Plurilateral agreements in the context of the World Trade Organization development

Anikin Vladimir Ivanovich Doctor of Economics Professor at the Department of Public Administration and National Security at the Diplomatic Academy of the Russian Foreign Ministry 344002, Russia, Rostovskaya oblast', g. Rostov-Na-Donu, ul. B. Sadovaya, 69, of. 308 vsurma@gmail.com Other publications by this author

Surma Ivan Viktorovich PhD in Economics Professor, the department of State Administration and National Security, Diplomatoc Academy of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119992, Russia, Moscow, Ostozhenka Street 53/2, office #220 vsurma@gmail.com Other publications by this author

Постепенный отход в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) от принципа "Единого окна" (Single undertaking) в современных условиях является признаком начала будущего реформирования всей системы принятия решений в ВТО. Особую роль, выходящую за рамки реформирования системы ВТО, играют плюрилатеральные соглашения (Plurilateral trade agreements), то есть дополнительные многосторонние соглашения с ограниченным числом участников, открытые для присоединения странам-участницам ВТО на факультативной основе. Это соглашения по гражданской авиатехнике, правительственным закупкам, информационной технологии, молоку и говядине, которые не входили в "Единый пакет". В Соглашении об учреждении ВТО предусматривается, что данные договоренности не могут приводить к возникновению обязательств или прав для стран-участниц ВТО, не применявших их. По результатам Уругвайского раунда в правовом пакете ВТО было всего два таких документа. Это Соглашение о правительственных закупках и Соглашение о торговле гражданской авиацией. В формате Уругвайского раунда, когда практически весь переговорный процесс (в отличие от предыдущего Токийского раунда) был подчинен принципу "Единого пакета", количество таких соглашений было заведомо сведено к минимуму. Позднее в 1996 году было подписано еще одно плюрилатеральное соглашение об Информационных технологиях.

Таким образом, после 2008 года возникли более благоприятные условия для выработки плюралистических соглашений, однако сами по себе такие соглашения могут иметь свои как положительные, так и отрицательные стороны с точки зрения развития многосторонней торговой системы. Плюрилатеральный подход практически всегда существовал в деятельности ГАТТ/ВТО, в частности, в работе ограниченных переговорных групп (Negotiating alliances), созданных участниками со схожими интересами для формирования общей позиции по тем или другим вопросам. Аналогичный процесс происходит тогда, когда группа государств хочет стимулировать большую либерализацию переговорного процесса или, напротив, его ограничение определенными рамками. Так же можно рассматривать плюрилатеральную деятельность как реакцию на определенную деградацию многосторонней системы международных торговых соглашений.

До сих пор этот вопрос активно дискутируется на площадках ВТО, например, на очередном ежегодном Общественном форуме ВТО в 2012 году, в ходе которого в отношении плюрилатеральных торговых соглашений были высказаны зачастую противоположные мнения ^[1]. Тем не менее все участники отметили, что при отсутствии в течение длительного времени заметных успехов в многостороннем формате плюрилатеральные переговоры могут принести свои плоды, хотя и не всегда достаточно масштабные.

Потенциал и перспективы плюрилатерального процесса на настоящем этапе можно оценить, в первую очередь, учитывая тот факт, что понятие «плюрилатеральные торговые соглашения» с момента его рассмотрения на Уругвайском раунде значительно видоизменилось и расширилось. Сегодня на международных площадках оперируют двумя видами плюрилатеральных соглашений:

- соглашения в рамках ВТО, в частности, Соглашения о торговле гражданской авиатехникой, Соглашение о межправительственных закупках, Соглашения об информационных технологиях;

- соглашения вне рамок ВТО, а именно региональные/преференциальные торговые соглашения (РТС/ПТС).

В последние годы отмечается устойчивый рост региональных/преференциальных торговых соглашений. Это связано с тем, что на них не влияет изменение отношения к принципу «Единого пакета», поскольку РТС/ПТС являются соглашениями, достигнутыми вне рамок ВТО. В то же время принцип «Единого пакета» все менее оказывает влияние и на плюрилатеральные соглашения, заключенные в рамках ВТО, что тоже способствует все большему их распространению. При этом данный процесс в рамках ВТО в дальнейшем может развиваться двумя путями. Во-первых, заключение соглашений, накладывающих императивные обязательства лишь на страны-инициаторы, но при этом выгоду от их заключения приобретают все участники. Во-вторых, соглашения, выгоды от заключения которых распространяются только на подписантов.

Основные аргументы в защиту использования плюрилатерального подхода в интересах многосторонней системы могут быть следующие:

- плюрилатеральные соглашения – это конструктивная альтернатива многосторонним переговорам, которые оказались заторможенными после кризиса Доха-раунда;

- РТС выглядят предпочтительней для некрупных растущих национальных экономик, которые пока не готовы к широкой экономической и торговой либерализации;

- секторальные инициативы, возникшие в рамках коалиций стран-членов ВТО, подтвердили свою эффективность ^[2],[3], что дало развитие новым инициативам в этом направлении.

Противники плюрилатерального подхода, конечно, утверждают, что он подрывает основы многосторонней системы. Но даже они не могут отрицать его определенную пользу в некоторых аспектах развития многосторонних торговых соглашений (МТС). ВТО - механизм рыночной экономики, поэтому целью его деятельности является не поддержка какой-то одной системы (МТС или РТС), а развитие торговли и бизнеса, которые приветствуют любые процессы, направленные на либерализацию торгово-экономических отношений и открытие новых рынков. И если это не получается сделать в рамках Дохийского раунда и его «Единого пакета», то любые решения, в том числе и плюрилатеральные, способствующие снятию барьеров в международной торговле и экономике, будут идти только на пользу.

Если говорить о перспективах многосторонней системы, то основной проблемой, в настоящий момент встающей перед ней, является проблема взаимодействия и противодействия многостороннего и плюрилатерального форматов, поскольку понятно, что эти два формата содержат известные противоречия в отношении друг друга, вплоть до того, что существует мнение, что дальнейшее развитие плюрилатерального формата может окончательно разрушить МТС ^[6],[7]. Дискуссии вокруг этого вопроса, проходящие на площадках форума ВТО и на других площадках, показывают, что МТС нуждаются в плюрилатерализме и, с другой стороны, плюрилатеральные соглашение наиболее эффективно работают именно в рамках многосторонней торговой системы. Те же проблемы, с которыми в настоящее время сталкиваются МТС, связаны в первую очередь с недоверием между участниками переговорного процесса, а не с нежелательными эффектами от заключения плюрилатеральных соглашений.

Уже сейчас существуют позитивные примеры успешного развития плюрилатерализма в рамках МТС, например, можно вспомнить подписанное в 1996 году в Сингапуре уже упоминавшееся Соглашение об Информационных технологиях (Information Technology Agreement), разрушившее барьеры в торговле соответствующей продукцией. Сначала это Соглашение было подписано 29-ю государствами-участниками ВТО, но к 2013 году число стран, подписавших данное Соглашение, достигло 70 ^[3]. Россия присоединилась к нему в сентябре 2013 года. Другой аналогичный пример – подписанное в 1996 году плюрилатеральное Соглашение о правительственных закупках (Government Procurement Agreement), которое по итогу 2014 года подписали уже 43 государства – члена ВТО, еще 10 государств находятся в стадии переговорного процесса, а 5 государств рассматривают возможность начать переговоры о присоединении. В апреле 2014 года был принят усовершенствованный вариант данного Соглашения, предлагающий меры по расширению либерализации данного направления, например, распространение его действия на правительственные контракты объемом 80-100 млрд. долл ^[4]. Россия также рассматривает возможность вступления в переговоры для присоединения к данному Соглашению ^[5].

Как это видно из вышесказанного, число участников подобных плюрилатеральных соглашений со временем растет, как и расширяется объем охватываемого ими рынка. Также из приведенных примеров можно сделать вывод, что плюрилатеральные соглашения могут существовать и развиваться внутри многосторонней торговой системы. Можно предположить, что в ближайшем будущем в рамках ВТО могут возникнуть соответствующие инициативы, направленные на заключение плюрилатеральных соглашений и в других областях, например, в сфере охраны окружающей среды. Можно сделать вывод, что плюрилатеральные соглашения не препятствуют развитию МТС, а наоборот, встраиваются в систему многосторонней торговли и развивают ее.

Важнейшим событием в российской экономике стало вступление в силу с нового закона от 1 января 2014 года, регулирующего государственные закупки, – Федеральный Закон № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Этот Федеральный Закон является важным инструментом модернизации сегмента экономики, связанного с закупками товаров и услуг, выполняющими ключевые функции социально-экономического развития России. Принятие этого Федерального Закона, с одной стороны, совпало с первоначальным этапом членства России в ВТО, а с другой, с завершением этапа модернизации правил самого ВТО в сфере правительственных (государственных) закупок. Что отражено в Соглашении по правительственным закупкам (СПЗ) ВТО от 1994 года (Agreement on Government Procurement). Еще до вступления России в ВТО, в марте 2012 года была согласована новая версия Соглашения по правительственным закупкам, после чего она должна была быть ратифицирована государствами-членами (WTO. Committee on Government Procurement. GPA/113. 2 April 2012. Decision on the outcomes of the negotiations under Article XXIV of the Agreement on the Government Procurement). В этой связи значительной актуальностью характеризуется анализ изучения основных направлений и приоритетов модернизации правил ВТО в рассматриваемой сфере в двух аспектах: 1) влияния новой версии СПЗ на национальное регулирование государственных закупок в России; 2) воздействия модернизированных правил на присутствие российских поставщиков на мировых рынках государственных закупок.

Соглашение является важнейшим элементом международно-правовой базы, позволяющей обеспечить процесс либерализации рынков государственных закупок и создания инструментов управления ими. Несмотря на то, что в повестку незавершенного на сегодняшний день Дохийского раунда переговоров ВТО не включено обсуждение плюрилатеральных Соглашений, к которым относится Соглашение по правительственным закупкам, тем не менее, Всемирная торговая организация проводит четкую политику содействия формированию емкого мирового рынка государственных закупок.

Соглашение специфическим способом регламентирует государственные закупки именно с точки зрения развития международной конкуренции на национальных рынках государственных закупок как составной части развития мировой торговли и нацелено на обеспечение равных условий допуска к государственному заказу товаров и услуг поставщиков других стран-участников. Из действия Соглашения исключены закупки, связанные с обеспечением национальной обороны и безопасности государства. Принцип осуществления этого Соглашения – взаимность, то есть его положения распространяются только на участников Соглашения и не распространяются на третьи страны. Одновременно необходимо указать и на такие аспекты Соглашения, как «стандартизация» правил и процедур, связанных с проведением тендеров при осуществлении государственных закупок. Положения Соглашения распространяются на те предприятия и организации, которые каждый участник указал в Приложении к Соглашению. П. 1 ст. 1 говорит о том, что Соглашение применяется в отношении всех законов, нормативно-правовых актов и процедур проведения государственных закупок в органах государственной власти, как центральной, так и региональной.

Для каждой страны Соглашение устанавливает определенный пороговый уровень государственных закупок, с которого оно начинается применяться (п. 4 ст. 1). Пороговые уровни измеряются в специальных правах заимствований (СПЗ) и для большинства стран, подписавших это Соглашение, являются одинаковыми. На уровне центральных органов власти это около 200 000 тыс. долл., для рынка товаров и для рынка услуг (за исключением строительного сектора) порядка 200 000 тыс. долл., отдельно для строительных услуг – порядка 7,7 млн долл.

Область действия определяется каждым участником в ходе переговоров о присоединении по следующим направлениям: конкретные национальные закупочные организации, виды товаров, виды услуг, пороговая стоимость контрактов. СПЗ охватывает все закупаемые товары, поскольку их перечень, в отличие от услуг, отдельно не оговаривается. Однако страны могут во время переговоров отстоять защиту отдельных чувствительных секторов экономики и привести соответствующие оговорки в своих приложениях. Это Соглашение предполагает возможность оспорить нормативно-правовую базу и результаты проведения государственных закупок через Орган по урегулированию споров ВТО, если одна из сторон сочтет, что не соблюдаются или ущемляются ее интересы (ст. 22). Несмотря на то, что это Соглашение не порождает набор обязательств для других членов ВТО, не являющихся его участниками, развитые страны в ходе переговоров не только интересуются намерениями государств-кандидатов на вступление в ВТО стать участниками данного Соглашения, но и стремятся представить дело так, что принятие обязательств по вступлению в Соглашение является непременным условием вступления в ВТО.

Если вернуться к вопросу о соответствии интересам Российской Федерации присоединения к данному Соглашению, то следует начать с того, что в процессе вступления в ВТО на первом месте оказались, прежде всего, тарифные обязательства. А уже после вступления имеется возможность усилить акцент на вопросах обсуждения перспектив переговоров о вступлении в это Соглашение. У Российской Федерации есть еще три года до начала переговоров о вступлении в данное Соглашение, чтобы проанализировать все плюсы и минусы.

Реформирование системы государственных закупок в Российской Федерации, воплотившееся в принятии нового ФЗ №44 - О федеральной контрактной системе, происходило в условиях расширения международного сотрудничества в данной сфере и в условиях вступления в ВТО. Казалось бы, что в результате вступления в ВТО у иностранных поставщиков возникают определенные радужные перспективы на выход на российский рынки государственных закупок, и соответственно у российских поставщиков возникают возможности участия в государственных закупках стран ВТО. Однако, во-первых, соглашение еще не подписано, а во-вторых, даже если оно и будет подписано, возникнет целая масса дополнительных проблем.

Присоединение к данному Соглашению не выгодно для отечественных производителей и поставщиков. По всей видимости, это не выгодно и для тех, кто получает выгоду от возможности злоупотребления в процессе реализации государственных закупок. В конечном итоге важную роль играют такие факторы как уровень конкурентоспособности отечественных компаний и эффективное использование механизма государственных закупок как инструмента поддержки отечественной промышленности и сферы услуг.

Намерения стать участником тех или иных Соглашений предполагали бы внесение изменений в национальное законодательство, соответствующее стандартам ВТО. Хотя Россия и не участвует в Соглашении, но само членство в ВТО предполагает определенные изменения в правилах государственных закупок. Они связаны с переходом к Федеральной контрактной системе. Однако с точки стимулирования развития международной торговли в сфере государственных закупок здесь все остается на своих местах.

Сегодня в российской политике в сфере государственных закупок можно наблюдать достаточно очевидное противоречие. С одной стороны, это сохранение «статуса кво» при всем динамичном развитии данного института, а с другой – стремление к его изменению в условиях членства в ВТО. Российское законодательство прямо не ограничивает и не запрещает участие в аукционах иностранных фирм (ч. 1 ст. 13 действующего закона о государственных закупках ФЗ-94). Национальный режим должен теперь напрямую предусматриваться международными договорами (двухсторонними или многосторонними) и регулироваться ими, а не национальным законодательством. С другой стороны, положения ФЗ-№ 94 более либеральны и многообещающи. По всей видимости, они сыграли свою роль для присоединения Российской Федерации к ВТО. Часть 4 ст. 14 этого закона определенно говорит о том, что Федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок по поручению правительства Российской Федерации устанавливает условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, за исключением товаров, работ, услуг, в отношении которых Правительством РФ установлен запрет, ограничения в соответствии с частью 3 этой статьи. Формально иностранные компании имеют доступ к участию в государственных закупках, но на деле это сопряжено с различными трудностями. Конечно, по закону зарубежные компании имеют право применять свой национальный режим при государственных закупках в России. Но в силу взаимности необходимо, чтобы иностранные государства или группа государств также со своей стороны предоставляли бы национальный режим для отечественных компаний. В противном случае для зарубежных компаний при участии в государственных закупках в России применяется повышающий коэффициент в размере 15 процентов от цены контракта.

Вполне очевидно, что интеграция того или иного государства в мировую экономику предполагает, в том числе, и выход на мировые рынки закупок. Данное понимание характерно и для России, которая при вступлении в ВТО приняла обязательства начать через пять лет после вступления в организацию переговорный процесс в отношении возможного своего участия в нем. Предполагается, что переговоры начнутся в августе 2016 года. Это связано с практикой пересмотра государствами-членами ВТО (1 раз в 5 лет) условий своего участия в организации. Таким образом, Россия признала высокую степень желательности участия в данном Соглашении, которое в перспективе вступления в силу будет характеризоваться расширением сфер охвата, включая состав участников государственных закупок и перечень товаров, работ и услуг. В качестве подтверждения данной заинтересованности Россия стала с 2013 года наблюдателем в Комитете ВТО по государственных закупкам (Committee on Government Procurement). Приведенные выше плюрилатеральные соглашения дают также ответ на вопрос, который муссируется на полях ВТО: каким образом можно встроить плюрилатеральные соглашения в многостороннюю торговую систему. Можно сделать вывод, что оптимальным путем для решения этой задачи является вовлечение в заключенные плюрилатеральные соглашения новых участников, в результате чего правила и нормы заключенных договоров становятся обязательными для всех государств-участников и превращаются в нормы МТС. Подходя к задаче институционального реформирования существующей многосторонней торговой системы, нужно отметить и такой существенный фактор влияния на всемирную торговлю, как активное развитие международных производственных цепей или цепочек создания добавленной стоимости (GVC - Global Value Chains). Растущая глобализация цепей поставок ставит вызов перед традиционной торговой статистикой, опирающейся на страну происхождения товара, а так же размывает грань между понятием «товара» и «услуги». Вполне вероятно, что в ближайшей перспективе фактор международных производственных цепей может воздействовать на действующие в рамках ВТО правила торговли и вызовет необходимость принятия новых установочных документов. В качестве определенного итога по поводу затронутой проблемы можно сказать, что в условиях мирового экономического кризиса, а также в посткризисный период многосторонняя торговая система будет стоять перед перманентными вызовами, чреватыми ростом рисков и угроз для ее существования. К этим рискам относятся, в частности, протекционизм, регионализм, падение эффективности в новых условиях, проблема расширения и развития, связанная с отсутствием у слаборазвитых стран необходимых ресурсов для вхождения в ВТО. В конце-концов, определенную угрозу представляет сложившийся в рамках ГТТ/ВТО кризис принятия решений. Все эти вызовы и угрозы были присущи ВТО еще с момента ее создания, но в последние годы они особенно обострились. Наиболее существенной угрозой для сложившейся многосторонней торговой системы является протекционизм, поскольку в отличие от всех прочих перечисленных вызовов и угроз он наименее предсказуем. В условиях нынешнего мирового экономического кризиса он демонстрирует тенденцию к росту и проявляется в самых разнообразных формах, несмотря на меры, принимаемые мировым сообществом, в том числе и в рамках G-20. Наряду с ростом протекционизма, беспокоит и следующий момент: спустя двадцать лет после создания ВТО ее система принятия решений стала давать сбои. Это связано с тем, что число участников ВТО превысило 160, причем большинство стран-участниц относятся к государствам со слабой экономикой, что делает принятие решения путем консенсуса по принципу «Единого пакета» исключительно сложным. Все это вызывает к жизни необходимость отказа от принципа консенсуса и уже вносятся соответствующие предложения по созданию нового механизма принятия решений, которые имеют свои преимущества и недостатки и закладывают основу для реформы принципов ВТО. Можно сказать, что отход от принципа «Единого пакета» уже де-факто произошел, однако формально он еще существует и потребуются определенные усилия, чтобы закрепить эту модификацию конституционально, поскольку отказ от принципа «Единого пакета» расширит перспективы принятия новых плюрилатеральных соглашений. Продвижение в этом направлении будет способствовать разблокированию некоторых тупиковых ситуаций на текущих торговых переговорах в многостороннем формате, что даст возможность быстрейшего достижения конкретного результата. Постепенное включение плюрилатеральных соглашений в многостороннюю торговую систему в перспективе должно только послужить ее развитию и укреплению. Однако представляется, что институциональное реформирование ВТО будет встречать на практике значительные препятствия. Во-первых, понятная инерционность и склонность к сохранению статус-кво будет мешать отказу от механизма, основанного на принципе консенсуса и делавшего систему ГТТ/ВТО дееспособной на протяжении 70-ти лет. Во-вторых, предложенные реформы могут столкнуться с сопротивлением со стороны развивающихся стран, составляющих большинство в ВТО, поскольку это лишит их эффективной возможности навязывания своей воли. В-третьих, для начала институциональных реформ и для достижения искомого результата необходим высокий уровень доверия между участниками, чего в настоящее время не наблюдается.