и защищают их интересы; организуют взаимодействие между субъектами предпринимательской деятельности, с одной стороны, и органами государственной власти и органами местного самоуправления, с другой стороны. То есть фактически торгово-промышленная палата является лоббистом бизнеса.

В апреле 2014 г. на необходимость легализации института лоббизма обратил внимание Президент Российской Федерации. В частности, в Указе Президента Российской Федерации от 11.04.2014 N 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы» Правительству Российской Федерации было поручено «внести предложения о создании нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма), включая подготовку предложений о нормативном закреплении за соответствующим федеральным органом исполнительной власти функции разработки и реализации мер по последовательному введению в практику института лоббизма и о соответствующем кадровом усилении этого направления работы» ^[9].

Из выше приведенного указа следует, что закон «О лоббизме» должен быть разработан и принят в кратчайшие сроки. Однако по состоянию на начало 2016 года этого не произошло. В связи с этим возникает вопрос, готовы ли сами государственные структуры к таким законодательным преобразованиям, и, вообще, нужен ли данный закон?

Обращаясь к опыту зарубежных стран, можно отметить, что правовое регулирование лоббизма заключается в установлении обязанности определенных категорий лиц проходить процедуру регистрации, и периодически подавать отчеты о своей деятельности. Данную отчетность можно найти, например, на специализированных сайтах при Конгрессе США. Основная цель законодателя в этом случае заключается в обеспечении прозрачности отношений между властью и обществом, в недопустимости оказания скрытого воздействия на процесс принятия правотворческих решений. То есть в странах, где лоббизм регулируется законом, общество может контролировать такую деятельность, ее участников (стороны) и денежные средства, которые там задействованы.

Могут найтись люди, причем, скорее всего, довольно много, которые будут настаивать, что ничего страшного в институте лоббизма по западному образцу нет, он ничего общего с коррупцией не имеет. Коррупция – это преступление, а лоббизм – «прозрачный и цивилизованный» элемент демократического общества.

Хотелось бы привести высказывание «отца наших реформаторов» Джеффри Сакса, который отметил, что у России иная анатомия, к ней нельзя подходить с той же меркой, что к западным странам. На неё нельзя механически спроецировать чуждую ей социальную модель. Современную Россию необходимо осмыслить как совершенно новое явление, отличное не только от всего мира, но и от вчерашней Руси. У сегодняшней России нет идеологического ориентира, и соответственно нет осмысленного направления. Поэтому наша страна, богатая ресурсами, талантами, культурой и историей, вынуждена подстраиваться под чужую игру, цели которой нам неясны, а результаты полезны не нам. В таком положении Россия реагирует только на сиюминутные проблемы. И всё же у неё есть предпочтения, обусловленные её природой. Россия может не знать, чего хочет, но даже в оболваненном состоянии точно знает, чего не хочет ^{[10, с. 63]}. Из выше сказанного можно отметить, что возможно не всегда стоит перенимать опыт у других более развитых стран.

Представляется, что и контроль лоббистской деятельности не всегда может стать эффективной мерой в борьбе с коррупцией. Специалистами отмечается, что деятельность по формирование и ротацию кадров в системе органов государственной власти сама по себе несет факторы коррупционного риска ^{[11, с.36]}. Одновременно отличительной особенностью российского лоббизма является значительный вес «внутренних лоббистов» - служащих, занимающих важную государственную должность и в тоже время отстаивающих интересы одной или нескольких групп, в том числе, вопреки интересам общества. Проталкивание «своих» людей в структуры законодательной и исполнительной власти, где лоббирование делается частью их работы, стало распространенной практикой. Ущерб от такого лоббизма, у которого нет очерченных законом рамок, определить весьма непросто. Когда чиновник одновременно является и служащим, и представителем лоббистской группировки, провести в его действиях грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией практически не представляется возможности ^{[12, с.76]}. Соответственно, лоббизм – это некий фон для корыстных замыслов, маска, за которой скрывается коррупция, а с принятием закона ее можно будет снять и больше не прятать свою «истинную сущность». Таким образом, можно предположить, что в Российской Федерации закон о лоббизме стараются продвинуть те лица, которые сами являются лоббистами, а представленные ими законы разрабатываются в основном для того, чтобы помочь лоббистам.

В тоже время, если признавать, что отдельные социальные и национальные группы, частные корпорации и другие структуры могут продвигать свои интересы, то для общества будет лучше, чтобы такая деятельность стала полностью открытой, прозрачной и ограниченной рамками закона. В связи с этим возникает мысль, что следует создавать легальные формы для лоббирования с целью хоть как-то контролировать данное явление.

Однако принятие закона, регулирующего лоббистскую деятельность, само по себе не сможет существенно воздействовать на сложившуюся ситуацию и изменить ее. Это, прежде всего, социальный вопрос, наиболее эффективные способы решения которого – повышение уровня жизни населения, сознательности и политической культуры граждан ^{[13, с.958]}. Чтобы это произошло, нужны качественные изменения в самом общественном сознании. Поэтому закон о лоббизме можно рассматривать лишь как один из шагов в системе мер, которые направлены на формирование качественно нового, понятного и прозрачного, уровня взаимодействия властей и общества.

Ведь, лоббизм может выступать средством нормального диалога общества с властью. Так, выражение «экологическое лобби» вызывает скорее только положительные ассоциации. Более того, подобный лоббизм необходим, поскольку, когда политически активные люди не имеют возможность легального самовыражения, это может вызывать накопление негатива, который, прорвавшись в сферу политики, способен привести к катастрофическим последствиям ^{[14, с.33]}. В данном контексте введение института лоббирования в государственно-правовой механизм Российской Федерации способно привести к созданию действенной системы защиты интересов населения. Например, возможно создать организационную структуру, занимающуюся независимым исследованием, для предоставления в органы исполнительной и законодательной власти аналитических исследований, оценочных и статистических материалов, необходимых для уместного отображения противоположных общественных интересов. Сами же лоббисты тогда будут нести важную функцию – выступать в качестве адвоката, быть профессиональным посредником между обществом и властью, на профессиональном языке доносить и отстаивать интересы народа, различных представительных групп. Если лоббист, к своей работе подходит профессионально, ответственно и цивилизованно, если он не дает взяток, работает в защиту общественных интересов, то легализация лоббизма ему будет только на руку. Немаловажным аспектом в данной ситуации будут морально-нравственные качества обеих сторон ^[15]. Ведь главное, определить правильные цели и направления деятельности, и понять, к кому результату нужно стремиться и какие интересы будут превыше всего.

Легализовать лоббизм – достаточно серьезное решение, которое не может быть принято без широкого общественного обсуждения. Соответствующий документ должен быть основательно продуман, опираться не только на зарубежные опыт, но и исходить из сложившейся социально-экономической ситуации в стране, должно учитываться мнение экспертов и аналитиков, а также сделан прогноз рациональности столь значительных преобразований. На это потребуется много времени, и лишь оно покажет, что в дальнейшем ждет русский лоббизм. Как ни странно это звучит, но многое зависти от самих лоббистов, от того, какие лоббистские группы победят.