Is the present system of procurement centralization rational?

Zolotareva Anna Borisovna PhD in Law Russian Academy of National Economy and Civil Services, head of the laboratory for legal expertise room 548a, 3-5, Gazetny Lane, Moscow, Russia, 125993 zolot@iet.ru Other publications by this author

Ранее действовавший Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ регламентировал вопросы централизации закупок в минимальной степени, позволяя создавать на всех уровнях бюджетной системы органы, уполномоченные размещать заказы для нужд заказчиков. Круг полномочий таких органов должен был определяться решениями об их создании, но не допускалось отчуждать у заказчиков полномочия на подписание контрактов. По сравнению с Законом №94-ФЗ Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее - 44-ФЗ) регулирует вопросы централизации значительно более подробно, предусматривая два уровня централизации: по решению высших органов исполнительной власти и по решению отраслевых органов исполнительной власти каждого публично-правового образования. Естественно, отраслевые органы власти могут распоряжаться лишь теми полномочиями подведомственных учреждений, которые остались неотчужденными после централизации, проведенной по решению высших исполнительных органов.

При этом региональные и местные власти сохранили широкую свободу усмотрения в выборе моделей централизации: от сохранения полномочий за заказчиками до передачи всех полномочий – от планирования закупок до приемки и оплаты товаров, работ, услуг - уполномоченному органу. Однако абсолютная централизация применима только к государственным и муниципальным заказчикам – то есть органам власти и казенным учреждениям. У заказчиков, не относящихся к числу государственных и муниципальных – то есть бюджетных учреждений и иных юридических лиц, осуществляющих закупки в соответствии со ст.15 Закона 44-ФЗ, - могут быть отчуждены только полномочия по определению поставщика, причем они не включают разработку закупочной документации.

На настоящий момент в российских регионах централизуются только полномочия по определению поставщика. Проведенное лабораторией экспертизы законодательства ИПЭИ РАНХиГС при Президенте России под руководством автора настоящей статьи в 2015 г. исследование регионального законодательства позволило выделить несколько наиболее типичных моделей централизации, сложившихся в субъектах РФ ^[1]. За основу данной классификации приняты наиболее существенные черты применяемых моделей, при этом в законодательстве регионов, отнесенных к одной и той же группе, возможны разные подходы к решению более частных вопросов (например, наличие не одного, а нескольких уполномоченных органов; выведение закупок для нужд отдельных заказчиков или определенной номенклатуры продукции из-под действия общих правил и пр.). Первые шесть из описанных ниже моделей применяются как для государственных заказчиков, так и для бюджетных учреждений:

1) Централизуются только конкурсы и аукционы – 11 регионов, в т.ч. Республики Адыгея, Чечня, Чувашия и Якутия, Амурская, Белгородская, Владимирская и Ивановская области, Приморский и Хабаровский край, Чукотский АО.

Разновидностью данной модели является модель, при которой централизации подлежат конкурсы и аукционы с начальной ценой выше определенного порога, которой придерживаются еще 9 регионов. Причем если в Курской, Орловской, Рязанской и Саратовской областях, Республике Коми и Удмуртской Республике этот порог варьируется в пределах от 100 до 500 тыс. руб., то в Свердловской области он составляет 1 млн, а в Санкт-Петербурге и Москве - 50 млн. руб.

2) Централизуются конкурсы, аукционы и запрос предложений. При этом запрос предложений чаще централизуется лишь в случае, если он проводится ввиду признания повторного конкурса или аукциона несостоявшимся или одностороннего расторжения контракта заказчиком. Этой модели придерживаются 8 регионов, включая Республику Бурятия, Ханты-Мансийский АО, Архангельскую, Волгоградскую, Калужскую, Мурманскую, Самарскую и Томскую области. Шесть регионов применяют эту модель с порогами централизации для всех способов закупок: в Ярославской области этот порог составляет 50 тыс., в Воронежской - 100 тыс., в Республике Дагестан – 200 тыс., в Калининградской области и Пермском крае – 500 тыс., а в Ленинградской – 1 млн. рублей. Еще в 5 регионах (в т.ч. Иркутской, Костромской, Нижегородской, Псковской областях и Краснодарском крае) порог в 500 тыс.-1 млн. руб. действует только для аукционов и не действует для прочих способов закупок.

3) Централизуются конкурсы, аукционы и запрос котировок – Республика Калмыкия и Ульяновская область.

4) Централизуются все способы закупок кроме закупок у единственного поставщика - 18 регионов, в т.ч. Алтайский, Красноярский и Забайкальский край, республики Алтай, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Мордовия, Тыва и Хакасия, Брянская, Новгородская, Оренбургская, Смоленская, Тамбовская, Тверская и Тюменская области, Ямало-Ненецкий АО. К этой группе регионов можно отнести и Пензенскую область, где функции централизации делят между собой два уполномоченных органа. В некоторых регионах эта модель действует с порогами централизации, которые сильно дифференцируются. В Тульской области порог составляет 100 тыс. рублей, в Ставропольском крае - 3 млн руб., а в Московской области – 10 млн. руб. Кроме того, в Ставропольском крае централизации не подлежит запрос котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. К представителям этой модели можно отнести также Республику Башкортостан, где действует несколько уполномоченных органов, каждый из которых имеет свою компетенцию, но закупки на сумму до 100 тыс. руб. заказчики осуществляют самостоятельно.

5) Уникальная модель централизации применяется в Камчатском крае, где уполномоченный орган осуществляет только закупки путем аукционов с ценой свыше 50 млн. руб. Кроме того, уполномоченный орган определяет поставщиков путем аукционов, запросов котировок и запроса предложений для контрольного органа Камчатского края в сфере закупок. В остальном в крае присутствует отраслевая централизация, например, Министерство здравоохранения является уполномоченным органом на осуществление закупок для подведомственных учреждений путем конкурсов, аукционов с ценой ниже 50 млн руб., запроса котировок и запроса предложений.

6) Централизация распространяется только на ограниченную номенклатуру товаров, работ и услуг - Омская и Кировская области. Своеобразная разновидность этой модели применяется в Республике Татарстан, где уполномоченный орган определяет поставщиков по ограниченной товарной номенклатуре. При этом заказчики вправе самостоятельно закупать продукцию из данного перечня на сумму не более 100, а для отдельных учреждений - 400 тыс. рублей, при условии, что годовой объем таких закупок не превышает 50% совокупного объема их закупок и 20 млн руб. Однако для заказчиков, входящих в специальный перечень, утвержденный Кабинетом Министров, централизации подлежат закупки любых товаров, работ и услуг на сумму свыше 10 тыс. рублей.

7) Централизация большинства закупочных процедур применяется только по отношению к государственным заказчикам, либо иному ограниченному кругу заказчиков - Вологодская, Липецкая, Кемеровская, Курганская, Магаданская и Новосибирская области, Республика Северная Осетия, Ненецкий АО (здесь дополнительно установлен порог централизации в 500 тысяч рублей).

8) Единый уполномоченный орган отсутствует, часть закупок осуществляется путем централизации по отраслям, а часть - заказчиками самостоятельно. Такая система сложилась в Республике Марий Эл и Кабардино-Балкарской Республике, в Астраханской и Сахалинской областях.

9) Централизация отсутствует в Еврейской автономной, Ростовской и Челябинской областях.

Таким образом, в российских регионах степень централизации закупок очень высока. Децентрализованная модель принята лишь в 3 регионах. В абсолютном большинстве субъектов Федерации уполномоченный орган осуществляет как минимум закупки путем проведения конкурсов и электронных аукционов, а в 18 регионах централизованы все способы закупок кроме закупок у единственного поставщика.

И без того высокая степень централизации может усилиться с 1 января 2016 г., когда вступит в силу ч.5 ст.26 Закона 44-ФЗ, предусматривающая обязанность учредителей государственных и муниципальных учреждений избрать для них определенную модель централизации закупок или отказаться от таковой (разумеется, учредители не могут отменить централизацию, состоявшуюся по решению высшего исполнительного органа). Принципиальным недостатком этой нормы является невозможность частичной централизации. Это значит, что в случае принятия решения о централизации таковой подлежат абсолютно все закупки безотносительно к сумме и способу определения поставщика. Предоставление отраслевым органам власти на всех уровнях бюджетной системы полномочий по введению абсолютной централизации просто опасно, так как допускает лишение учреждений права самостоятельно осуществить закупку даже на незначительную сумму при наличии непредвиденной срочной потребности, обусловленной форс-мажорными обстоятельствами.

Для сравнения отметим, что в развитых странах наиболее популярна смешанная модель, при которой централизация ограничена номенклатурой стандартизированной продукции (перечень которой близок к перечню продукции, которая в России подлежит закупке только на электронных аукционах). При этом центральный закупочный орган заключает с поставщиками рамочные соглашения о закупке по определенной цене за единицу продукции. Заказчики присоединяются к рамочным соглашениям (то есть формируют заявки на объем закупаемой продукции) в добровольном или обязательном порядке. В Великобритании, Дании и Франции присоединение заказчиков к рамочным соглашениям добровольное ^[2], а в США ^[3], Италии ^[2], Литве и Португалии ^[4] – обязательное. Возможны и другие варианты. Например, в Финляндии для заказчиков обязательны 15 из 70 заключаемых центральным закупочным органом рамочных соглашений, а в Швеции заказчикам разрешаются самостоятельные закупки на более выгодных по сравнению с рамочными соглашениями условиях ^[2]. Часто заказчики вправе самостоятельно закупать даже продукцию, входящую в номенклатуру централизованных закупок, на мелкую сумму (например, в США заказчикам разрешены закупки по картам на сумму до 3 тыс. долларов) ^[3].

Существующая же в России степень централизации, во-первых, экономически бессмысленна, поскольку централизация как таковая возможна только при условии, что уполномоченному органу передаются функции по определению требований к закупаемой продукции и ее начальной цены, а применительно к конкурсным закупкам – еще и по определению требований к поставщикам и критериев оценки заявок. В этом случае может быть достигнута экономия за счет масштаба закупки, как это имеет место в странах, применяющих систему рамочных соглашений. Российское же законодательство по общему правилу запрещает отчуждать перечисленные полномочия у заказчика, причем применительно к бюджетным учреждениям этот запрет носит абсолютный характер. Очевидно, что отбор одного поставщика для нескольких заказчиков при установлении ими различных требований к объекту закупки, начальных цен (а применительно к конкурсу - еще и критериев оценки заявок) невозможен. Поэтому на деле под видом централизации происходит простое отчуждение у заказчика полномочий по определению поставщика. Так, в 2014 году доля закупок для нужд единственного заказчика составила 96,2% от общего числа осуществленных региональными уполномоченными органами закупок ^[1]. Такая фиктивная централизация не дает никакого положительного эффекта и при этом:

• удлиняет закупочный цикл;

• ведет к дублированию транзакционных издержек, т.к. у заказчика сохраняется большинство полномочий по планированию и осуществлению закупок, а, следовательно, - необходимость содержания собственной контрактной службы.

Правда, некоторые эксперты усматривают в такой фиктивной централизации антикоррупционный эффект: якобы, за одним закупочным органом легче проследить, чем за множеством заказчиков ^{[5, 6]}. Однако коррупционные правонарушения отличаются столь высокой степенью латентности, что «проследить» за ними в принципе весьма затруднительно (именно поэтому с ними так трудно бороться). Причем монополизация закупочных функций способна не только снижать, но и повышать коррупционные риски: желающим вступить в коррупционный сговор поставщикам легче договориться с одним заказчиком, чем с множеством. Соответственно при равной склонности закупочных чиновников к коррупции при многочисленности заказчиков есть вероятность, что какая-то часть закупок не будет охвачена коррупцией, тогда как при монополии закупочного органа такая вероятность резко снижается. Кроме того, централизация закупок увеличивает риски включения в сговор контролирующих органов и глав исполнительной власти, которым также удобнее иметь дело с одним «контрагентом». Не исключено, что склонность региональных властей к централизации отчасти объясняется этим.

Несмотря на то, что федеральное законодательство препятствует подлинной централизации, запрещая передавать уполномоченному органу функции по определению начальной цены, 3,8% от общего числа закупок, проведенных региональными уполномоченными органами в 2014 году, представляли собой примеры подлинной централизации, то есть закупок для нужд более чем одного заказчика ^[1]. При этом некоторые регионы шли на нарушение закона, указывая в документации централизованных торгов единую для всех заказчиков цену за единицу продукции. Чаще централизованные торги для нужд нескольких заказчиков проводились под видом совместных, при этом соглашением о проведении таких торгов устанавливалась единая для всех заказчиков цена за единицу продукции. Хотя и такое решение не вполне соответствует Закону 44-ФЗ, во-первых, потому, что совместные торги организуются по инициативе заказчиков, которая может иметь место только при сохранении за заказчиками полномочий по определению поставщика. При передаче же этих полномочий уполномоченному органу заказчики утрачивают право проявлять подобную инициативу. Во-вторых, потому, что согласно ч.2 ст.25 Закона 44-ФЗ соглашение о проведении совместного конкурса или аукциона должно содержать «начальные (максимальные) цены контрактов каждого заказчика и обоснование таких цен соответствующим заказчиком». Иными словами, эта норма не предполагает возможности установления единой цены за единицу продукции даже по добровольному соглашению заказчиков. Отдельные регионы при проведении торгов для нужд нескольких заказчиков соблюдали федеральное законодательство, указывая в аукционной документации разную цену за единицу продукции, установленную каждым из заказчиков. Сумма полученной по результатам торгов экономии при этом распределялась между заказчиками путем снижения объявленной ими цены на одинаковый процент. В результате создавалось парадоксальное положение, при котором в рамках одной закупки один и тот же поставщик поставляет заказчикам одну и ту же продукцию по разным ценам. Однако установить по результатам торгов единую для всех заказчиков цену за единицу продукции было нельзя, так как такая единая цена могла бы превысить начальные цены отдельных заказчиков.

Таким образом, подлинная централизация невозможна без передачи уполномоченному органу функций по определению качественных требований и начальной цены закупаемой продукции. Однако мы вовсе не считаем целесообразной передачу этих функций уполномоченному органу при сегодняшних масштабах централизации, поскольку это привело бы к полной утрате заказчиками права выбора номенклатуры и потребительских свойств закупаемой продукции. Те же последствия в перспективе может иметь другая новация Закона 44-ФЗ – нормирование в сфере закупок, то есть регламентация объемных, качественных характеристик и предельных цен закупаемой продукции.

По изначальному замыслу законопроекта ^[7], нормирование должно было предотвратить закупку за бюджетный счет предметов роскоши (элитарных автомобилей, офисной мебели и пр.). Однако воплощение этой идеи в законодательстве чревато распространением нормирования на бόльшую часть номенклатуры бюджетных закупок. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.09.2015 N 926 ^[8] обязательный перечень подлежащей нормированию продукции утверждается высшим исполнительным органом каждого публично-правового образования исходя из доли расходов на закупку той или иной продукции в общем объеме расходов заказчиков на закупки и доли контрактов на закупку той или иной продукции в общем количестве заключаемых контрактов. Очевидно, имеется в виду, что нормированию подлежит продукция, расходы на закупку которой имеют высокий удельный вес в бюджете заказчиков. Данный критерий отбора продукции, подлежащей нормированию, представляется странным, поскольку возможность унификации требований к продукции определяется в первую очередь ее свойствами. Например, расходы на капитальное строительство будут иметь наибольший удельный вес в бюджете заказчика, однако унификации поддаются в минимальной степени. Даже стоимость строительства объектов по одинаковому проекту может существенно различаться в зависимости от геодезических условий местности, уровня развития транспортной и коммунальной инфраструктуры и прочих факторов. И наоборот – расходы на закупку канцелярских товаров невелики, но требования к ним легко унифицировать. Помимо возможности не лишне учитывать целесообразность унификации. Ведь предписывая заказчику приобретение определенного оборудования, расходных материалов и т.д., мы в значительной степени определяем его производственный процесс. Учитывая, что функции по утверждению требований к закупаемой подведомственными учреждениями продукции предоставлены их учредителям, нетрудно предвидеть, что при разработке таких требований учредители будут стремиться к минимизации цен, от которых зависит объем бюджетных расходов на финансовое обеспечение госзадания. В результате бюджетным учреждениям может быть заблокирована возможность повышения эффективности собственной деятельности и качества предоставляемых услуг за счет использования инновационных технологий.

Таким образом, институты централизации и нормирования схожи по своей сути (оба предполагают ограничение полномочий заказчиков по планированию закупок) и отчасти взаимозаменяемы. Например, в странах, применяющих систему рамочных соглашений, нормирование не развито, поскольку качественные и ценовые характеристики закупаемой продукции определяет центральный закупочный орган ^[1]. Учитывая сходство этих институтов, представляется целесообразным согласовать их использование, ограничив централизацию той номенклатурой продукции, применительно к которой признается допустимым нормирование. Тем самым будут созданы предпосылки для подлинной централизации – то есть закупки одинаковой продукции по одинаковым ценам для большого числа заказчиков. Одновременно целесообразно ограничить номенклатуру подлежащей нормированию продукции теми видами товаров, работ и услуг, при приобретении которых нет необходимости учитывать индивидуальные предпочтения заказчика. Такая необходимость может быть продиктована как свойствами закупаемой продукции (учебная литература, НИОКР, иные творческие работы и услуги), так и ее ролью в производственном процессе заказчика. Нежелательно лишать учреждения права выбора продукции, от характеристик которой прямо зависит качество оказываемых ими услуг - например, лишать учреждения здравоохранения права выбора медицинского оборудования. С учетом сказанного, нормирование (а, следовательно, - и централизация) представляется допустимым главным образом применительно к тем видам товаров, работ и услуг, которые подлежат закупке на электронном аукционе, в том числе: офисной технике, мебели, автомобилям, лекарствам, услугам охраны и уборки помещений, обслуживания компьютерной техники, транспортного обслуживания, технического обслуживания зданий, связи и прочим услугам вспомогательного характера.